服务型治理:乡镇社会工作站的实践逻辑与路径建构

姚进忠 林悦盈

推进乡镇社会工作站建设为新时期专业社会工作的发展带来新机遇。“截至2023年1月,全国已建成乡镇社会工作站2.9万个,7万名社会工作者驻站开展服务,8个省份实现了乡镇社会工作站全覆盖,16个省份覆盖率超过80%,全国覆盖率达到78%。”(1)数据来源:民政部慈善事业促进和社会工作司2023年1月17日召开全国志愿服务和社会工作电视电话会议的通报内容。在当前稳步施行乡村振兴战略的进程中,乡镇社会工作站本应发挥更大作用,但由于制度建设滞后、社会组织承载力不足、专业认受性困境、专业人才流动性大、服务能力不足等问题,各地社会工作站建设受到制约(王思斌,2021a;张和清等,2021),政策实践与现实需求存在落差,整体专业实效性有待充分激发。可见,拓展乡镇社会工作服务的实践深度成为亟待解决的问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调:“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用,畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。”这为延展乡镇社会工作站的效能、参与基层治理提供了重要契机。厘清乡镇社会工作站内在的实践逻辑,才能更好地理解和把握新征程中社会工作参与社会服务与社会治理的功效。基于此,本研究重点关注以下三个问题:第一,目前的乡镇社会工作站是如何进行服务供给的?政府、社会工作者、服务对象等主体的互动关系和特征是什么?第二,现有的实践之中还存在什么样的困境?第三,未来乡镇社会工作站的实践应该走向何处?

一、文献回顾

作为政策设计与实践探索的结果,学界从政策、专业和文化三个层面论证了乡镇社会工作站的重要性。在政策方面,推动乡镇社会工作站的建设有助于破解基层民政服务力量薄弱的难题,从而衍生出强化基层社会治理的重要功能(王思斌,2021b);在专业发展方面,有利于突破区域发展不平衡的瓶颈,推动社会工作的全面发展;在乡村文化建设方面,能够促进农村社会基础的再生产(王思斌,2022)和社区韧性的生成,助推乡村振兴战略的实现。针对如何从实践上体现或实现以上功能角色的阐释散落于相关研究中,涵盖多重主体互动、服务模式、服务优化与发展建议等主题。

其一,乡镇社会工作站的服务主体研究,主要探究乡镇社会工作站服务的动力系统来自哪里。在乡镇社会工作站的服务中,涉及政府、社会工作者、慈善组织和服务对象等众多行动者。多元主体的参与有利于提高决策和服务递送的通达性和有效性,但多重利益之间的冲突也可能会提高决策成本,阻碍决策过程(Edelenbos &van Meerkerk,2016:4)。因此,服务工作中需要理顺以下两组关系,从稳固、信任的关系建设之中促使决策功效的最大化。一是政府和社会工作之间的关系。有学者提出政社之间的关系是双向嵌入性关系,既转向社会组织与政府的政治嵌入、与社区的邻里文化嵌入(王名,张雪,2019),也指代技术和关系嵌入行政体系之中(范雅娜,2021),即乡镇社会工作站的发展与领导注意力密切相关,经历个体重视、群体推动和制度建设三个阶段(万江红,2022);还有学者提出只有当政府与社会工作的关系是互为主体的,才能够保证社会工作的专业性(张和清,廖其能,2020)。综上,学者都关注并强调自主性对于社会工作参与社会服务和治理的重要地位。二是社会工作和服务对象之间的关系。社会工作进入农村(乡镇)是一种“他者”的位置,为了更好地融入当地、开展服务,社会工作者首先要充分了解当地的文化习俗和权力结构,自我承认与当地居民的生活世界存在差异,最大化地拉近彼此之间的距离(Pugh,2003;Matthies,2013)。具体而言,遵守扎根社区的原则、实行人才在地化策略可有效保证社会工作者的“在场”专业优势(张和清等,2021:2-3)。社会工作专业性的充分发挥有利于激活服务对象的主动性,为联动群团组织、建设培育平台、促进社区发展等提供人力资本支撑。总而言之,在多元主体共同服务的环境中,社会工作者必须在新公共管理理念和社会公正等基本社会工作价值原则之间找到平衡(Watson,Hegar,2013),从而顺利实现“他者”的角色转换。

其二,乡镇社会工作站的服务模式研究,主要以过往的农村社会工作的理论研究为基础,来说明社会工作的行动逻辑和实践策略。乡镇社会工作站的行动逻辑有行政性和专业性之分,目前行政性主导具有合理性,但限制了农村社会工作的专业化发展,也不符合政府职能转变的目标,所以发展模式向专业化转变是一种必然(徐道稳,2017;杨竹,吴晓萍,2018),最终将迈向兼具“专业化”“行政化”及“在地化”的复合型技术实践(杨宝,肖鹿俊,2021)。对于服务实践的重点,学界基本形成了以帮扶解困与社会发展为核心内容的社会工作专业服务的共识,确保兜底的同时促进个体能动与社会发展齐驱并进。因此,在具体服务策略方面,主要遵循“发现的逻辑”和能力建设的思路,将问题置于社会关系网络、社区资源网络、政治生态网络之中进行综合分析,将实践向上游推进,构筑农村综合互助网络,以实现预防性干预(Turbett,2006;Li,2019;张和清等,2021)。总之,需要转变以往项目制的短期服务思路,通过相关制度安排来保障社会工作站的常态化运作和可持续服务,避免社会工作服务的异化(陈涛,2020)。

