论公共财政在社会养老服务体系建设中的职责

马溧 山西省运城市平陆县财政局

引言

所谓社会养老服务体系是一项全方位、多层次的服务机制，其指的是老年人在晚年生活中能够得到包括家庭、社会以及政府、国家等等在内的多层面服务支持的全方位系统。其中家庭方面为老年人所打造的良好的生活条件、生活环境以及生活设施固然重要，但社会、国家层面在制度、机构、政策等方面大力支持同样不容忽视。财政支持更是社会养老问题解决、有效应对社会老龄化问题的关键。因此明晰财政支持在社会养老服务体系建设中的职责并充分发挥其作用，对于进一步加强社会养老服务体系的建设具有重要意义。

一、公共财政

（一）财政

财政的主体只能是国家，或者说是政府。相关部门凭借着其独有的地位，应充分发挥其主导作用，根据社会实际情况，公正合理筹措并且分配社会资源，实现资源合理分配与价值的最大化。财政与社会经济有着十分紧密的联系，社会经济的发展离不开财政的支持。因此，我国要实现社会经济的健康发展就要求政府始终作为财政这一活动的主体。而财政的目的则在于整合社会资源，用于满足全社会共同需求，如国防、外交、科教文卫事业等一系列关乎社会稳定、安全秩序的重要内容。这自然也就要求我国必须将财政建立在法治的基础之上，这就是财政的基础。财政与社会经济的紧密关系便决定了财政支出活动不能任意而为。所谓无规矩不成方圆，因此必须要有客观公正且具有权威的法律制度对财政活动予以必要的约束。财政的基本特征又决定了财政具有资源分配、收入分配、调控经济以及监督管理的职能，是保障社会公平的重要支撑。

（二）公共财政支出

公共财政既属于经济范畴，又属于政治领域。公共财政制度是国家机器正常运转的物质基础保证，是国家政府行政治理的重要支柱。同时，公共财政制度也是国家经济管理制度和政府所承担任务的重要基石，贯彻于国家经济、政治生活等各个方面。公共财政的分配实质上是以国家为基础的社会主义税收体制的分配关系。而公共财政支出又称为政府支出或公共支出，处于公共财政收入分配的第二步。它是由政府按照特定的方法和途径对公共财政收入分配的第一阶段聚集的国家财政收入和社会产品有计划的合理分配。公共财政支出的作用、范畴和构成，反映着政府对公共财政资金的分配、使用和管理的过程。公共财政支出的主要作用是保障政府部门正常运转和政府执行社会职能，如义务教育、社会福利、社会保障、生态保护等。

二、社会养老服务体系建设现状

（一）养老服务体系发展现状

当前，我国养老服务体系是在福利多元主义思想的基础上，以兜底性养老服务模式、基本养老服务模式以及高层次的养老服务模式共同建构而成。

其中，兜底性的养老服务模式取得了积极的进展。这一发展模式强调的是充分发挥政府的主导作用，在政府的大力支持下，将集中供养作为主要的发展模式，为特别困难的老年群体提供兜底性的服务，为其提供必要的生活保障。

我国的基本养老服务模式持续发展。所谓基本养老服务模式就是由政府提供适当的补贴，而以市场和相关社会组织为关键主体，为老年人提供基本的养老服务。这样一种具有普惠性质的养老服务模式尽管更加强调社会组织及企业在养老服务保障过程中的重要作用，但是政府同样担任着重要角色。通过国家发改委等部门联合发布的有关文件可以了解到，在我国，基本养老服务模式主要包括老年人健康管理和福利补贴两个方面。全国大多数地区为养老服务提供资金的主要是各地发改部门、民政部门以及公益基金等组织共同承担，而各地财政部门则是为养老服务体系提供多数资金的重要主体。地方政府为养老服务事业提供的财政支持力度极大地影响着基本养老服务的实施状况和实践质量。因此尽管是在以公益组织、企业为主要力量的基本养老服务模式中，政府部门的重要作用同样不容小觑，有力地财政支持是促进社会养老服务体系积极发展的重中之重。

高层次的养老服务模式尚且处于初步发展阶段，其面向的对象主要是高收入老年群体，主要实施方式是由政府进行监督，而市场自由竞争。这种具有盈利性质的服务模式决定了相关服务的高水准和高质量。其中政府干预较少，其扮演的主要是监督主体这一角色。近些年来高端养老服务产业逐渐得到了相关政策的支持，而越来越多的企业，如国企、外资企业等也相继加入养老产业之中，为高层次养老服务的发展注入了新鲜的活力。在此基础上，政府监管也逐渐与时俱进，达到了法制化的新阶段，制定了更加全面、多元的监督制度，以适应当前养老服务事业的新业态。

（二）养老服务体系发展障碍

当前，养老服务体系尽管已经取得了长足的发展，但仍不可避免地面临着一定的问题。各主体间边界不清，使得彼此之间难以形成良好的互动，无法充分发挥自身的优势地位与作用。因而在面临愈发多样化的养老需求时，往往会因各主体无法形成一致的合力而导致养老服务事业裹足不前，就目前而言，有关人员需要认识到，养老服务体系的发展障碍主要在于以下方面。

