商业银行涉农贷款审计问题探讨

2023-09-24陈超

中国市场 2023年25期

陈超

摘要：近年来，随着国家对“三农”工作的重视，“三农”领域金融服务支持力度不断加大，涉农贷款余额逐年增加，为乡村振兴提供了资金保障。文章旨在通过对涉农贷款常见审计问题的探讨，为股份制商业银行内审部门开展涉农贷款审计抛砖引玉，有助于内审人员加深对涉农贷款相关问题的理解，准确把握涉农贷款审计的关键点，有效提高审计质量和效率。

关键词：商业银行；涉农贷款；内部审计

中图分类号：F832.43；F274 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）25-0144-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.25.144

1 引言

2022年中央一号文件（《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》）体现了党中央、国务院对“三农”工作的重视，乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作有序、快速发展。文件明确“强化乡村振兴金融服务”，银行业和保险业继续加强对“三农”的支持，为农村注入了一股金融活水。截至2022年6月底，全国本外币涉农贷款余额为47.1万亿元，较上年同期增长13.1%，较上年同期高2.2个百分点；今年上半年新增4.07万亿元人民币，较上年同期增长1.05万亿元。涉农领域已经成为促进商业银行信贷发展的一个主要因素，近年来随着涉农贷款占商业银行贷款的绝对数和占比的快速增长，审计署及地方各级审计机关也逐步对涉农贷款开展了专项审计或审计调查，发现了诸多问题。股份制商业银行内部审计也逐渐把涉农信贷投放、县域金融服务等纳入审计监督的重点关注对象。

商业银行涉农贷款发展主要存在涉农贷款政策落地难、投放不力，涉农机构网点设置难、扎堆发展、无序竞争，涉农贷款金额小户数多、管理难度大，涉农贷款对象收入单一、缺乏抵押物、风险意识淡薄，难以科学制订涉农贷款计划，涉农首贷户统计制度不完善等方面问题，商业银行内部审计将在上述方面有所作为，加强对涉农贷款相关政策传导、落地、客户选择、风险控制等关键环节的监督评价，力争为乡村振兴金融服务保驾护航。

2 涉农贷款面临的主要问题

2022年，人民银行、银保监会分别出台了《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》（银发〔2022〕74号）、《中国银保监会办公厅关于2022年银行业保险业服务全面推进乡村振兴重点工作的通知》（银保监办发〔2022〕35号），要求金融保险业强化对“三农”领域金融支持，不断提高金融服务质效。各家股份制商业银行纷纷响应，出台了结合本行实际的工作方案，加大了涉农贷款投放力度。如兴业银行出台《兴业银行全面推进金融服务乡村振兴开拓战略发展新空间的实施方案》，主动进军兴业乡村“新蓝海”，充分利用资金、信息、技术、客户优势，大力推进工商资本下乡，推进农村产业经营方式转变，为农业产业补链延链强链，服务产供销一体、一二三产业融合发展，助力乡村增产、增收，增就业。兴业银行的涉农贷款总额已超过5400亿元，比2022年年初增加了780亿元。浙商银行发布了《助力浙江省山区26县跨越式高质量发展服务方案》，加快贫困地区网点布局，围绕山区26县的特色产业、重大项目、重点客群实施专项政策，充分发挥该行在产业链供应链服务和普惠小微金融服务等方面的优势，精准对接、应地施策，帮助当地做强特色产业，提升自我造血功能。截至2022年6月底，浙商银行的涉农贷款余额为1877.01亿元，同比增长率为8.84%，同比增长152.47亿元。

涉农贷款面临的问题主要有以下几点：

第一，涉农贷款业务整体风险高于全行平均水平，主要表现为贷款主体信用评级整体较低、不良贷款率高于全行不良贷款率。梁谢对 L农商行2014—2018年涉农贷款进行了分析，发现2014—2017年涉农贷款余额增幅不大，增长趋势较稳定，在2018年涉农贷款余额达到25.4亿元，涉农贷款笔数2014—2017年保持较稳定的态势，在2018有较大幅度上升，较2017年增加18360笔，增幅为40.5%。在信贷余额持续增长的过程中，涉农贷款的不良贷款余额持续减少，但总体来说，涉农贷款的不良率要高于L农商行的所有贷款业务，其中涉农贷款违约率对总体贷款业务的违约率有明显的影响，导致了总体违约率的升高。