其三,关注乡镇社会工作站当前的行动困境,并提出相应的优化对策。目前,各地在推进乡镇社会工作站建设的过程中仍存在制度保障不完善、乡镇财政经费紧张、专业人才队伍匮乏、专业督导力量不足、服务效能模糊等制约因素。基于此,学界主张从人才队伍建设与督导体系优化两方面提出解决对策。首先,从顶层设计的支持与专业服务能力的提升来推动专业人才队伍建设。一方面,在顶层设计上整合现有的人才存量,进一步推进人才队伍的专业化、职业化和在地化建设(徐选国,徐永祥,2016;刘战旗,2020);另一方面,“环境中的农村社区”要求培育社会工作者的通才能力和文化敏感性,提升社会工作者非正式资源的利用能力(Riebschleger,2015;Pugh,2017)。其次,从自上而下的体制完善来促进督导体系的优化,强调关注督导地方性知识的学习培训,建构共学性质的督导关系以及协同行动的督导过程,以保障社会工作参与社会治理的效能(赵万林,张洪英,2021)。

纵观文献,关于乡镇社会工作站建设的研究方兴未艾,为探究乡镇社会工作站的实践逻辑奠定了良好的基础。但大多是从理论概念层面阐述乡镇社会工作站建设的重要性、功能角色和基本要素,呈现了乡镇社会工作站的应然设计情况,缺乏在现实情境下对乡镇社会工作站运作样态的研究和微观经验分析,未能解释功能作用如何发挥的前置性议题,这不利于系统考察乡镇社会工作站实效性;同时,深入系统内部,挖掘新兴产物呈现何种新特征以及参与服务主体之间的互动关系,这对探究系统有效的整合方式与影响变量至关重要,特别是在行政性和专业化争辩不断的当下,有助于破解乡镇社会工作站的发展难题。鉴于上述不足,本文转向以实证、追踪的方式,对社工站的发展与服务供给方式做全景式的描绘梳理,从在地化的实践之中勾勒生成乡镇社会工作站的行动逻辑,揭示政策推动和自下而上能动性实践相结合的关系理路,探讨未来乡镇社会工作站发展的可能路径。

二、研究方法

福建省高位推动乡镇社会工作站建设,截至2022年3月已有53个县区成立了社会工作指导中心和社工总站,乡镇(街道)社会工作服务站总计1 101个,受益群众达到33.1万人,成效显著(2)我省乡镇(街道)社工服务站实现全覆盖.(2022-03-18)[2023-01-03].福建省人民政府网.http://fujian.gov.cn/xwdt/mszx/202203/t20220318_5862190.htm。。本研究在确保可及性和适切性的基础上,依据目的抽样的原则,选取了分别位于沿海和山区的福州市、厦门市和三明市共三个城市,保证样本的差异性。由于福建省内乡镇社会工作站多参与政府购买服务,依据质性研究的典型性与最大信息量原则,在三个城市中筛选出三家社会组织等级评估结果为3A及以上、成立时间超过五年的社会工作服务机构作为调研对象。在与三家社会工作服务机构建立联系、查阅机构资料、完成调研准备工作之后,研究者于2021年4月至2021年10月对三家机构所承接的五个村级社工站进行实地走访和跟踪式调研。表1为五个社工站的基本情况。

表1 社工站基本情况

本研究以基层社工站为单位,探索双线融合调研:明线收集访谈资料进行深度挖掘,暗线把握证据来源追溯现象本质。遵循个案饱和原则,具体运用焦点团体访谈、个别访谈、实地走访等方法收集资料。向乡镇民政办相关负责人、村级两委、社工服务机构项目主管、一线社会工作者等服务供给方,了解其需要识别的服务对象情况、服务成效、乡镇社会工作站建设存在的瓶颈以及建设建议;向幸福院理事会成员、志愿者骨干、农村老人、农村妇女等服务对象,了解其相关经济收入和保障情况、居住状况、健康状况、社会支持和社会参与情况等。

研究伦理方面,遵循知情同意原则、隐私保密原则、客观真实原则以及公平回报原则。每次访谈前告知服务对象研究目的与意义,在征得其同意后全程录音。访谈结束之后将录音转录成逐字稿,形成原始访谈材料。此外,在访谈结束后,研究者针对社工在乡镇社会工作站建设的困惑或发展计划提供督导支持,以促进社工站服务质量的提升。研究使用归纳法对资料文本进行分析,围绕研究核心概念对访谈录音的转录文本进行具体剖析与深度凝练,通过考察乡镇社会工作站的实践场景,梳理其实践过程,分析社会工作服务的核心内容,以及社会工作站在乡村社会中与基层治理体系间的互动关系,从而探索乡镇社会工作站的实践逻辑。以此为基础,寻找社工站未来的发展方向,推进乡镇社会工作站的纵深化研究。

三、乡镇社会工作站的实践逻辑与现实困境

当前,乡镇社会工作站的建设是自上而下推进的,中央和省级政府发挥着不同程度的作用,但由于存在“目标明确、路径模糊”的特点,各地的实践落地过程存在差异。接下来,我们将以福建省三个市的五个社工点为例,提炼现行基层社工站精准帮扶服务的逻辑,进一步剖析基层社工站的实践困境及其肇因。

(一)乡镇社会工作站的实践逻辑

1.服务输入与村庄动员

建立信任的服务关系是社会工作专业力量入驻乡镇(街道)工作的前提与基础。社会工作者秉持国家主导的逻辑,采取自上而下的规划行动。此次走访调研的基层社工站在建设初期都被视为当地的示范站点来建设,受到县(市)政府的行政和资金支持,在获得村庄制度信任方面占得先机。但由于中国社会工作事业尚处在发展期,乡镇社会工作站的身份合法性模糊,实际上当地村干部和村民面临服务输入带来的未知风险,处于被动和观望的状态。加上中国的求助关系是比较谨慎的,具有消极、相对主动性以及感情方面的我群观念(王思斌,2001)。只有让村干部和村民体会到社会工作的实效性,才能获得真正的信任,才有动员村民参与和投入社会性资源的可能性。C村位于福建山区,人口组成以留守老人和孩子为主、民政对象集中,人才和资金有限,社会工作介入不畅。此时,社会工作采取的策略是发展人际信任,取得制度信任。社会工作积极作为,以真情服务赢得村民信任,用实际行动共建和谐社区。通过专业服务的输入,协助农村困难群体纾难解困,有效解决问题,以增加其生活的希望和信心;同时,植入慈善利他理念,营造社区的集体氛围。

