中小学校长办学的实践困境和改进策略

◎中国教育科学研究院 燕新

校长是影响中小学办学水平的重要责任主体，依法履行领导和管理学校的职责，对提升中小学教育质量和学校治理水平有重要意义。2013年2月，教育部发布《义务教育学校校长专业标准》，从完善校长专业标准的视角为校长科学定位自身的角色指明了方向，也为完善校长的任职资格、培训、评价、晋升提供了依据。2022年1月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），明确建立中小学校党组织领导的校长负责制，中小学校管理体制的调整对校长的办学治校提出了新的机遇和挑战，这需要重新认识和评价新时代校长的角色定位。本研究对长春和深圳某区的部分校长开展一对一访谈，了解当前中小学校长在管理实践中的困境，提出学校管理改进的策略。

一、新时代校长的角色定位

校长对自己角色的定位，影响着其对校长职责的理解，也影响其对自身素质的要求。从某种意义上讲，校长的角色定位决定着一所学校的办学前景。国外关于校长角色的研究经历了教育工作者、商业经理、社会代理人、教学领导人和学校管理者等多重角色的演变。在我国，随着教育综合改革的深入推进，为提高学校办学活力，国家逐步下放办学自主权，《意见》重新定位了新时代党组织领导下校长的职责和权限，这要求校长必须适应新的管理要求重新思考和调整自己的角色定位。

我国中小学校长角色定位经历了教育行政领导者和教学管理者双重角色的交替转换，每种角色定位都对校长素质和能力提出了新的要求。随着《义务教育学校校长专业标准》的颁布实施，校长的专业属性被作为领导和管理学校的行为准则。强调校长的专业属性意味着校长不再单纯是教育行政部门决策的执行者，也不再单纯是学校具体事务的管理者，而是关注校长在积极应对学校内外环境变化的过程中所应具备的管理能力和正确处理政府、学校和社会关系的能力，这种能力集中体现了校长的领导者素养、管理水平和教育家情怀，进而引导校长角色具有学校领导者、管理者和教育者多重角色属性，这是新时代校长角色的重塑，丰富了校长专业化的内涵。

首先，从领导者角度看，校长作为学校的法人，必须思考学校的办学理念和培养目标，从而整体上引领学校发展的方向。如在实地调研中，大部分校长都非常重视对学校发展规划的制定，特别是对学校发展愿景都有自己独特的思考，具备独特的办学思想是一名优秀校长作为领导者必备的素质。

其次，从管理者的角度看，校长专业化体现为校长规范管理学校的能力，即校长摆脱了传统的经验式管理方式，重视现代学校制度的建设，从制度上明确学校管理的常规和流程，明确各部门的职责定位，确保学校管理的有效运行。

再者，从教育者的角度看，校长从事的是育人的事业，必须按教育的规律进行领导和管理，研究教与学的规律，把为了学生的发展作为领导和管理学校的出发点和归宿点。因此把握新时代中小学校长的多重角色定位对于校长科学履行职责具有重要意义。

二、中小学校长办学的实践困境

1.校长的法人意识和能力不强

法人是面向市场享有民事权利、独立承担民事责任的实体，《教育法》明确规定，学校举办时对符合条件的都注册为独立的法人。我们在调查中也了解到，受国家积极倡导学校建立现代学校制度等因素的影响，大部分学校都成为了独立的法人，有了单独的账户，可以享有相应的民事权利。但实践中，校长认为学校虽然是独立的法人，相关管理行为仍受到行政部门的制约，这种对行政部门的依赖惯性短期内难以改变，导致校长的法人意识不强，不能也不想拥有办学的自主权力，还是习惯于事事向行政部门汇报和请示。当然，还有校长自身的管理惰性、行政部门不放心等各种原因，没有赋予校长相应的自主管理权力。