傅林溪对乐山三江农村商业银行涉农贷款的研究也发现，涉农贷款不良率远比非涉农贷款高，且在2017年高出2.37%。农村地区存在较为复杂的人情关系，且职工在对客户资料评级时存在较强的随意性和主观性，从而削弱了银行对贷款风险控制的能力。

第二，行业风险程度较高，抗风险能力弱，涉农贷款涉及的行业往往集中于种植、养殖业和农产品加工，易受自然、气候条件和疫病影响，生产过程中的不确定性较高。如2018年8月蔬菜之乡寿光遭受严重洪涝灾害，当地媒体报道受灾蔬菜大棚数量约为10.6万个，受灾比例超过2/3，据统计，到2019年3月，寿光发放的灾后重建贴息贷款就达4.34亿元。又如，2018年以来发生的生猪感染非洲猪瘟病毒疫情，对生猪行业产生了较大的影响，最初出现疫情的辽宁省沈阳市沈北新区某养殖户的913头生猪全部被扑杀和无害化处理，损失惨重。上述情况发生后，贷款收回的可能几乎为零。

第三，业务拓展难。股份制商业银行成熟网点主要集中于各地主城区，拓展涉农贷款存在信息不对称风险大、人工作业成本高等难点。从股份制商业银行整体来看，截至2021年年底，股份制商业银行网点总量为14908个。其中，市区地区分布有13356个，占股份制商业银行网点总量约89.59%；縣域地区分布有1552个，占网点总量约10.41%。此外，股份制商业银行主要发展供应链、产业链等线上化涉农贷款业务，需政府及监管部门进一步提高对数字普惠创新的监管容忍度，扩大数据信息共享范围。

第四，人员队伍配备相对薄弱，股份制商业银行一般未成立专门的涉农贷款管理及营销团队，产品体系也不甚完善，难以满足需要乡村振兴服务工作的深化及提升需求。

第五，担保方式单一，融资困难。由于各区域间的金融发展差异很大，而在农村，除了土地以外，没有任何可利用的担保，因此，除了一些政策性的金融支持之外，农村的其他融资渠道也很少。目前，很多地区的银行与当地农业担保公司开展了合作，但具体的风险分担模式还需进一步试验。

第六，贷后管理难度大。由于涉农贷款客户涉及面广、数量多、区域分散、用信额度小，管理难度随着贷款规模的扩大而越来越大。如截至2021年年末，邮储银行的涉农贷款客户超400万户，建设银行有235.15万户，工商银行为118.2万户，涉农贷款客户数均已突破百万量级，贷后管理难度可想而知。

第七，不良贷款清收难。涉农贷款金额虽小，但清收程序仍然比较烦琐，通行做法是微信、电话和现场催收，协商解决，风险转化至保证人，法律诉讼、处置抵质押物或者向保证人追偿，一系列流程下来耗时耗力，收益较差。同时，涉农贷款存在抵押物难以处置、抵押物价值不足、担保悬空、担保人趋同实质难以转移风险等特点，出险后贷款清收难度较大，或是发生经营困难或破产时，贷款主体往往无其他资产可供处置。

3 涉农贷款审计应关注的重点方向

3.1 应重点关注国家涉农政策执行和传导的问题

第一，应关注商业银行是否已建立健全涉农贷款相关顶层设计，如制定全面推进乡村振兴重点工作的工作方案、工作方案是否具有可操作性、是否有成效等。如浙商银行西安分行早于2021年就成立高质量服务乡村振兴领导小组，统筹服务乡村振兴工作开展、重点项目推动、涉农群体金融知识宣传等工作，协调解决服务乡村振兴工作开展过程中面临的问题；增设“普惠型涉农贷款”考核指标，实行对普惠涉农贷款的激励政策，提升对普惠涉农贷款考核权重。

第二，应关注商业银行发展规划、授信评审、风险管理、公司和小企业经营贷款管理条线等部门是否根据国家涉农政策制定了结合本行实际的涉农授信政策。要完成银保监会关于2022年努力实现同口径涉农贷款余额持续增长，完成差异化普惠型涉农贷款增速目标的要求，各家商业银行必须因地制宜、因时制宜出台相关涉农授信政策支持，结合业务特长开展农村金融服务，向县域分支机构合理下放信贷审批权限，将自身县域存贷比提升至合理水平。