一是,借助社会工作者在场的身份优势,在互动中深化信任关系。农村社会工作者作为陌生的外来者初入村落,以“类政府”的身份获得服务的“入场券”;与此同时,借驻村的优势挨家挨户走访以了解村庄的历史文化背景和社会组织以及骨干能人等相关情况,绘制社区资产地图,并通过开展活动聚集人气。C村有一所闲置村小改建的幸福院,成立初期,村里老人仅仅将其当作棋牌室,利用率不高,只是偶有老人过来活动。社工重新利用幸福院、“儿童之家”、祠堂等公共空间,引导村民走出棋牌、走出家门,结合传统节日组织开展本土化、常态化的集体活动,例如客家原生态采茶山歌合唱、敲牌子鼓表演等,增强当地村民对社工的知晓度,吸引老人走进幸福院,促进邻里互动,增强邻里之间的联系。

二是,聚焦民政对象,以专业优势开展精准帮扶工作。救助帮扶是指由国家或社会为弱势群体所编织的安全网制度,是一线社会工作者的重要任务。首先,C村社工站的社工通过入户走访、建立档案、识别潜在的民政对象,为全村的留守老人和儿童建立基础信息档案,并进行风险等级分类;其次,评估困境群体及其家庭的需要,为服务对象进行个案辅导,消除对政策的各种误解,建立制度信任。社工了解到W老伯家中成年人皆是残疾人,由于对政策不了解、对流程不清楚而未办理残疾证,无法领取相关补贴,一家人对村委和政府颇有微词。社工联系村书记,多次入户并将相关福利政策告知服务对象一家人,协助其前往县残疾人联合会办理残疾证,先后帮助W老伯一家申请残疾人“两项补贴”和事实无人抚养儿童基本生活补贴。最后,联动当地民政办公室、互联网公益平台为两个孩子筹集教育资金,给孩子的生活与学习提供更强的资金保障。社会工作者将物质帮扶和心理帮扶相结合,协助农村困境和边缘人群解决问题,满足其生存和发展需要。在扩大政策覆盖面的同时,提升村干部和村民对社会工作的信任。

三是,结合社区的表达性需求开展分级分类服务,形成良好的服务氛围和社区文化。C村社工站的社工从优势视角出发,基于幸福院原有的互助厨房传统,向外拓展服务边界。规范互助厨房的管理和使用制度,设置“互助鱼塘”、学习空间、医疗室等功能室,建立监护人微信群,每日推送老人的活动和就餐情况,让外出子女实时了解老人动态。此外,还联动农村“一老一少”创建具有本土特色的公共文化生活,以提升村民的文化自信和主体性,强化身份认同感。一方面,挖掘乡村能人,成立民间乐队和文化宣传队伍,将当地的特色戏曲、采茶山歌、木活字印刷等有形的非物质文化加以保护和表演传播,提升老人的效能感;另一方面,通过开展文化夏令营、非遗入校园、社区美化等活动培养当地孩子的文化自信以及对家乡的归属感,充分发挥人际信任的调和作用,共同构建了以信任为基础的友爱社区。

2.能力建设与村庄回应

乡村持续发展不仅靠外生驱动,增强村庄发展的内生动力、引导村民发挥主体作用亦是推进村庄建设的重要行动选择。当村民逐步走进社区,让村民持续关注和参与社区活动是乡镇社会工作站服务可持续的重要依托。其中,关键是如何寻回村民主体的议题。社会工作者以社区为载体,从优势视角出发,考虑到村庄的人口资源,注重将低龄老人和留守妇女培育成在地化志愿者,并通过一系列科学化培训为其赋能,提升村民的资源选择和使用能力。

第一,以各类社会组织的成立为突破口,促进村民在志愿参与中提升社区归属感。丰富居民生活、促进居民参与的有效途径是文娱、体育等文化活动。社工站以节日活动为契机,邀请村庄原有的广场舞队伍和老人协会等组织参与活动,还建立了激励机制,为其颁发优秀志愿者证书,提供外出交流参访机会等,鼓励志愿者的参与。但是,在农村要想持续性地推进志愿服务面临重重挑战。例如对于部分村民,特别是困难群体来说,本村的志愿者入户关爱反而成为一种负担和没面子的事情,对服务产生抗拒心理;受传统社会性别规范和志愿服务意识不深的影响,农村妇女志愿服务动力不足,志愿者流失率高。社会工作者的初衷是希望通过满足村民的发展性需要来激发参与,但对风俗和互动规则的理解和感知存在模糊性,导致服务开展困难。

“我们进来的时候很期望把志愿者通过各种渠道发展起来,比如插花、美食等兴趣工作坊,吸引一些妇女过来参与,熟悉之后可以把她们发展成志愿者。但后来发现,我们‘功利性’太强,通过这种渠道发展了志愿者,但在这个做的过程当中又没有很好地渗透志愿服务意识。到了中后端,大家就觉得社工像传销一样,一直怂恿去做这个、去做那个,所以有些人干脆就不来了。然后,还有一个就是村里说闲话的人特别多,说你一个家庭妇女天天往外面跑干什么?自己家里都不管了,闲来没事就专门来插花呀,家里婆婆也会说,(对于妇女志愿者来说)也没有个支持动力,整体的志愿队伍发展得非常艰难。”(B村社工站的社工)

