检察机关实质性化解行政争议的难点及对策

果晓峰　陈亮　王纳

摘 要：新时代行政检察具有开展行政争议实质性化解、促进案结事了政和的功能定位。但在化解行政争议的检察实践中，检察机关面临着化解方式类型错配、化解结果效力弱化、化解职能定位模糊等困难。通过对行政争议实质性化解案件的分类标准、化解结果效力、化解程序等因素进行剖析，衍化出对应症结的生成逻辑，进而提出构设分类机制、调动多元主体、加强法治供给等对策。

关键词：行政争议 实质性化解 社会冲突 检察机制

一、检察机关实质性化解行政争议的理论概述

行政诉讼法第11条赋予了检察机关对行政诉讼进行监督的职能。随着社会治理的复杂性日益提升，行政争议实质性化解的重要性愈发明显，检察机关在这一过程中的权能定位也愈发重要。最高检发布的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《诉讼监督规则》）亦在第6条明确规定检察机关应当以多种方式“开展行政争议实质性化解工作”。当前关于检察机关开展行政争议实质性化解形成了以下3种研究范式：

1.协同论，认为行政争议的救济途径较为多元，囊括了行政调解、申诉、信访、复议、诉讼等多种方式，故需注重以公开听证等方式协同其他权能主体共同对各类行政争议进行有效化解。［1］

2.补充论，认为行政争议的化解仍应以行政复议内部解决或行政诉讼的最终裁决为主流途径，复议程序司法化应作为化解行政争议的一种审慎补充。［2］

3.主动论，即认为行政检察具有弥补行政诉讼和行政复议缺憾的“制度潜力”，能够以区别于行政诉讼和行政复议的主动性、弱对抗性等优势能动化解行政争议，起到监督行政机关依法行政和保护行政对象合法权益的功能。［3］基于实践经验沉淀，强调行政检察能动作为的“主动论”更契合行政争议实质性化解的现实样态。由此，如何发挥行政检察监督职能、推动行政争议实质性化解成为检察机关亟待解决的问题。本文拟以行政检察主体功能的视角切入行政争议实质性化解，分析对应的实践难点，并基于其成因对行政争议进行分类以适配更为精准的化解方式，助益检察机关实质性化解行政争议效能提升。

二、检察机关实质性化解行政争议的难点

（一）争议化解方式类型错配

检察机关实质性化解行政争议的方法和措施囊括了释法说理、检察听证、检察建议、依法抗诉等多种选择，既可以单一适配也可以组合适用。有的争议宜适用公开听证、释法说理等方式来消弭矛盾，而有的争议则需要制发检察建议以及依法抗诉等方式来化解。此处以A市2022年检察机关开展行政争议实质性化解的常规分类及其对应的化解方式为例，揭示争议化解方式类型易于错配的难点。如下表所示，在该地行政争议实质性化解的常规分类中，沿袭了具体行政行为的常规分类，而针对类型化后的争议则是适配相应措施予以化解。但在这一过程中，化解方式与其所宜适配的行政争议存在对接罅隙，不仅对化解效率形成了一定程度的阻滞，对化解效果亦存在消极影响。

（二）争议化解结果效力弱化

检察机关开展行政争议实质性化解的直接驱动主要是《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《全国检察机关加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动实施方案》等文件，着眼于专项活动的政策性立场。由此，检察机关开展行政争议实质性化解的程序效力、结果反馈等事项均未明确，以至于化解结果在某些场景下易流于形式，并未产生相应的法律和社会效果。一方面，争议当中的行政相对人对检察机关的参与抱以怀疑，存在着检察机关仅能打击刑事犯罪的局限认知。另一方面，争议当中的行政机关对检察机关介入后的化解存在一定抵触心理，考量化解结果是否会引发法律制度层面的追责问责等。故而行政争议化解的结果产生后，认为处于不利态势或利益遭受损失的一方存在着不履行或部分履行化解结果的倾向，对行政争议化解结果的效力有所减损，削弱了检察机关实质性化解行政争议的权威性。

（三）争议化解职能定位模糊

行政复议法、行政诉讼法及《诉讼监督规则》等法律法规共同为检察机关参与实质性化解行政争议提供了宏观的规范依据。而且，《诉讼监督规则》集中于对检察机关行政诉讼监督职责进行较为宏观的制度安排，对检察机关在行政复议和审判阶段发挥化解职能，实现诉前化解等缺乏较为明确细致的规则指引，不利于检察机关、行政机关和审判机关之间依据法定权责进行有效的协作配合。检察机关开展行政争议实质性化解的职能定位仍缺乏较为清晰的规范依据。在检察机关实质性化解行政争议的各项流程中，检察机关本身是作为法律监督机关予以主导抑或是争议化解协调方予以介入的职能定位问题需要进一步厘清。因此，检察机关化解行政争议时究竟是作为协调方还是作为诉讼监督者直接关系到行政争议化解的路径选择和影响效力，需要进一步以具象规则明确行政检察在行政争议实质性化解中的职能定位。