第三，应关注是否建立较为完善的乡村振兴产品体系，总行层面是否重点创新推出适合全行推广的涉农贷款业务产品。各级行是否贯彻执行总行涉农贷款产品战略，是否根据当地实际情况，创新推出一批区域性特色产品。如工商银行在工银“兴农通”主品牌下，推出了工银“兴农通”App、农村普惠金融服务点、工银星辰·兴农助梦、“数字乡村”综合服务平台、工银兴农贷、兴农撮合、工银兴农培训、兴农融智、兴农探索以及兴农青禾等十个子品牌与服务，建立了比较完善的乡村振兴产品体系，审计应针对上述产品开展监督检查，确保涉农贷款好的产品发挥好的效益。

第四，关注总行及分支机构是否出台了与涉农授信政策相配套的资源配置和考核激励政策，进一步优化资源配置和考核激励，加大差别化政策支持，如确保涉农贷款投放所需规模，给予FTP优惠以及费用奖励等，强化业务发展保障，积极填补农村金融服务市场空白。

3.2 应重点关注商业银行在机构布局科学性上的问题

第一，应关注是否审慎评估新设县域机构的必要性和合理性，尤其作为股份制商业银行，其定位与国有大行、信用社有明显差异，网点设置上并不以数量见长。

第二，应关注是否存在扎堆发展、无序竞争和反复撤建的情况，以评价资金使用效益。

第三，应关注是否充分考虑当地市场竞争情况、已有银行机构数量等，实现与国有大行、地方中小银行的错位竞争。

县域经济发展相对落后，导致县级金融市场规模相对较小，但由于历史原因，四大国有银行、农村信用社（农商行）、邮储银行均早已进入，存在明显“僧多粥少”的现象，扎堆发展、无序竞争的情况较为突出，审计应关注股份制商业银行发展规划部门在规划网点时，规划理由是否充足，选址是否合理，是否考虑到了当地市场的竞争情况，是否考虑到了如何实现错位竞争等，尤其如存在反复撤建的情况下应加大对决策机制的监督。

3.3 应重点关注涉农贷款的信用风险和操作风险

第一，应关注涉农贷款的源头准入管理。涉农贷款的主体主要为农户及农村地区企业，信用观念淡薄、履约意识相对较弱等问题较为突出，存在故意隐瞒贷款实际用途或恶意逃废债的可能性。审计应综合运用贷款资料查阅、人行征信报告自动解析、工商等行政部门处罚信息比对、电话抽查回访等方式检查涉农贷款主体的信用情况，发现贷款主体存在不良记录的应予以充分揭示。如果贷款主体不良情况呈区域性特点，可以实地核实。

第二，應关注涉农贷款用途的真实性。农户及涉农企业管理相对落后，往往没有规范的财务报表，绝大多数财务数据真实性和可靠性难以保证，只有牢牢把握住贷款真实用途，才能将涉农贷款用到乡村振兴的实处，切实防范涉农贷款被挪作他用。如浙江省审计厅审计调查发现，在2015—2017年间，浙江省12家银行分别将资金投向了房地产、“两高一剩”2.42亿元、证券期货市场284.17万元、政府融资平台0.67亿元。

第三，应关注抵押物有效性问题和风险补偿化解机制问题。涉农贷款的抵押物主要为生产厂房或自有住房，处置时可能存在一定的限制性条件。即使是政府性基金担保，也会存在一定的前置实现条件。

第四，要重点解决涉农贷款“三查”制度的落实问题，包括异地贷款、借名贷款、冒名抵押、担保脱保、违规贷款等。按照《全省村镇银行服务“三农”和防范风险情况专项审计调查结果》的要求，对农村金融机构进行了全面的检查。浙江省审计厅检查发现2人存在骗贷行为，移送司法部门后追究了相关刑事责任。此外，媒体报道邮储银行庄河支行副行长阎某在内的5名银行工作人员，在为他人办理贷款业务时，明知相关业务不符合贷款条件，弄虚作假，仍为他人发放涉农贷款。最终，5人合计违法放贷12笔，共计金额627万元。

3.4 应关注未按要求认定涉农贷款的问题

第一，要注意的是，在涉农信贷统计中“贷款的真实目的”和“承贷机构所属行业”之间的差异。农林牧渔业贷款、支农贷款等贷款要严格按贷款的投放和使用范围划分，不能按贷款主体的行业来划分。