在关于农村社区和农村居民的社会工作中,了解农村和农民的能力至关重要,这两套体系不仅关系他们能否获得正式资源,也关系他们为获得所需资源而采取的非正式手段(郭占锋,李卓,2017)。面对上述阻碍,农村社会工作者依据关系为本的文化基础,在志愿者队伍的建立上,寻找村落原有的人脉关系广、口碑佳、说话有分量的农村老人和妇女(领袖),进一步培育,使其成为志愿者骨干,将原有稳固的熟人关系发展成志愿者。通过在地化志愿者的行动和宣传,转变村民对社会工作的固有认知,实现社会工作的有效嵌入。

第二,以“造血式”服务为目标,培育在地化志愿者,纵横建构科学管理体系。志愿队伍的建立是活动开展的第一步。下一步要思考的是,如何从非正式的关系之中构建一个较为正式的管理体系,以维护服务的本真和效度。首先,志愿者管理体系的建构主要分为两个部分:一是,基于横向功能的志愿者队伍的划分,即针对村落的需要成立各类志愿服务队,例如助老、文娱、纠纷调解和乡村文明宣讲等功能的志愿队,并引导其参与村庄服务,通过入户、义剪、结对互助等形式关爱农村困境群体;二是,基于纵向能力的志愿者队伍划分,依据志愿者的经验和能力划分为骨干者、经验者以及新手志愿者,骨干志愿者负责对队伍进行管理和统筹,并与社工对接与协商,有经验者负责结对带领新手志愿者参与志愿服务。由此形成“纵向管理、横向服务”的志愿者队伍管理体系。

第三,为确保服务的科学性和有效性,社会工作者会链接相关资源,采用村民喜闻乐见的形式对志愿者进行系列培训。培训内容包括志愿者的价值和技巧培训,例如志愿精神的传递、生命教育课程、科学的推拿康复技巧等;也包括志愿者内部的分享式培训,例如通过情境演绎的方式总结和分享入户访谈的经验技巧,生成入户探访的规范指引。在这个过程中,村民志愿者也是主角,培训不只是社会工作者志愿知识的强势输入,而是双方平等建构、互相学习的过程。通过引导志愿者自我反思和评估,提炼“当时当地”的服务模式。此外,在村两委的支持下,帮助社会组织建立和完善内部治理结构,例如成立理事会和监事会,并通过领袖培育小组和主题活动,进一步提高管理层或志愿骨干的管理能力、活动策划能力、传播能力等。

“我们入户回来就一起座谈,完了之后总结这些经验。比如初一、十五不能去走访,看老人不能坐在人家的床头边等等这种习俗啊。入户的时候也会一个聊,一个记,如果遇到问题,回来之后就一起讨论解决方法,一起总结。然后,同时也给新的志愿者传授经验。”(A村志愿者)

3.多元协同与村庄行动

乡村的发展不能囿于村庄内部或者村庄外部的力量,简单的二分法会使村庄的发展受限。回到“环境中的社区”,我们可以发现乡村治理的体系之中包含政府、村民、企业等多元主体。推动多元主体高质量协同是乡镇社会工作站服务效能延伸的有效路径之一。以福州市B村为例,能够直观感受社会工作引导多元主体合作解决棘手公共事件的实践探索。

B村位于城乡接合部,近年来引进多家规模以上的企业,且有较多村民在外经商办厂,村民整体生活水准高。2021年,该村被福建省爱卫办评选为福建省卫生村,成为远近闻名的美丽乡村。但三年前该村环境堪忧,特别是村市场周边宣传墙上小广告繁多杂乱,村委曾多次采取整改与宣传措施,屡禁不止,村民反应激烈,令村干部头疼不已。此外,村中许多老人喜欢积攒瓶瓶罐罐、废弃纸皮,并将其堆放在自家院落门口,生活环境“脏乱差”。社会工作者将回应村民多样化诉求和村庄发展需要有机结合,借助公共议事空间的成立、需要回应与行动、主体协同与带动三个部分来促使村民实质性地参与社区协同治理,将村庄治理僵化格局转化为提升村庄内聚力和治理能力的契机,让村民成为乡村治理的主要参与者和受益者。

其一,成立议事厅与共商村事。社会工作者邀请村书记、村干部、志愿者骨干、村民代表等成立村民议事厅枢纽,事先梳理志愿者入户探访和服务过程中收集的村民需要,并在议事厅的联席会议上抛出村庄建设的相关议题,启发村民关注乡村公共议题,确保满足农村困境群体的需要并对其进行帮扶,维护村庄的和谐稳定。当然,引导村民就村庄议题发出自己的声音并不是一个简单的过程,“第一次的三社联动议事厅,大家相对比较拘谨,书记说你们有没有什么想说的,没人说”(B村社工站社工),村民经历了由拘束、紧张到与书记对话的转变。其转变的核心是借助村民共同关注的事件,最大限度地调动村民参与的积极性。B村社工站的社工从培育儿童成长的议题入手,在议事平台之上邀请志愿者骨干与村干部共同探讨社区文化活动以及暑期儿童服务的设置安排,并进行活动策划。社会工作者采取让村民组织“在做中学”的策略来推动村民在具体的服务实践中与相关的组织、主体互动对话,在现实场域的问题处理中训练成长,逐渐增强村民对社区集体事务的关注意识与服务能力。