第一，政府部门在相关养老政策方面的界定比较模糊，对于养老服务所涉及的对象、项目以及资金保障等方面的界定不够清晰。不同地区的资金补贴等形式有所不同，在无法形成一个既定财政支持标准的情况下，各地基本养老服务体系实践情况往往良莠不齐。此外，政府对于养老服务市场的监管力度有限，相关的制度机制尚且不够成熟，这也就在一定程度上导致了相关养老政策在落实层面上困难重重，政策难以落地。约束力不足也使得相关政府部门难以把握各地政策实施的情况，因而进一步的财政支持政策也不易于实施贯彻。而在这样一种大背景下，市场发展却往往过于依赖相关政策，钝感过强，相关单位对于市场实际状况了解不深，因而供给与实际需求不相符合，供求错位的现象使得养老服务事业发展难以满足社会老龄化背景下老年人供养服务需求。

第二，多数社会组织的发展能力常常受到限制，这是由其陷于的发展困境所造成的，如资金有限、人力资源不足等问题都在不同程度地制约着社会组织对于养老服务能力的发展。社会组织本质上是存在于政府部门、企业单位以及老年人之间的“桥梁”，起着重要的链接作用，然而在具体实践中其真正作用往往难以发挥出来，更多的还是依靠政府的调控作用，这就在一定程度上弱化了社会组织的调节作用。

三、公共财政与社会养老服务体系建设

在社会养老服务体系的构建过程中，政府的财政支持显然起着不可替代的重要作用，无论是兜底性的养老服务，或是基本、高层次的养老服务模式，对于政府相关政策、财政方面的支持都有着很大的依赖性。因此在建设养老服务体系的过程中需要重点注意财政的支持力度，其往往关系到养老服务保障的实施状况。

（一）以公共财政解决社会养老服务体系发展障碍

随着我国政府职能的转变和市场经济的建立，我国财政支出结构发生了很大的变化。我国现行国家财政支出按其功能性质可以分为国防、外交、义务教育、社会福利、社会保障、生态保护等。在2013年十二届“两会”上，我国首次提出政府要“过紧日子”。经过多年时间的控制，行政管理费用增速得到了一定程度的遏制，但是我国行政管理费用所占比重依然很大。因此优化财政支出结构，加快财政支出结构改革，控制行政费用增长，具有重要意义。目前，我国正在全面推进零基预算改革，改变了自20世纪80年代以来基数逐年上涨，只增不减的情况，这在一定程度上能促进降低行政管理费用。我国有关部门应将过紧日子要求落到实处，减少行政费用支出的同时，将财政资金向民生保障建设方面倾斜，加大对养老保险领域的投入，提高基本养老保险的保障能力。

由前文可知，当前社会养老服务体系发展的障碍主要在于相关主体之间职责不清，一是政府相关政策界定模糊，二是市场方面依赖性强，三是社会组织能力发挥受限。这些都或多或少地影响着社会养老服务保障事业的发展。针对这些发展问题，有关部门若从公共财政方面入手或可有效解决。

首先，有关部门可尝试对与社会养老服务体系建设相关的财政政策多加宣传，从而有效地增强社会公众对于财政政策的了解，在这个过程中无论是养老服务事业所保障的对象即老年人，或是社会公众以及有关社会组织都能够对政府部门的相关财政政策有一个深入的了解，从而有序推动养老服务事业的积极进步。

其次，有关部门应在社会养老服务体系建设有关的财政活动的实施过程中明确监管制度，加大相关养老服务活动监管力度，促使相关部门、组织做好本职工作的同时，为良好社会养老服务体系的建设奠定坚实的基础。无论是政府部门或是社会组织、企业在进行相关服务活动的过程中均会受到来自社会公众、平行机关、上层机构等的监督，因而财政政策的制定、资金的运用、具体实践活动在一定程度上便会愈加高效，具体养老服务措施也会尽快落实。

再次，一项政策的制定往往离不开相关数据的收集，财政支出政策亦不例外，因此财政政策的制定同样需要考虑到社会公众大多数的广泛需求，在采集大量公众人员意见的基础上，政府部门对当前养老服务状况将会有一个更加深入的了解。与此同时有关部门应根据实际状况所制定的财政支持政策将会更加贴合实际，使财政资金能够运用得当，促进养老事业发展。

最后，公共财政的支持，也能够使得养老事业所涉及的各组织主体充分发挥自身的作用，有效缓解过往政府部门大包大揽、企事业单位过分依赖的状况，使得各社会组织在得到政府部门有效支持的情况下充分发挥自身优势，为养老服务体系的建设注入全新的活力。

