清末地方自治中的广东士绅

赵剑

中国传统社会实行“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[1]这一基层控制模式，士绅成为地方社会治理的重要力量。地方自治是政治近代化的重要标志，士绅是地方自治的中坚力量。新政时期广东士绅开展的地方自治是应对晚清政治改革的自然调适，开启了广东地方政治近代化的先声。广东士绅在设立地方自治研究社、参与咨议局和筹建统一自治机构等方面投入了相当精力，虽然成效有限，但却巩固了传统绅权。对新政时期广东士绅参与地方自治的原因、行为和困境的考察，不仅可以深入挖掘中央集权与地方自治的矛盾纠葛，深化对清末广东地方政治改革和发展的认识，把握传统政治观念、价值体系和治理方式对国家政治转型的影响。

一、清末广东地方自治的滥觞

中国自古存在自治的传统，但这种自治与现代意义上的地方自治有天壤之别。现代自治的根本含义在于，在合法的制度程序内，民众拥有行使管理社会的政治权利。传统意义上的自治，是中央集权政府囿于制度设计和文化影响，不得不认可的地方士绅参与社会治理的辅助方式。鸦片战争后，皇权控制逐渐衰弱，中央集权的下落和绅权为代表的地方分权的上升开始了长期博弈的过程，绅权逐渐成为统治的威胁。太平天国运动时期地方士绅办理团练加速了这一进程，地方自治逐渐被看成是“固国本”的灵丹妙药。戊戌以后，在改良派的鼓吹下，地方自治思想已经隐含着谋求地方自立的地方主义倾向。日俄战争后，地方自治的观念广泛流播，成为朝野上下的共同呼声。

广东作为近代开风气之先的地区，地方自治从政治思潮转变为政治实践比较早。清光绪三十年（1904），广东南海士绅成立励学社，开始研究地方自治。同年，佛山地方士绅成立自治会，宗旨是“研究自治，期于实行，凡本镇学务、卫生、道路、工程、农工商业、慈善、公共营业等地方公益是谋”[2]。清光绪三十一年（1905），东莞士绅陈子砺倡导举办地方自治，提出由士绅公举自治议员，将自治章程分发至各州县，以期推广普及。广东其他各属诸如嘉应、惠州等地也陆续建立地方自治团体或自治研究社，制定自治法律章程，选举自治人员，因地制宜地开展地方自治。

清光绪三十二年（1906），清中央政府发布预备立宪上谕，称地方自治为“立宪之根本”[3]。尽管清中央政府对宪政知之甚微，改革诚意也值得怀疑，但毕竟凸显出政府意图革新的姿态，鼓舞了地方自治的开展。清宣统元年（1909），地方自治作为预备立宪的基础，在清中央政府自上而下的倡导下在全国推行。其在《地方自治研究所章程》中规定，各省除由地方政府设立自治研究所作为模范之外，士绅可以经过地方政府官员的批准，按照规定设立自治研究所，唯对研究所所长要求“公举通晓法政，品学优裕士绅一员，呈请自治筹办处核派”[4]。广东士绅闻风而动，遵章设立了一批研究所，新宁、博罗、花县等地不甘落后，纷纷设立。

广东士绅之所以在清中央政府倡导地方自治后在广东各府州县次第开展自治工作，有三个因素。第一，广东士绅接受新式教育的影响。清光绪三十年（1904）科举制度废除后，新式学堂和教育制度在全国迅速建立，西学成为学校教育的文化取向。广东林立的新式学堂为士绅接受新式教育提供了机会。清光绪三十二年（1906），广东共有新式学堂859所。清光绪三十三年（1907），达到1546所。[5]广东官办法政学堂直接面向地方官员和士绅开放，接受被保送的品行端正、文理优长的士绅。清光绪三十四年（1908），广东府属各州县挑选120名士绅进行培训。[6]另外还有不少士绅东渡日本留学。尽管士绅进入学堂接受“再教育”受科举制度废除的影响，但客观上为士绅创造了接受新式教育的机会，一定程度上促进了士绅政治意识的觉醒。