其二,动态需求识别与行为匹配。社工通过向外拓展资源,搭建城乡资源平台,联动辖区企业、县域爱心团队等社会组织反哺社区,结合农村残疾人、低保户和农村儿童等多元需求,促使社会组织的服务以项目化的形式对接认领,协同助残帮困。B村社工联动村内党员干部、留守妇女形成入户关爱志愿队伍,与村内的困难群众与特殊群体形成帮扶结对的模式,每周为村里的孤寡、困难老人以及残疾人提供上门服务一次,包括物质救助、健康管理、疾病康复训练等。此外,为有需要的家庭申请慈善资源进行安居改造,在入户的同时宣传推广人居环境整治,从服务中渗透环境友好的概念。

其三,社区多元主体的协同与带动。村民自治以村庄的自我管理与自我服务为核心,强调凸显公共性(仇叶,2020),最终目的是邻里本质的回归。针对市场周边的小广告乱象,驻点社工基于公共议事平台,召集村委工作人员、村民志愿者骨干共同商议解决策略,最终制定方案:一方面,链接有绘画专长的村民和志愿者;另一方面,招募儿童青少年参与绘画和维护周边环境,共同美化公共空间,促使多元群体在参与中获得社区心理认同,提升村民的社区参与意识和能力。村干部与志愿者、村民代表进一步决定在农村人居环境整治试点项目的支持下向村庄推广积分制,把门前“三包”、垃圾分类等都纳入考评,用积分排名荣誉、兑换生活用品等方式,保证村民参与社区环境治理的持续性。

服务的拓展使得村落进入大多数人的公共视野,城乡的打通促使村庄的支持网络更加稳固,形成了近邻友好公益氛围,唤回了村民对“集体性”的关注和热情。志愿者反映说,到市场去买东西乡亲会互相打招呼,邻里联系增强了,村民还会主动帮助困难邻居寻求社工和志愿者的帮助。

“本来邻里都没什么联系。现在还会帮忙,就像我上次入户(探访)一个姨母,她是个哑巴,就拽着我们要一直让我去后面看另外一家需要帮助的,后来我就跟她去看一下,她特别高兴。”(B村志愿者骨干)

与此同时,这也重构了志愿队伍与村干部等行政体系的关系。该村村书记主动与社工沟通,借助志愿者服务日或母亲节等节日向志愿者献花表示感谢,极大地激励了村民志愿者。此后,当村书记看到驻点社工在微信朋友圈所发布的其他社工站的服务后,主动找到社工要求开展类似服务,并与镇长及相关部门沟通,帮助协调田地等公共空间的建设和使用权,申请试点项目。村庄外出务工人员和乡贤也关注到村庄的建设和养老事业发展,会在春节时主动捐款,助力社工服务。村里也将土地流转的部分收入放入农村集体账户之中,用于建设和发展农村幸福院等公共场所。

乡村社会的善治不仅依靠国家的制度供给和资源输入,还依赖乡村社会自身的秩序生产能力,这种内生的秩序生产能力构成了乡村治理的社会底盘(董磊明,郭俊霞,2017)。从服务输入、能力建设到多元协同参与村庄行动的过程,实质上是由助人自助延伸到自助助人,隐含了“受助—自助—施助”的向善伦理,体现了助人利他精神的横向传递(顾东辉,2020),有助于促进乡镇社会基础的巩固。

(二)乡镇社会工作站服务运作的现实困境

1.主体职能模糊导致目标整合错位

多元共治的局面下,网络实体的存在不一定能够促进乡镇社会工作服务体系的顺利发展,更为关键的是,多元主体如何取得共识。治理是有共同目标的活动,其决定性特征是形成了合作信任、脉脉相通的网络关系(Rhodes,1996)。服务之中值得思考的互动关系有两层。第一层是社会工作机构与主管单位之间的互动。以走访的社工站为例,乡镇社会工作站的运营由社会工作服务机构承接,其主管部门是民政局,而具体的站点设立在乡镇,乡镇政府也会对社工站进行管理,三方在服务之中的角色定位模糊和关系纠缠很大程度上会对社会工作的服务开展造成负面影响。资源依赖使得农村社会工作牺牲部分自主性与独立性,进而限制和束缚了乡镇社会工作站的良性发展(李南枢,何荣山,2022)。第二层是社会工作者与相关业务部门之间的互动。一位社工分享道:“为了帮一位叔公申请一个残疾人的补贴,跑了好几次都跑不下来,有点生气,有些部门就是在踢皮球,我们跑都这么困难,要是服务对象自己去跑不是更困难了”。政策衔接机制和资源调度的僵硬直接影响到政策实施的效果,使得乡镇社会工作站一站式的服务难度加大,对服务的开展和群体福利的满足产生了一定的阻碍。这两种关系互动不良的根源是各职能部门之间、乡镇与村级层面缺乏充分的交流与务虚,未能有效整合,致使服务递送和政策实施在目标、管理、实施等功能上难以实现有机衔接。深层次的矛盾是各方是否把乡镇社会工作站这一制度安排与实践看作一项涉及农村经济社会发展全局的系统工程。