如我们实地调研发现，有些地方教育行政部门负责人明确表示，目前有学校正在推进学校的法人制度建设，有的学校已经成为独立的法人，但是否是法人对学校的办学自主权影响不大，该申请报批的还得申请报批，经费使用依然有严格的限制等。因为学校缺少自主办学的意识和能力，校长较少主动思考学校办学特色、学校发展规划等事关学校发展的大计，即使变成了独立的法人，校长要么无所适从，要么对行政部门的被动依赖带来了管理的惰性。因此，面临《意见》带来的中小学校管理体制的调整机遇，如何处理好政府和学校的关系，明确政府的权力清单和学校的责任清单是保障校长科学履职的重要基础。

2.校长对办学自主权的内涵存在认识分歧

我国政策鼓励校长依法享有办学自主权，但我们在实地调研中发现，校长对办学自主权的内涵还没有形成共识，存在较大的认识分歧。有的校长认为自己一点自主权都没有，唯一的权力就是按照行政部门的要求，把相关工作落实好，教师招聘由区里统一组织，经费的使用也要层层上报审批，甚至连局里举办的跳操比赛服装经费按局里规定只能租不能买，这就说明校长在办学中基本处于无权的地位，校长存在的意义就是落实好行政部门的各项要求。但也有校长认为自己拥有相当大的自主权，可以引导推动教师的专业成长，因地制宜地开展学校的课程教学改革，并争取政府对学校的支持，甚至可以向社会购买服务等。可见，校长对办学自主权的认识差异在一定程度上影响着学校的办学实践。《意见》进一步明确了新时代党组织领导下的校长应具备的领导和管理权限，这为理清校长办学自主权的内涵提供了充分的政策依据。

3.校长面临的外部监督和考核的压力较大

校长作为一门专门的职业，实现职责权的统一是确保校长正确履职的前提。我国中小学校长是学校的法人代表，对外代表学校，对内进行管理，按照国家相关的政策法规，必须确保学校的办学自主权，不断提升校长的自主办学能力。在实际运行过程中，学校作为隶属于政府教育行政部门的事业单位，必须接受教育行政部门的管理，这合理合法，无可厚非。但从国家的政策导向看，教育行政部门对学校的管理应该更多地从政策、标准、经费等方面宏观管理，具体的办学行为应交给校长。但通过调研和访谈我们了解到，校长一天的工作经常在应付各种检查评估中度过，现实中教育行政部门各科室事无巨细的管理、其他部门对学校工作的监督检查等都分散了校长过多的时间和精力，使校长无暇顾及学校内部的教学和管理。可以看出，现实中的校长因面临来自行政部门和社会过多的压力和影响，无法有效落实自己的办学思想和发展规划。如何既满足上级行政部门的各项管理要求，又落实好学校的办学自主权，这对校长来说是一个严峻的考验。

三、校长管理改进的策略

目前我国学校管理改进的目标是通过落实学校办学主权，转变政府教育管理职能，加强社会组织的参与力度，逐步实现学校治理体系和治理能力的现代化。校长要提升领导和管理学校的能力，必须建立在正确认识和处理政府、学校和社会关系的基础上，才能有效提升校长科学管理学校的效能。

1.政府简政放权，实行“清单管理”

党的二十大报告提出，教育是建设现代化国家的战略支撑，明确“完善学校管理和教育评价体系”，这对加强学校内部管理、提高校长治理水平提出了较高的要求。因此，必须依法理顺政府与学校的关系，依法明确政府管理教育的职能和学校的办学自主权。近年来，各地政府以“自我革命”的勇气深化改革，普遍建立权力清单、责任清单和负面清单，明确规范职责权限，给学校留出办学的空间和权限，不断提高学校办学的活力。如青岛在实现“一校一章程”的基础上制定、落实了三项清单，积极推动学校自主办学机制建立。一是落实下放学校权力清单，重点抓好副校长聘任、内部机构设置和中层干部聘任、财政性经费预算管理、招生和校企合作等下放的4大方面14项管理权限试点情况的阶段性评估，扩大试点范围。二是启动学校管理权限清单制度试点，借鉴行政审批制度改革等做法，要求学校对下放的自主管理权限、重大决策事项和涉及师生利益的事项，逐项梳理依据和工作流程，明确办理机构和职责，面向社会公布。三是制定底线管理清单，建立“底线管理+特色发展”的学校办学绩效考核评价机制，强化学校自主办学和改革创新导向，激发学校自主办学和创新发展的积极性。由此可见，提升校长管理能力需要政府依法充分授权，依法给予校长自主的办学空间，确保校长依法科学履行管理职责。

