行政非诉执行案件终结本次执行程序的监管缺失及治理方案

阙福亮　洪婧媛

摘 要：在行政非诉执行案件终结本次执行程序之后，案件应当由执行机关管理，还是由申请执行人管理，法律和司法解释均没有规定。由此导致案件监管缺失问题突出，对司法公信力和行政公信力产生负面影响，并致使国有财产出现隐性流失。在地方治理层面，检察机关宜对行政非诉执行案件终结本次执行程序统一管理，建立健全闭环监督制度机制。在国家治理层面，检察机关应完善行政非诉执行法律制度及司法解释制度。

关键词：行政检察监督 行政非诉执行 执行案件监管 执行难

行政非诉案件是否执行到位，事关司法权威、政府公信力以及国有财产保护。A县人民检察院（以下简称“A县院”）在行政非诉执行监督活动中发现，法院扩张适用行政诉讼法第101条规定，将最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》及《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》适用于行政非诉执行工作后，并未考量行政非诉执行案件的特殊性，使行政非诉执行案件终结本次执行程序（以下简称“行政非诉终本案件”）处于监管缺失状态。A县院就此开展专项法律监督。

一、A县院开展行政非诉终本案件专项监督情况

A县院对2018年以来该县法院行政非诉终本案件进行排摸发现，55件案件均处于管理缺失状态，遂开展专项监督，并助推当地人大出台闭环监管机制。

（一）立足本职，监督行政非诉终本案件恢复执行

2021年9月，A县院向该县法院发出检察建议，建议其严格执行最高法相关规定，对行政非诉终本案件，定期查控被执行人财产，对具备恢复执行条件的案件依法恢复执行。经法院执行查控，对15件发现可执行财产的案件恢复执行，并全部执行到位。

（二）专题报告，助力人大出台监管机制

A县院就行政非诉终本案件监管缺失问题，积极谋划源头治理之策。主动向A县人大常委会做专题报告，助力县人大常委会召集相关单位专门研究部署，形成专题会议纪要，打造闭环监督机制。会议纪要明确行政机关申请强制执行案件应当向司法行政机关进行备案。财政（国资）部门负责管理行政非诉终本案件，统一行使执行申请人权利，并将执行情况写入县政府向县人民代表大会（以下简称“县人代会”）提交的《财政工作报告》。审计机关对行政机关申请法院强制执行的案件执行情况进行审计，并将审计结果写入《审计工作报告》。2022年和2023年，县政府均已将案件管理与执行情况写入《财政工作报告》，向县人代会报告。

二、行政非诉终本案件失管原因及分析

行政非诉执行是以国家强制力保障行政决定执行的最后防线，但是，由于案件管理制度不完善、执行机关监管不到位及行政机关职责不明等因素综合影响，防线出现漏洞，并产生了不良后果。

（一）行政非诉执行案件的特殊性

相较于民事执行案件，行政非诉执行案件的特殊性主要有三点：

1.案件主体的法律地位不平等。不同于行政诉讼中的“民告官”，行政非诉执行属于“官告民”。申请人一般为作出具体行政行为的行政机关，被执行人为公民、法人或其他组织等行政相对人。民事执行案件中，申请人与被执行人均系法律地位平等的民事主体。

2.案件执行标的的利益属性不同。行政非訴执行是为了具体行政行为得以实现，其利益属性为国家利益或社会公共利益，即“公益”。民事执行是为了维护民事主体合法权益，其利益属性为“私益”。

3.执行标的利益的终极归属不同。行政非诉执行的利益大多为“公有”，而民事执行的利益归属申请执行人“私有”。

上述特殊性，决定了行政非诉执行案件，不能完全复制、套用民事终本执行程序规定，否则可能出现不良后果，后文对此将作具体阐述。

（二）行政非诉终本案件制度存在的问题

1.执行阶段监管不到位。处于执行阶段的案件应由执行机关管理，如果被执行人当前没有可供执行的条件（如没有可供执行的财产等），执行法院适用最高法有关终本制度的规定，可以终结本次执行。行政非诉案件终本之后，法院认为案件已执结，如果被执行人具备执行条件，可依申请对被执行人恢复执行。从A县院办理行政非诉执行监督的系列案可以发现，行政非诉终本案件，因执行法院认为案件已执结，导致没有执行到位的案件，实际处于无人监管的状况。即使依最高法规定，执行法院履行终本后的查控职责，满5年之后，仍会出现案件失管的状况。