2.组织活力不足导致服务能力受限

社会组织发展的专业化可为村民提供参与公共事务、反映自身需求的渠道,使得社会组织的服务递送更有效,社区治理的民意基础更牢固。而乡镇社会工作站的服务群体涵盖广、服务内容革新快,这对组织专业化水平提出了更高的要求。调研发现,乡镇社会工作站的实际服务中易呈现出均质化和表层化的问题。以C村和D村为例,社工站由同一家社工机构运营,且两地的长者服务都依托幸福院开展,服务模式相同。但D村的服务似乎是C村社工站服务的简单迁移复制,停留在互助餐厅和普通文娱活动的开展上,未对整体的养老人力资源做进一步的挖掘、赋能和提升。诚然,这背后有部分原因是农村社会工作者人力不足,但“旧瓶装新酒”不利于农村特殊群体的能力提升和村庄的发展。产生上述服务问题的深层原因是社会组织活力未能充分激发,面临独立与规范建设不够、价值观脆弱、内源发展动力不足、服务持续性差等困境。组织自身发育水平的高低不仅标志着自身内部治理结构是否完善,而且会影响外部公共服务能力能否有效提升(聂应德,张旭,2016)。许多社会工作者在访谈时也表达了自己的困惑:“有一些群体,我们能给到的其实也不太多,但是我们希望能给的更多点,但我们还能怎样更专业化一点,城市的资源跟农村的资源要怎么互通起来?如何促进服务的稳定性?”通过这些疑惑可以直观地看到,专业化困境一方面是组织自身的服务能力和知识转移能力有待提升,另一方面是服务和评估制度保障的模糊性,缺乏可操作化和标准的指引。特别是对于专业基础薄弱的社会工作者来说,专业效能的显现更需要相关的培训与引导。

3.内驱动力薄弱导致服务持续困难

首先,基层治理中多元共治具有弱参与性的特征,表现为成员的持续性和广泛性不足(顾东辉,2021)。众多村民参与了村庄治理,但目前的治理格局仍然属于“精英治理”,大部分话语权还是集中在乡村有所谓权利的部分人手中,普通村民更多是程序性参与,参与功效感不强。长此以往,是否会形成一定程度的“霸权”?农村特殊群体的弱势者,特别是农村残疾人如何发出自己的声音,真正成为迈向乡村振兴的“主力军”,这是一个值得深思的问题。其次,乡镇社会工作服务的关键议题是激活村民的主体性。但针对村民志愿组织是否存在自我服务可能性的问题,被访社会工作者表示,即使存在组织实体,但由于精神依赖和资金等客观条件的不足,真正的独立自主需要较长的一段时间。诚然有这方面的原因,但更应关注社区外生环境支持与内源动力发展之间的张力问题。村民自治组织的合理行政化利于资源信息传递、执行惠民政策,上下联动,内外共生。“极化”的发展理念易致部分项目建设在落地过程中出现利益冲突,削弱村民的自主参与程度和能力发展机会。比如,村民对互助菜园的存在意义与实质性的利益相关性无法把握,长期运营的合法性也受文化制度制约,这些都未经过公共议事厅与村级两委等相关方探讨,所以村民对自主运营存疑、态度消极。乡镇社会工作站入驻乡村面临各异的村情村貌,特别是在调动村庄活力方面要经历乡村自治基础的考验。村民自治是一种群众性自治,也是一种内生性治理,关键在于政治经济秩序的建构、社会交往规范的形塑以及伦理文化的生产(王丽惠,2015)。村民需要的多样性和复杂性对社会工作服务提出了更高的要求,若忽视社会性,则难以识别环境的限制、担任社会困弱群体的代理人,无法畅通参与和表达渠道,更遑论打破微观和宏观的界限,提出政策倡导,在协同上只能是被动的跟从,参与也只能是“掺和”,并不能真正起到社会治理或善治的作用(王思斌,2014a)。

四、基于服务型治理的乡镇社会工作站发展路径建构

乡镇社会工作站的任务设定是协助民政部门加强基本民生保障,提升基本社会服务,促进基层政权建设,夯实基层社会治理。但不能简单地将其作为民政和基层政权的补充性力量,应该看到社会工作的主体性和专业性。福建乡镇社会工作站的实践经验表明,乡镇社会工作站通过前移公共服务平台,置入村庄的日常生活,兼顾弱势和普通的服务对象,以群体福祉满足和村庄建设发展的双重目标为核心,坚持多元主体平等合作的原则,针对服务对象的实用性和战略性需要,提供有效的社会服务,致力于创造参与机会,激发社区活力,推动了社区共同体的构建。

(一)乡镇社会工作站服务型治理的生成逻辑

第一阶段是融入和扎根村庄。社会工作主要是利用驻村入户的优势,摸清村庄的村情村貌,了解村庄的资产资源、社会组织基础以及骨干能人等相关情况,并从专业的视角为村庄的困境群体和边缘特殊群体提供精准的兜底服务,为村庄链接爱心慈善资源,落实福利政策;同时,重新激活闲置的公共空间,为各类群体提供多样的社区文化活动,丰富村民的生活。在这个过程中,村庄借力解决了困境和特殊群体问题,并增强了社区的凝聚力;社会工作以专业实干获得村干部和村民的认可,建立了深厚的信任关系。

第二阶段的目标集中在以专业服务促进能力建设上。乡镇社会工作站服务从资金帮扶、外部资源的引入等“输血式服务”向自身优势的挖掘、自我帮助和抵御风险能力的提升等“造血式服务”延伸拓展,通过人力建设将脆弱性转化为可介入的弹性空间。社会工作者建设性地将被视为问题的老龄化转换为激活地域优势、打造颐养天年的好地方的重要契机,将幸福院打造成本村的活动中心,联通乡风建设、互助网络等服务,进一步加强了乡村公共性建设。从村庄的角度来看,顺应村庄原有的权利关系、确立公益的氛围、增强集体行动能力,能够有效推动村庄内部的、整合的团结。是以,当看到社会工作服务给村庄带来的机遇后,村庄内部被调动起来,特别是出现了村书记向上级申请试点项目、协调相关事务的局面,这也为多元主体的合作与联动奠定了基础。