第二，要注意“农户”的认定口径，不能只从户口所在地来划分，容易把户口在农村但长期居住在农村地区的家庭户和户口在农村的机关、团体、学校、企事业单位的集体户也计入农户，扩大了农户贷款统计范围；同时，也不能用所从事的产业作为划分标准，即把农民家庭看作是农民，把农民的个体工商户排除在外，缩小了农民贷款的统计范围。

第三，对“农村区域”与“城市区域”的精确划分，必须重视“农村区域”的统计范畴。

第四，要注意区分“农村企业贷款”与“涉农贷款”，“农村企业贷款”要填写对注册地在农村地区的公司的全部贷款，而不只是对农民的涉农贷款。

第五，要注意區分“加工”和“其他加工”，只包括了农副食品加工贷款、纺织加工贷款、木材加工贷款、中药加工贷款。

浙商银行合肥分行、淮北农村商业银行股份有限公司、颍上中银富登村镇银行有限公司、湖北大冶农村商业银行等不少股份制商业银行和农商行均存在因涉农贷款认定不准确、统计有误等被监管处罚的记录。甚至国有大行也不例外，2020年8月工商银行池州分行因涉农贷款分类不准确等被处罚款27万元。

3.4 应关注涉农贷款存在的其他违规行为

第一，银行存贷挂钩、违规收费、搭售等行为，是否变相提高了客户的融资成本。浙江省审计厅对23家农村银行进行了审计，其中5家银行存在存贷挂钩，8家银行2268笔按揭评估费、2家银行1433笔抵押贷款的抵押品登记费由客户承担，有2家银行存在违规搭售保险产品行为，上述行为增加了客户实际融资成本。内部审计也应从监管角度加大对相关违规行为的检查力度。

第二，应关注是否存在涉农贷款投放力度不足，没有下达、完成年度目标任务等问题。审计署《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，截至2021年3月，23家中小银行在普惠小企业贷款中所占比例为10.33%，只占1亿元以上大客户的1/5，而6家涉农贷款余额也已连续3年下滑。

第三，应关注是否存在弄虚作假、套取财政奖励或本行奖励资金等情况，财政奖励主要有财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金、金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失税前扣除等；本行奖励资金主要包括涉农贷款有关激励政策带来的绩效奖励。根据《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，4家大银行对普惠小型企业的贷款进行了虚假调整，涉及金额87.18亿元；实际流入房地产或大集团的24.96亿元；对517家中小客户进行了抽样检查，其中364家未开展业务。利用普惠信用管理的漏洞，套取资金问题突出，2大银行13.66亿元的贷款被个别人或团伙以虚假的交易背景、空壳公司等手段套取。另据媒体统计，仅2020年4月就有江西宁都农村商业银行股份有限公司等8家农商行因虚报涉农贷款、小微企业贷款数据被监管处罚。上述情况，应作为内部审计检查的重点。

审计建议：一是应持续提升涉农金融服务质效。商业银行要支持农产品贸易，做好对涉农出口客群的融资服务，支持各地区特色农产品“走出去”；持续推广线上化、场景化的“银行+龙头企业/合作社+农户”服务模式，将信贷资金引向乡村地区特色优势产业；加大涉农金融服务担保模式创新，通过加强与政府部门、政府性担保公司（基金）、保险公司等担保方合作提高涉农经营主体的融资可得性；持续推进涉农贷款线上化流程的迭代升级，提升涉农贷款办理和贷后管理的便利度，不断扩大涉农服务半径。二是聚焦重点客群，强化产品创新服务。商业银行应为涉农贷款主体精准画像，创新开发共同富裕贷、人才支持贷等特色产品，深化重点客群的差异化服务。

4 结语

综上所述，商业银行内部审计部门应积极融入乡村振兴工作中，加大对涉农贷款的审计监督力度，以审计视角，全面审视商业银行有关涉农贷款的顶层设计、组织架构、政策传导与执行、网点设置、监管指标完成情况、风险管理、数据质量、队伍建设等，以实实在在的审计成果确保国家相关涉农贷款政策落地有声有成效，风险精准把控，农户、涉农企业和银行均受益，助力乡村振兴。

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