2.学校依法自主办学，提高校长管理能力

学校是办学的主体，校长是学校的领航人。在实地调研中，我们了解到，校长要依法履行办学的职责，首先要了解国家教育方面的政策导向。从国家法律的角度，可以看出学校依法自主管理的法律内涵主要呈现以下几方面特征：（1）以学校教学等方面的管理为核心；（2）承担人、财、物使用的权利而非提供的权力；（3）对政府教育行政部门负责。在政府教育行政部门依法授权的基础上，校长依照学校章程来领导和管理学校，重点行使教学管理等方面的办学权利。

其次，校长领导和管理学校的能力还体现在日常管理的规范化和常态化上。为了进一步规范校长的领导行为，教育部印发《义务教育学校校长专业标准》，从“规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调试外部环境”等6方面对校长的领导和管理行为进行了规范。

在实地调研中，长春市某校长坦言在学校管理上还存在诸多困惑，如作为学校管理重点的课程管理，“课表目前只执行国家规定的课程，国家规定的课程多，没有时间落实校本课程。而且课表动不了，学校没有课程调整的自主权，即使课程整合了也达不到上级检查的要求，上级督导检查都是硬性的条条框框，行政干预的力量太强”。如教师管理，本来区域教师交流是一项促进区域教育资源均衡的好政策，但在实践运行中仍有不适应的情况，“校长流动都是行政指令，没怎么征求校长的意见，这种流动不能太频繁，下一步是教师流动扩大到大学区流动，目前学校还很不适应”。因此，学校日常课程和教师的管理等对学校的规范化办学和提升教育质量都非常重要，校长必须要善于把课程管理作为学校规范化管理的重点，探索符合学校特色的学校课程体系，激发和挖掘教师的潜力，不断提高学校教学的质量和效益。

3.重视学校外部的监督评价，以评价提升学校管理效益

落实学校的办学自主权，提高校长治理能力的同时，必须加强政府和社会对学校的监督和评价。中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》将改进中小学校评价作为教育评价改革的重点领域之一，将《义务教育学校校长专业标准》中明确的促进学生全面发展等职责作为学校评价的重要内容，校长要有意识和能力将来自外部的监督和评价结果转化为学校改进的动力和措施，通过完善学校、教师和学生等校内评价体系和机制，不断提升学校管理的效益。

首先，校长应树立科学的评价观。校长对教师和学生的评价必须突破传统的应试导向，强调立德树人在评价中的核心地位，将教师的师德、学生的全面发展作为规范学校管理的核心内容。其次，重视督导评价，以开放心态维持学校和社会的良性互动。校长一是要重视督导结果对学校的改进功能，国家建立了以政府聘任的督学为主的常态化实施的责任督学挂牌督导制度，目的就是要发挥督学在指导校长规范办学，提高领导能力方面的保驾护航作用。二是要关注家长和社会对学校的评价，衡量校长评价能力的一个重要方面是校长的开放办学心态，校长能正视家长和社会对学校的评价结果，并将其作为改进学校的重要依据，这是提高校长评价能力的重要途径。同时，国家也要求建立政府、学校、社会等多元参与的评价体系，健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织在提高校长评价能力和办学能力方面的重要作用。三是要发挥数字化评价的效率优势，建立校内评价平台，开发教师专业评价和学生综合素质评价指标体系，将其作为改进学校常规教学和学生管理的重要手段，并持续开展教师和学生评价能力提升方面的专业培训，以专业的评价不断助推校长管理能力的提升。