第三阶段的重点在于推动多元主体高质量协同。乡镇社会工作站扎根社区服务的最终目标是推动村落的可持续发展。社会工作者利用乡镇社会工作站的县(区)—镇(街)—村(居)三级社会工作服务平台,打破城乡二元化的界限,输入外部资源的同时通过打造公共议事平台来促进村民主体性和治理能力的培养,为多社联动畅通渠道;进一步以群体的福祉和环境的协同发展为核心原则,利用自身的主体间性特征,引导各主体充分发挥优势和能动性,促使政府、乡贤村民和企业等多元主体在共有目标下共同参与村庄的发展和建设,一同制订村庄发展计划,推动邻里守望相助。从某种程度上来说,这隐含了乡村振兴战略实施下可持续的行动逻辑。而基层社工站在实践中逐渐取得的成效也向所在乡镇的其他村居辐射,多个村居的驻村第一书记和志愿服务队伍前往示范站点参观学习,助力社会工作服务概念在乡镇的推广,极大地促进了其他乡镇社会工作站点服务的开展和落地。

快速转型不仅造成农民生产生活中的不确定性和各种难题的快速增加,也在快速降低既有村庄结构回应这些问题的能力。而离开村社组织,离开由分散个体农民所形成的村社共同意志,外来力量即使做好事也往往做不成,农民缺少参与渠道,农村内部就会出现“搭便车”或者抗拒的现象,就会出现“最后一公里”的难题,因此“最后一公里”实际上是治理和组织问题(贺雪峰,2017:185-186)。乡镇社会工作站在实践中从个体、群体、社区、政策等多个层面整合运用社会工作的介入策略,不局限于困难和特殊群体个体或家庭的救助帮扶等微观层面。依托内生动力的培育以及社区资源的整合,促使村民关注社区事务,开展集体行动,逐步向外拓展至社区层面。村庄治理的效能由此扩大,让互助服务和自主治理概念以实践的形式深入村民的日常生活,提升了社区团结,并将其进一步转变成村民的优势和保护资源。由服务所驱动的个案辅导、关系建设、乡村治理等积极结果嵌套在参与过程中,促进村民等多元主体的参与,实现了人的发展和社会和谐的双重追求,在一定程度上使得乡村焕发出新活力,强化了政府、社会、社会组织和服务对象之间的互动关系。而这正是社会工作服务型治理理念的体现。

(二)乡镇社会工作站的发展路径建构

从社会治理的角度来看,社会工作是在服务的意义上参与社会治理,属于传统社会工作和互动主义社会工作。即通过为困难群体和其他有需要的群体提供直接或间接服务,以改变不良境遇,在解决问题的同时促进社会和谐,通过服务来发挥社会治理的功能(王思斌,2015)。服务型治理具有以下内涵:第一层次,以人为本,借助社会工作的价值观念、参与身份以及专业技术优势,通过生态系统分析动员各种资源,帮助困境和边缘群体解决实际问题,达到解困的目标;第二层次,注重能力建设,发挥服务对象的主体性和能动性,增加服务对象对所遇问题的产生原因和解决之道的认识,增强其解决问题的能力;第三层次,充当社会政策实务的践行者,基于对政府和民众的双重理解,将福利政策输送至服务对象,同时依据价值理念和实践经验,就改善民生、促进社会整合和社会公正提出建议;第四层次,通过社会工作的“中介”作用促进政府、社会、困难群体之间的沟通、协商和共识的达成,特别是在面对复杂的问题时,能够动员社会力量、整合资源,联系部门和社会组织协作服务,以解决问题,深化社会化参与和服务的效果;第五层次,力图深层次解决社会问题,通过综合性的社会工作服务,将基本民生问题的解决与人的发展和良性社会秩序的建构相联系,关注结果和过程中的改变,追求成效的稳定性和持续性(3)王思斌,2015.以社会工作为核心实现服务型治理.中国社会科学报,1月23日。(王思斌,2014b)。

第一层次和第二层次意在发挥社会工作的专业性,强调以服务为主线,遵照“助人自助”和“促境美好”的宗旨,促进服务对象底线性需要与发展需要的满足,标本兼治。第三层次和第四层次强调发挥社会工作的社会性,时刻关怀社会、聚焦社会弱势群体、追求社会公义,并打通微观与宏观场域之间的通道,实现个体困扰与公共议程的融洽连接(徐选国等,2020),实现整体性服务。从个体—社会由内至外,形成稳固的社会工作服务结构,最终指向人民安居乐业和社会善治的理想状态(图1)。社会工作服务型治理的本质是一种发展型或能力建设型治理,通过寓治理于服务,以服务促进社会治理。不同于单一的外力推动或者内生驱动,其强调从动态的整体的视角,在以社会工作专业服务解决源头问题的同时激活村庄的公共性和社会性,巩固乡村善治的社会基础。服务型治理概念与当前实践所呈现的趋势具有一定的契合性,乡镇社会工作站通过与服务对象一起工作,与社会组织和政府协调努力解决问题,形成了服务型治理的新的治理机制(王思斌,2015)。现有乡镇社会工作站在实践中存在目标整合错位、服务能力受限以及服务持续困难的运作张力,实际上是乡镇社会工作服务的专业性和社会性无法有效地实现统一。在服务型治理的指导下,该视角能为乡镇社会工作站融入当地的实践创造交叉点和操作空间,能够更好地针对现有的实践痛点进行治理,同时为未来的服务体系构建提供一些启发性建议。