第二，广东士绅寻求变革的需要。作为接受教育程度较高的群体，士绅历来有参与政治的积极性。最先受欧风美雨影响的广东士绅，对政治危机比较敏感。鸦片战争以后，国家政治权威不断衰落，官僚政治体制僵化不灵，士绅对改革现行统治结构有着迫切的需要。对于士绅，举办地方自治、设立自治机构是维系现存秩序与自身利益的需要，也是趋新和政治态度开明的表现，至少在表面上为其展现出积极变革的一面，为提升政治地位获取筹码。

第三，广东地方政府官员对士绅的支持。为加强对社会的控制，稳定皇权统治，清中央政府不得不将地方自治纳入国家统治的轨道，将其作为预备立宪的基础。士绅在地方推行自治是与清中央政府步调一致的体现，是符合清中央政府要求的。广东地方自治呈现出明显的“发之于官，操之于绅”[7]的特点，最高地方行政长官两广总督对地方士绅参与办理自治表示支持。在组织咨议局筹办处时，两广总督袁树勋向各地士绅发出通函，广泛宣传咨议局章程，希望士绅不要观望延迟，以求“官绅合力，上下相维”，“使人人欢欣鼓舞，恍然于朝廷重视舆论至意，踊跃争趋”。[8]但是，地方政府官员对士绅的支持有前提条件，必须限定在制度允准的范围内，因此，对保守温和的广东自治研究社，广东地方政府官员支持较多，与相对激进的广东咨议局的态度截然不同。

二、广东士绅在地方自治中的作为

在统治机制僵化、政府权威衰落和西方政治理念广泛传播的背景下，广东士绅开展的地方自治无疑是维持现行统治秩序的一种“自救”。广东地方自治从制度设计到实际运作，固然有来自清中央政府和广东地方政府的倡导和支持，但更关键的是离不开地方士绅在推动自治过程中的努力，成为地方自治发起、动员和参与的主要力量。

（一）参与自治结社

广东自治研究社是广东士绅为促进地方自治设立的专门机构，成立清于宣统元年（1909）十月。广东自治研究社的社长梁庆桂，副社长易学清、杨晟、许秉璋和卢乃潼都是广东著名士绅，研究社的成员也都由士绅组成，可以说是广东士绅的政治结社。广东地方自治研究社开办后，按照规定要求，各州县至少送2名本地士绅前往学习宪政文献，包括《奏定宪法纲要》《城镇乡地方自治章程》以及法学、行政法和各国地方自治制度等相关法政知识，八个月毕业。[9]广东自治研究社招收了两届学员，共360人，除中途退学的以外，毕业325人，其中贡生27人，生员200人，约占总人数的70%。[10]这些学员毕业后回到原籍，担任广东各州县自治研究所的所长或教员，协助地方官员处理地方自治事务。

广东自治研究社成立后，以各州县地方士绅的指导者自居，地方士绅仿效其设立的地方自治研究所，皆作为其分支机构。在清宣统二三年间，广东各州县几乎都设立了自治研究所，达94所。[11]各地方自治研究所在各属城乡范围内，“遴选本地士绅，按届送所听讲”[12]，对地方士绅进行培训，以期明了地方自治，作为立宪的准备。广东士绅参加地方自治机构，成为传播自治理念、参与自治实践的主要载体，促进了地方自治思潮在各州县的辐射。

（二）参与广东谘议局

广东咨议局是广东士绅参与地方自治的重要成就，也是士绅扩大自治影响、参与宪政的重要平台。清宣统元年（1909）初，咨议局筹办处成立，两广总督袁树勋聘请广东省城的士绅名流22名作为“议绅”处理咨议局筹办过程中的事务。是年九月，广东咨议局正式成立，当选的94名咨议局议员全部是具有各种功名和官衔的地方士绅。这批具有参政意识的士绅通过地方自治把绅权扩展到咨议局，取得政治上的发言权，代表地方自治势力在政治共同体内与清中央政府博弈，广东咨议局成为士绅表达政见的机构。

清宣统年间，广东咨议局在关注民生尤其是广东禁赌问题上提出不少议案，得到民众的认可。在预备立宪问题上，广东咨议局也广泛刊布传单，呈送请愿书，对清中央政府延迟国会的行为表示不满。但在立宪运动中，广东士绅在大部分时候只是随声附和，缺乏政治主动性。即使公开发表言论，论调也比较温和，紧跟清政府的步伐，实际社会影响甚微。唯在第三次国会请愿运动失败后，广东咨议局的态度有明显转变，指责清中央政府“名欲立宪，实则专制”，要“揭其阴私，声其罪恶，以为国会预备”。[13]广东士绅参加咨议局固然是为更新地方自治制度起见，但更多是出于获得正式的阶级代表权，寻求更为正式的权力空间的考虑，故而在政治态度上相当和缓。