2.行政机关职责不明。行政机关及其工作人员，对于行政非诉终本案件的管理职则，大多与执行法院之间存在认知偏差。作为执行申请人的行政机关认为，依据行政诉讼法规定，行政案件被裁定准予执行之后，其不再负有案件管理义务，也没有义务再次申请法院恢复执行。A县检察机关在办理上述系列案件时，发现绝大多数涉案行政机关均存在上述相同认知，即在收到执行裁定后，认为自己已经履职完毕。有的行政机关还认为，司法解释不能直接约束行政机关，不能对行政机关设定行政义务，如果行政非诉终本案件需要行政机关提出申请后，才恢复执行程序，就是司法机关为行政机关设定行政义务。

当事人参与法院诉讼或执行活动的目的，或者是基于自身权利（私益），或者是基于自身权力（公益）。基于私益参与诉讼或执行活动，当事人具有积极主动作为的正向利益驱动力，而基于公益参与诉讼或执行活动，其当事人主要是基于法律职责（职权），具有因不履职将被追责的被动作为的反向利益驱动力，一旦职责不在，驱动力必然消失。由此可见，虽然保护“公益”是行政机关的义务，但是行政非诉执行领域存在的前述三个特殊性，决定了行政机关不会在没有法律义务的情况下，主动履行行政非诉终本案件的管理和申请恢复执行的职责。因此，不同于民事执行案件终本之后，申请执行人仍然会积极主动创造恢复执行的条件，以实现自身的利益，如积极寻找被执行人的财产等，行政非诉执行案件终本之后，其申请执行人一般不会再主动参与执行案件的持续跟踪，也很少主动创造恢复执行的条件。

3.管理制度有缺失。法律法规、司法解释均没有关于“行政非诉终本案件”管理的明文规定，即对行政机关申请强制执行的案件，没有相关的管理配套制度，仅在行政诉讼法中笼统规定适用民事诉讼法的相关规定。实践中，该规定又被扩张适用至关于民事诉讼法的司法解释。

设计终本制度的基本背景是民事申请执行人乃私权利主体。行政非诉执行领域，若直接适用民事终本程序，由于存在执行申请人系公权力主体这一特殊性，则出现终本案件无人监管的状况在所难免，这是“公地悲剧”理论在行政非诉执行领域的具体表现。

4.监督制衡难到位。一方面，行政机关、司法机关内部监督失灵。无论是行政系统内部还是各行政部门条线内部，均未建立起有效管理行政非诉终本案件的规章制度，导致案件管理责任未落实。执行法院将行政非诉终本案件与普通民事终本案件同等对待，未对行政非诉终本案件建立起相对应管理制度，导致案件疏于管理。同时在“执行难”的大背景下，系统内部对此类案件的本级监督和层级监督效率均不高，案件恢复执行率偏低。另一方面，外部监督难落实。检察机关基于个案的监督，难以从整体上解决问题。人大监督虽然能从整体上展开，但若不能基于对具体案件的监督，尤其是从完善案件管理制度出发，流于形式也在所难免。

综上，如果忽略民事执行与行政非诉执行案件的主体性质差别，直接简单地将民事终本制度移植于行政非诉执行领域，不仅不能发挥出该制度的优势，还将导致行政非诉执行程序难以从根本上保障实现“强制执行行政决定”的立法目的，客观上产生制度性“执行难”。A县院发现的非诉执行案件监管缺失问题，就是这种“执行难”的客观实证。