1.以能力建设为导向的综合服务指向

随着社会问题的频发和社会结构的变迁,社会工作的服务对象不断扩大,由最初的困境人群向困难人群所在的家庭和社区扩展,甚至扩大了“弱有所扶”的范围,将生活中遭遇各种危机、困难的个体及家庭等边缘户也纳入服务范畴,最后逐渐覆盖农村社区全人群。置于乡村社会生活之中的乡镇社会工作站面对多样和复杂的服务人群,若采用以往各个击破、分而治之的方法,这种短期、抓点未及面的服务将导致服务效力减弱。服务型治理强调以人为本的服务观念和系统治理的服务手段,通过将个人的发展与社会相联系,在社会脉络之中解决个人的问题。是以,服务的首要是持有整体性的观点,将事件或问题置于更宏观的结构性脉络中进行分析,建构与创造更具解放性的行动策略,以实现政策、社区以及个体三个层面的改变(张和清,尚静,2021)。将群体福祉与村庄发展的目标相整合,以综合性的社会工作服务方法推动个案救助与社区共治协同发展。既要关注个人及其家庭与社区生态系统的互动,整合分散的农村特殊群体及其家庭;也要关注困境群体及其家庭优势的挖掘和抵御风险能力的提升,同时激发村民的潜能,引导村民参与农村社区活动,推动社区邻里互助氛围的营造,提升村落整体发展的凝聚力。从长远来看,这种运作模式有助于强化农村“内群体”的意识,能较好地调动村庄的内部动力进行互助,协调和组织集体的力量去帮助有困难的群体,建设生活共同体,不断提高农村的抗风险能力。

2.多元主体平等互动的城乡参与机制

乡镇社会工作站的治理体系包含政府、市场、公民社会等有机体。在服务型治理中,治理者和被治理者的不平等关系逐渐消除,面临治理伦理关系的重塑,其中“共同价值”与“服务理念”是关键的行动指南。在寻求“共同价值”的过程中,围绕“服务理念”而生成的伦理因素开始引导治理主体采取公共理性行为(耿永志,2019)。换言之,多元主体目标的整合过程顺畅与否取决于各要素主体是否达成共识,但如前所述,这恰恰是难点。首先,应该把乡镇社会工作站这一制度安排与实践看作一项涉及农村经济社会发展全局的系统工程,与乡村振兴战略相衔接,多元主体以服务为核心价值,平等的各个主体在服务理念指引下,在追求共同价值的基础上实现合作共赢(张康之,2003)。其次,承认主体的独立性和发展性,实践中以地方力量为核心,重点关注特殊困难群体在社区之中的位置,通过正式或非正式互动的网络,利用乡镇社会工作站的多级服务优势,促进城乡资源的整合和流通,优化决策的效果。社会工作者可以利用自身的身份优势,基于对民众和政府的理解,发现隐藏在和谐表象之下的潜在风险,并通过促进各系统之间的互动联通以减少冲突,促成复杂情境下决策的生成。此外,进一步促进规范参与制度的建立,例如联席会议制度,确保评估多元主体的共识与目标一致性,不断探索适合中国本土特定情境的社会化参与机制。

3.以内生驱动转变为核心的发展选择

Müller和Pihl-Thingvad(2019)通过系统评价提出了服务对象的参与方式和程度与社会工作创新之间的关系,从服务对象的角度衡量创新的价值和有效性,并提出了以服务对象为中心的创新、合作性的创新以及公民驱动的创新三种创新类型,三种类型表现为一个连续体,服务对象的参与程度依次增强。在以服务对象为中心的模式之中,服务对象仅靠提供需求信息参与服务,主要由社会工作者依据所谓的专业标准来决定服务方向和质量标准(家长作风),服务对象的参与程度较低;合作性的参与将服务对象置于更积极的角色,正如同当前乡镇社会工作站的建设行动,社区居民作为合作伙伴参与信息、决策和公共服务评估,是一种上下联动的参与方式,这种参与有助于增强内生意识与能力。但就目前的服务来看,多为社会工作者或其他公共服务的代表者发起行动,属于中等参与程度。参与的村民往往在社区中拥有较多的社会资本与话语权,弱势群体的参与意愿和资源支配仍然受阻,村民主体性的发挥与服务的可持续性问题成为难点。针对此,服务型治理提出服务对象不再是被动的问题对象,而是积极的行动者。社会工作者需要认识到只有服务对象发挥了能动性和潜能,让他们成为社会工作过程的主体,才是真正解决他们的问题(王思斌,2015)。针对不同群体的特点,有针对性地激发他们的参与热情,尊重村民对乡村服务和建设的决定权,走进群众,借助公共议事空间,反复与村民对话与协商,推动信息的公开与透明;同时要协助潜在的需要和意见得以表达,增进参与感和获得感。高度和广泛的参与可以产生社会资本,促进乡村社会基础的夯实和生产,推动社会工作服务的可持续发展,这也是乡镇社会工作站不断促进多元主体协同参与的目标所在。

五、结论与讨论

兼具专业性和社会性的社会工作服务是乡镇社会工作站行稳致远的秘诀。研究发现,乡镇社会工作站兼顾个别对象和集体对象,以群体福祉和社区发展建设为介入焦点和最终旨归,开展系统综合性服务,寓治理于服务,其中社会工作专业服务是最关键的环节,服务过程蕴藏着实现治理的密匙(杨敏,杨玉宏,2013)。服务型治理追求整体性视角,通过将个人的发展与社会环境联系在一起,在追求过程和结果的同时改变,这是一种长线思维。其与乡镇社会工作站的建设与发展具有一定的耦合性,为服务路径的建构提供了新的实践思路。因此,乡镇社会工作站要牢牢把握村民和社区的能力建设,促进整体赋权,将干预贯通上下游,更重要的是发挥夯实乡村社会基础的功能。未来,乡镇社会工作站的服务需要关注以下三个方面:一是,厘清多元主体的职能,促进主体性和功能互补,实现系统的有效整合;二是,打破微观、宏观二分法,追求整体性治理,实现社会服务和社会治理协同发展;三是,打造内生力量,驱动村民参与社区建设,促进社区团结和生态优化。