三、检察机关实质性化解行政争议的难点分析

（一）争议分类的标准不够明晰

面对纷繁复杂的行政争议，无论是发布典型案例还是内部开展化解工作时均会对其进行分类，但是分类的标准相当离散、不够明晰，并未建立较为规范且普适的界分标准。从检察实务中关于行政争议案件的分类来看，既有最高检在“专项活动”中根据诉讼程序阶段而界分出的过期之诉、潜在之诉、遗落之诉等类型，亦有根据案件基本特征而进行的划分，如城市建设、征地拆迁、生态环境保护、社会保障、知识产权等类型。上述界分标准固然能够将行政争议的关键要素予以展示，但是后续过程中实质化解所需采取的措施难以精准对接这一形式的分类。致使行政争议仅有形式上的分类而缺乏实质意义上的分类以适配特异性的化解措施，故而应当收束行政争议类型界分的判定标准，构建更为规范、有效、普适的界分标准。

（二）柔性化解的权威性不足

检察机关开展行政争议实质性化解是基于解决“程序空转”、达致“案结事了政和”这一现实态势的应对，因而在化解过程中对于行政相对人通常采用释法说理、公开听证等较为柔性的手段进行化解，較少在化解程序上采用具有制度刚性的方式方法。检察机关介入行政争议化解，倾向于作为弥合争端的协调方进行释法说理，而非是进入行政审判程序之后作为诉讼监督的权能机关。对于争议化解所涉及的行政机关，检察机关仅能通过通知协作抑或制发检察建议，而检察建议较之于具有拘束力与强制性的判决裁定亦体现出一定程度的柔性特质，行政行为人及复议机关存在着消极对待检察建议但无实质惩罚的回避空间。因此，检察机关实质性化解行政争议过程中所产生的化解结果的权威性受到了减损，各方主体对于化解结果的认同、执行较为消极，化解结果的实效亦有所降低。

（三）化解程序的规范缺位

检察机关实质性化解行政争议是法律适用和事实认定的过程，并且存在着从运动式的“专项活动”逐渐固化为常态式的“法律规则”的制度趋势，但是当前进行行政争议实质性化解更多依赖于政策性的“实施方案”“专项活动”等规范性文件。这一做法固然能够规避立法时间周期长的问题，发挥政策制定的便捷性、即时性优势。但基于现实因素考虑，行政争议化解的政策规范较之于法律规范存在着过于宏观、时效性不确定、依据不充分等短板，对于检察机关化解行政争议的具象实践缺乏足够规范，致使检察机关依法依职能参与行政争议化解时，在程序构造方面的规范性、有效性、长效性均存在相应程度的欠缺。因此，检察机关需要在沉淀化解行政争议经验的同时，探索以法律规范的形式将检察机关和其他化解主体之间的权责关系理顺，补强行政争议化解的正当性与合法性基础，促进行政争议化解的规范、有效、长效。

四、检察机关实质性化解行政争议的完善策略

（一）构设分类机制提升化解效能

行政争议的产生，本质而言是因为双方当事人亦即行政行为人和行政相对人之间存在“冲突”。一些行政争议在程序上历经申诉、复议、一审、二审，但当事人仍旧申请检察监督乃至进行持续性的“上访”，就是因为救济程序用尽但争议背后的冲突并未得到解决。从社会学的角度出发，微观层面的各社会主体之间的冲突可以分为非现实性冲突和现实性冲突。［4］检察机关在化解行政争议时，可以循这一理论视角，根据双方当事人“争议焦点”所表征的冲突差异而对行政争议进行类型界分，构设对应的案件分类机制并精准适配差异化的化解方式以提升行政争议的化解效能。

盡管行政争议案件所关涉的具体案由不尽相同，但是争议焦点往往集中于观念差异和经济利益得失，故而可将行政争议的类型划分为基于认知差异的“观念型”和基于现实损益的“利益型”，并适配精准化、差异化的化解方法和措施。