（三）行政非诉终本案件失管的不良后果

1.巨额国有财产隐性流失。将民事终本制度适用于行政非诉执行领域后，衍生出案件管理漏洞，最终会导致巨额国有财产隐性流失。行政非诉终本案件没有及时恢复执行，导致“公益”处于被“冻结”状态，在行政罚款作为主要标的的行政非诉执行领域，“公益”被“冻结”，不可避免地会导致国有财产隐性流失。即国有财产表面上看起来还在，只不过未执行到位而已，实际上却因未执行到位，导致其不能及时发挥作用，并会随着时间的推移，发生标的贬值甚至灭失。A县行政非诉终本案件总标的额约240万元，以其人口规模、经济体量等因素综合分析推算，其所在市的总标的额在5000万元以上，全省的总标的额可能超过10亿元，全国的总量可能在100亿上下。行政非诉终本案件监管缺失，意味着巨额国有财产可能隐性流失。

2.行政、司法公信力受损害。行政公信力不仅建立在行政机关依法行政之上，而且建立在行政决定能够被赋予强制执行力。当行政处罚等行政决定，被法院裁定准予强制执行之后，又因案件“终本”并且监管缺失，导致事实上不再执行，则行政强制力必定大打折扣。那些失去强制力的行政案件产生“破窗效应”，引发公众对行政公信力的质疑并持续扩散，致使行政公信力不断受损。同理，法院的强制执行裁定成为“白条”，也会对司法公信力造成直接损害。行政、司法公信力受损，必定对法治国家建设产生负面影响。

三、治理行政非诉终本案件管理缺失的方案

对行政非诉终本案件管理缺失的治理，一方面要从区域治理现代化视角出发，建立区域性治理机制，另一方面，应从中国式现代化視角出发，完善法律和司法解释制度。

（一）发挥地方积极性，建立完善的行政非诉终本案件管理机制

以A县人大会议纪要对非诉执行终本案件的处理方案为借鉴，统筹谋划，建立三个互相融合的管理机制，实现案件闭环监管。

1.行政系统内部建立监管机制。由司法行政机关负责本行政区域行政非诉执行案件统一备案管理工作，国有财产管理部门（财政部门）对行政非诉终本案件统一行使申请执行人的权利，以提高监管效率。上述两机关应就行政非诉执行情况定期对账，审计机关对备案情况和行政非诉终本案件管理情况进行审计，形成行政机关之间互相监督配合的第一闭环，防止行政监管不到位，维护政府公信力。

2.府院之间建立协作机制。财政部门与执行法院之间，就行政非诉终本案件恢复执行情况等定期查询、交换、共享信息，形成府院之间监督协作的第二闭环，防止执行案件管理不到位，维护司法公信力。

3.人大与“一府两院”之间建立常态化监督机制。将行政非诉终本案件管理情况，纳入地方政府向人代会提交年度《财政工作报告》的必备内容。将审计机关对行政非诉终本案件管理情况的审计结果，纳入地方政府向人大常委会提交《审计工作报告》的必备内容。检察院对法院、财政等单位开展行政非诉终本案件监管情况进行法律监督，定期向人大常委会报告。把检察监督与人大监督融为一体，形成高低搭配相互支撑的法治监督共同体。以此形成权力机关对司法、行政机关监督的第三闭环，形成监督制衡机制，防止国有财产流失。

（二）完善法律及司法解释制度，以良法促善治

1.完善行政诉讼法关于执行的法律制度，建立行政执行案件管理制度。行政非诉终本案件监管缺失问题，根源于行政诉讼法未对进入执行程序的案件监管职权作出规制。建议在法律层面对行政执行案件的管理与监督作出规定，明确案件管理人，执行信息公开、共享制度等。鉴于行政执行案件的“公益”特性，包含行政非诉执行案件在内的所有涉及“公益”的行政执行案件，不宜适用类似“终本”的程序性规定，凡是执行标的未完全执行到位的案件，应当持续保持执行状态，直到满足法定结案条件。并且，所有行政执行案件信息，都应当永久向全社会全面公开，接受各方监督，以促进司法公正。

2.完善司法解释制度，防止出现制度性“执行难”。将关于民事诉讼的司法解释，扩张适用于行政诉讼领域时，应当增加审查环节。民事终本制度适用于行政非诉执行领域，是导致府院之间产生案件管理不到位现象的原因。建议在具体制定关于民事诉讼的司法解释时，对民事终本制度是否适用于行政诉讼领域，以及如何适用等问题进行专门审查，并作出明确规范。凡是未作明确规范的，一律不得适用，以维护社会主义法制统一。