（二）构建财政支持系统以完善社会养老服务体系

社会养老服务体系是一个多层次、多元化的社会经济体系，这要求着财政支持政策的区别化，因此构建一个完善的财政支持系统对于社会养老服务活动的继续有着重要的指导意义。

首先，财政支持系统可有效促进政府和社会资本合作的资金支持模式。优化政府财政资金与社会资本在养老服务体系中的投入比例，既有利于政府财政支出的优化，也有利于保障社会资本发展，拉动社会经济，也为构建完善的社会养老服务体系提供了稳定的资金支持。政府可以利用有限的资金推动更大规模的养老服务活动项目的开展，而不必在建设大规模的相关基础设施上投入太大的资金，更有助于财政资金的高效利用。此外政府与社会力量的联合，也为市场平稳提供了必要的助力，为社会力量的增长提供了保障。

其次，有关部门需要尽快建立起政府购买服务制度，从而将政府的投入和社会组织提供的服务有效地结合起来，根据各方责任与义务，对相关服务的项目、价格、监督标准等进行合理的界定，从而使得利益各方能够在一个平等的法律平台上建立起合作共赢的优良关系。民间资本与社会力量创造的服务更多地面向市场，而政府则可以通过招标等竞争方式，将更多的优质服务机构引入社会养老服务体系之中，同时增强社会养老服务机构的竞争意识，从而倒逼社会养老服务质量的提升。

再次，有效统筹多方资源是构建完善的财政支持系统的必要选择，即促进公共财政资源、社会养老保险和医疗保险、个人养老资源共同推进。各地政府需要在实地考察本地社会养老服务活动实际情况的基础上，明确财政资金投入方向和重点，设立用于社会养老服务的专项资金，保障养老服务活动的顺利开展，进而将社会养老保险和医疗保险作为重要的辅助，为养老服务提供更多的保障，从而提高社会养老服务整体水平，提升老年人生活幸福感。

最后，财政投入方式的创新显然也是必要的，当前政府对社会养老服务活动的投入不可谓不大，但社会养老服务体系的建设仍差强人意。究其原因，或与财政资金利用的有效性、财政分配的透明度、分配程序的合理化程度有着千丝万缕的联系。因此，我国要提高财政资金的有效利用率，确保财政分配的科学性、公正性是不容忽视的关键一环。有关部门可借助网络等媒体，接受来自权威部门以及社会各界的监督，加强资金分配的透明度。再者，有关部门应进行充分地调研，详细了解各地养老服务活动项目的开展情况，仔细审查资金落实情况，同样有助于进一步财政补助的重点，并形成具有竞争性的资金分配机制，合理把握公共财政的资金投向。

（三）以财政支持政策优化养老服务体系发展路径

随着我国改革开放进程的不断加深，现代公共财政的构架基础也已基本形成。现代公共财政已不仅仅是市场社会主义经济体制的一部分，更是现代国家管理的重要环节。这就必然需要现代公共财政在优化资源配置、保障社会主义市场经济统一，以及完善社会保障制度等领域方面担当起新的历史任务。公共财政在社会养老服务体系的构建过程中扮演着重要的职责，发挥财政部门在社会养老服务体系构建过程中的重要引领作用是时代与社会实际情况的选择。政府部门在这个过程中需要在对社会养老服务事业发展新状况有了一个较为深入地了解之后，对相关财政支持政策予以优化，从而构建良好的养老服务体系。

首先，可以加大财政的投入力度。养老服务事业需要大量的资金保障，政府部门在协调财政支出的过程中要充分考虑到养老服务事业自身所具有的紧迫性和薄弱性，从而予以更大的财政支持力度，这样才能切实做好“老有所养”这一关乎民生问题的大事件。

其次，优化财政支出结构。在养老服务事业这一具体领域内，财政支持的机构也需要进行必要的优化，不同地区对于政府资金保障的需求各有不同，因此政府部门需要在落实公共财政活动中收集大量相关信息的基础上明确各地经济差异并明确各地补助标准，从而使得社会资源得到合理分配，促进利益最大化。

再次，相关补助方式的优化也是十分必要的。不同地区、组织之间所缺少的资源各有不同，政府部门不能将补助方式固定为资金投入这样一种单一化的形式，如部分地区入住门槛过高，这就需要相关部门多加协调，适当予以补贴养老机构，间接降低收费标准，从而确保更多的老年人能够“老有所养”。而对不同养老机构进行补贴的过程中有关部门尽可能实地考察其所属地区、位置的差异，扩大监管力度，实行级差补助。

最后，有必要对财政资金有偿使用进行一定的探索，在现实生活中，很多机构为了自身利益很容易出现套取资金补助的现象，而这种情况下政府部门若只是一味地予以资金支持只会造成社会资源的浪费，造成恶劣后果。因此有关部门可以在一些领域探索资金有偿使用的制度，提高各机构竞争意识，倒推相关机构组织优化养老服务事业的积极性，由此贯彻落实养老事业的新政策，保障老年人的切身利益。

结语

总而言之，公共财政活动是一项关乎民生的大事件，在社会养老服务事业中扮演着重要的角色。因此，在构建社会养老服务体系的过程中，需要相关部门把握好公共财政的有关理念，切实保障财政政策的科学性、公平性，从而将有关福利政策落实到养老服务实践之中，实现社会资源的合理分配，同时注意加强监管力度，切实有效推进养老事业的进步，解决社会老龄化问题所带来的老年人赡养问题，进而拉动社会经济发展。