（三）筹建统一自治机构

为统辖广东林立纷繁的自治机构，广东地方政府根据清中央政府的要求，准备设立统一的自治机构。但由于广东士绅之间矛盾重重，统一自治机构的设立步履维艰。诸如南海和番禺两县作为广州府的首县，具有协同合作的政治和地理条件，但实际情况并非如此。番禺士绅首先对统一自治机构的设立表示不满：“地方自治，必因其民情之习惯，南番二县之人，虽同居一城，而风气既殊，习尚亦异。与他省之二县同城，混而为一者，迥不相同。观两次集议，竟无一人主合者，民情大可见矣。”[14]南海士绅也从社会差别、地缘因素和民俗风情出发，持反对意见。对两县士绅的分歧，两广总督也无法协调，不得不上书民政部表示维持现状，广东地方统一的自治机构暂不成立。

传统中央集权制度的解体，造成士绅阶层观念的转变。既然传统制度已经不能保障生存，那么对地方政治制度的改革就成为化解危机的必然选择，尽管这一选择带有明哲保身的意味。从广东士绅卷入地方自治的广度和深度看，士绅在地方自治中的作为有“德不配位”现象。作为领跑广东地方自治机构的自治研究社，尽管对广东各州县士绅进行大范围的自治培训，但实际上秉承的却是相当保守与温和的政治态度，从宗旨可窥一二。其规定：“奉朝旨举行立宪，薄海士庶喁喁以望太平，顾宪政之要，必以地方自治始。其中事理之繁赜，习惯之同异，人心之委枉，是非淆乱，臧否不分，此忧时之士所长太息者也。同人公议，乃合斯社，以忠君爱国为首务，以研究宪法为宗旨，上以副朝廷求治之盛心，下以养国民自有之能力，广通音问，交换知识，是则本社之微旨也。”[15]“忠君爱国”被自治研究社奉为首务，自治活动也局限于研究宪法、交换知识与调查地方政治等方面，在制度设计上背离了地方自治的初衷，所以广东地方自治所取得的成效有限。

三、广东地方自治的不足与困境

广东地方自治在政府与士绅的双向推动之下，报纸杂志言必称“自治”，自治活动的开展似乎也出现一时之盛。但实际上，广东地方自治的成效殊为有限，颇有“若非徒具虚名，就是流弊丛生”[16]的感觉。无论是士绅参与广东地方自治研究社与广东咨议局，还是筹建统一的自治机构，都存在不少问题。除却晚清推行新政无法绕开的经费问题、新的政治制度的创建缺乏相应的基础等原因外，士绅固有的政治局限、政府对自治行为的束缚、民众参政行为的有限性，以及社会局势的变动不稳等，对此都有深刻的影响。

（一）士绅固有的政治局限

士绅深受中国封建思想文化的浸染，思维方式和行为习惯受儒家价值观念的支配。士绅参与政治的权力基础，一方面是科举制度所赋予的文化上的合法性，另一方面是长期在地方社会治理中形成的约定俗成的能力，这决定士绅在根本上无法挣脱传统牢笼的束缚。尽管在思想意识上有接受西方民主思想、赞成君主立宪的苗头，但大部分时候，士绅是将君主立宪与传统的孔孟之道牵强附会在一起，将预备立宪与孟子的“经正民兴”或老子的“圣人无常心，以百姓之心为心”相联系，而不是对地方自治理念有真正的认知。在参与地方自治的过程中，士绅的所作所为也趋向保守。清光绪三十四年（1908），广东士绅在办理水灾赈济时充分体现这一点，在言语和行动中坚持传统职责和不与闻他事的态度：“一切地方公事多不与问。惟办赈是辅官力所未普，故亦审慎为之，余事皆不敢越俎。”[17]由此可见，地方士绅以维持国家和社会的现状为其意愿。此外，士绅参与自治也沿袭了传统政治的弊端，臃肿人事与贪污中饱现象时有所闻，造成社会资源的消耗，加之掌握新的政治、文化知识以及自身近代化水平有限，士绅未能在地方自治中发挥应有的主导作用。士绅所固有的局限，注定无法成为新的政治制度的“孵化者”。