1.对于“观念型”行政争议而言，应当适用基于释法说理、公开听证等方式的“柔性化解”。要注重把握案件当事人所在地的社情民意，善于运用基于认同的“情感逻辑”而非基于强制的“制度逻辑”。

2.对于“利益型”行政争议而言，应当适配制发检察建议、依法抗诉或不支持监督申请等方式进行“刚性化解”。检察机关需针对行政争议的法律适用、事实现状等内容进行深入了解判断。对于确属违法、受罚得当的行政相对人作出不支持监督申请，维护法治权威。而对于行政机关和审判机关，则应当在把握检察机关的职权行使边界的同时发挥行政检察“穿透式”监督重要作用，从监督行政审判活动“穿透”至监督行政机关，以依法抗诉、制发检察建议等手段开展法律监督，推动行政争议实质性化解。

（二）调动多元主体强化化解效果

法律制度的权威共有3类，分别是约定俗成的传统权威、有理有据的理性权威、定分止争的齐步权威。［5］检察机关化解行政争议作为基于行政诉讼法、行政复议法及《诉讼监督规则》等法律制度的规范要求，产生的化解结果必然具有一定程度的权威性。但显而易见的是，检察机关开展行政争议的“实质性化解”以及对“案结事了政和”的价值追求，决定了“化解权威”的主要来源应当是建立在信赖与认可之上的、更为持久的理性权威。而“化解权威”的强化，不仅依赖于检察机关本身被法律赋予的行政检察监督职能，亦更多侧重于行政争议案件当事人对作为化解主体的检察机关的信赖和认可。基于这一态势，检察机关开展行政争议实质性化解时应当充分释法说理，必要时举行公开听证，以“以理服人”的化解措施获得当事人的由衷认同。

1.要通过释法说理来弥合双方争议、凝聚双方共识。通过对案件进行深入的调查研究和规范审查，探查行政争议案件中是否存在违法情形以及相应的责任后果究竟应由哪一主体承担、比例如何划分，坚持“以事实为依据、以法律为准绳”的原则对争议双方阐释法律法规的相关规定。

2.要善于运用检察听证来帮助当事人辨明曲直、厘清情理。双方当事人在行政争议案件中久拖未决，历经复议、审判等程序之后易于陷入认知固化的境地，在对错层面存在一定程度的思维盲区，需要通过公开听证来援引法律、罗列事实、剖析利害以纠正其错误认知。此时，居于主导地位的检察机关需要吸纳多元主体参与，以探清行政争议的实质焦点，在人员选派上应当安排听证员、人民调解员、人大代表等具有一定法律素养但与本案无利害关系的人员参加，以多元主体参与的公开公平公正的检察听证促使双方当事人“心服口服”，进而在“有理有据”的基础上让双方当事人认可听证的公信力，实现行政争议的实质性化解。

（三）加强法治供给充实化解规则

法律法规是检察机关“做实行政检察促进行政争议实质性化解”的法治前提。从检察实践出发，实质性化解争议已然成为行政检察的重点任务并得到持续推进，但仍需进一步推动检察机关实质性化解行政争议的规范化和常态化建设，把当前的政策依据升级为“法治依据”、政策规范固化为“法治规范”，不断加强行政争议实质性化解的法治供给。

1.要对行政诉讼立案监督进行规则完善，促使检察机关及早介入化解、减少行政相对人诉累。立案是行政争议进入行政诉讼程序的“门槛”，只有步入诉讼程序之后检察机关方能发挥行政诉讼监督职能。鉴于当前立案规则体系之下，普遍存在的立案程序和周期较为冗长的问题，可在后续修订立案规则时对其进行调整，规定法院作出维持一审不予立案的二审裁定以后，相关权利主体能够进行申请再审抑或直接向检察机关申请诉讼监督的双向选择，以助益检察机关及早介入、推动行政争议及时化解。

2.要对监督方式进行规则补充，促进检察机关化解行政争议流程环节的细节完善。因法律规范修改成本较大且修改周期也较长，可先对《诉讼监督规则》进行修改，吸纳专项监督活动经验的同时在其文本中增加融合“行政争议实质性化解”及社会治理相关内容，对行政争议的化解目标、手段、程序等进行细化完善，以增益检察机关化解行政争议的合法性及正当性基础。

3.丰富检察机关实质性化解行政争议的相关司法解释，发挥行政检察“一手托两家”的“穿透式”监督职能。针对行政争议化解案件中具有引领性、示范性的做法，适当出台相关司法解释对相关规则进行细化完善，以及对示范做法进行推广扩散，为各地检察机关实质性化解行政争议提供有效的规则。