（二）中央与地方政府的掣肘

中国封建社会的特征是皇权至高无上，民众服从意识浓厚，要在此基础上推行地方自治，本身即是一种突兀而冒险的挑战。清中央政府将地方自治作为立宪的准备，要求地方自治必须在政府容纳和许可的范围之内进行，以便对其实施有效的监督，为此在自治章程中强调：“自治之事，渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律。由是而自治事宜，不得违抗官府之监督。故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”[18]清中央政府的这一态度奠定了地方政府的行事主调。广东地方政府尽管将地方自治委托给士绅办理，但实际上并没有放松控制，在地方自治制度的设计、自治执行的程序上，将士绅纳入到地方政府控制的轨道中。诸如咨议局决议的事情必须上报给两广总督批复等，由此造成地方自治的成效与地方政府官员的政治态度密切相关，“人治”的特征显露无疑，这实际上是对地方自治本质的歪曲。相对于封建社会的中央集权，地方自治作为近代宪政的有机组成部分，是基于分权原理而设计的，强调地方的自主精神和民主权力。有中央政府和地方政府“两座大山”，士绅主动性的发挥有限。

（三）政治动员的有限性

地方自治作为现代政治的组成部分，是民众广泛参与的政治机制。中国封建社会实行精英政治文化，政治参与局限于有功名的士绅，民众被排斥在外。尽管地方自治规定民众的政治意识提升和广泛参与是发展的基础，但在广东地方自治过程中，政治参与的对象依旧局限于士绅阶层，民众对士绅推行的地方自治不仅不支持，反而出现不少反地方自治的事件，在区域划分和户口调查等问题上引起不少风波，经办新政和地方自治的士绅也成为民众劫掠的目标。广东咨议局的一位士绅说：“古今中外历史兵变民变，米荒钱荒有一如此，均是召乱。我国数月之间，此等怪象纷至沓来，同时并起”“陇畔辍耕、狐鸣簧火之往事，念之寒心”。[19]从这一意义上而言，政府倡导的地方自治，无法达到将权力延伸至地方社会的初衷，兴民权的目的也未实现，“绅权者民权之始，绅权进则民权亦进”[20]成为一句空话。

（四）社会形势的动乱

特定历史时期的政治群体，都是时代和社会环境的产物，清中央政府新政时期的广东士绅也不例外。广东士绅在地方自治中的作为和困境，与社会环境密切相关。清末广东社会动乱不断，作为既得利益群体的士绅，地方自治的着力点不在于如何创新，而是思考如何保证现有的政治地位和社会权威。士绅占据全部席位的自治研究社和咨议局，都把维持社会秩序作为重要任务，认为地方自治的重点在于防范，而非创新。如果民众“各归治其乡，而乱机可以消弭。廉钦之间，若能早日组织自治，乱事不发也”。[21]士绅对地方形势的担忧在黄花岗起义后更加明显。广东咨议局士绅上书两广总督张鸣岐：“窃谓各省水旱偏灾层见迭出，饥民遍野，群盗如毛，万一匪党趁机响应，大局何堪设想。拟请俯念地方紧要，迅赐电，吁请维持以安人心而保大局。”[22]这封上书既表达了对地方政府不能维持现状的不满，更担心社会动乱祸及自身。地方士绅的这种态度为广东独立中士绅的“缺席”作了注解。尽管广东社会各界在咨议局宣布独立，但在新成立的广东革命政府中，除丘逢甲担任教育部长、黎国廉短期担任民政部长外，几乎没有见到广东士绅的影子。广东为数不多的自治机构和组织也在无形中解散。

广东士绅参与地方自治是近代中国地方政治现代化的缩影。清中央政府与广东士绅目标的错位导致地方自治的发展与初衷背道而驰。地方自主性的强化与国家权力的弱化，导致相互之间的矛盾无法解决。地方自治作为政治现代化模式的萌芽，由于历史与现实的原因，没有能够在晚清政治的土壤中茁壮成长，但地方自治是实现中国政治转型的重要途径成为共识，为中华民国成立后联省自治思潮的风起云涌提供了社会心理基础。