流域综合治理下的检察协作研究

乔长松

摘 要：流域综合治理作为新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的基础，是当前工作的重中之重。加强流域综合治理下的检察协作，必须着力应对和解决实践中面临的协作主体不全、协作制度宽泛、协作缺乏监督、协作反馈不够等问题，以健全协作主体，完善协作制度、强化协作监督，注重协作反馈等举措，推动和保障流域综合治理下检察协作工作持续向纵深迈进。

关键词：流域综合治理 检察机关 检察协作

流域是事关人类生存和社会发展的重要生态屏障，其整体性、联动性和复杂性特征决定了流域综合治理必须联动多方力量协同履职，形成合力推进。强化检察协作、以能动履职助力流域综合治理，不仅是检察机关服务社会现代化转型的重要途径、多元主体协同共治的必然选择，更是作为国家法律监督机关的内在要求。当前，检察机关通过一体化办案、跨部门协作、跨行政区划协作等方式，在助力流域综合治理的实践中取得显著成效，但同时也应看到，检察机关在流域综合治理中协同的主体仍不全面，有关协作的规定仍不具体，协作的制度缺乏约束力，协作的反馈和监督机制仍不健全。应对和解决好这些问题，不仅是推进和发展流域综合治理下检察协作工作的基本前提，更是以高水平检察协作助力流域生态保护和高质量发展的重要保障。

一、流域综合治理下检察协作的概念

流域综合治理下的检察协作是对流域内检察资源进行优化整合，形成流域综合治理合力，既体现了履行保護流域生态环境的检察之责，也体现了履行助推社会治理的政治之责。深刻理解流域综合治理下检察协作的概念，一方面要弄清流域综合治理的来由和内涵，明晰其作为社会治理重要工作的定位。另一方面要明确检察协作参与社会治理、服务保障经济社会高质量发展的方式和目的。

（一）流域综合治理的来由及内涵

流域是指由分水线所界定、包围的集水区域，其包含的要素除水以外，还有水流经的土地及土地上的植被、森林和土地中的矿藏、水中以及水所流经的土地上的生物等等。一方面，流域本身的自然属性是一个水文单元；另一方面，流域所在区域往往是人类生存发展的重要场所。因此，流域是一个社会-生态复合型的生态系统。［1］对流域进行综合治理是由流域本身所具备的三个特性，即整体性、联动性和复杂性所决定的。河流流经的气候带、降雨量的大小、河流的含沙量，甚至含水能、流经地形区等，各组成部分之间的密切联系共同形成了流域的整体性特征。流域的联动性体现为环境资源的公共属性，即任意个体脱离统一规划和管控的开发和管理行为必将产生破坏性竞争。流域的复杂性则体现为流域（特别是大流域）跨越经纬度之广、流经地区之多、覆盖自然地理单元之杂等特点。流域的三大特性决定流域治理必须是对其各要素的全覆盖式治理，同时要系统处理好各要素间的关系。并且在治理过程中要联动上中下游、干支流、左右岸各方力量采取多样化举措，切实保证全流域治理效果。

（二）检察协作的定义及方式

检察协作是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理、进而推进和保障社会治理法治化发展的一个重要途径。通常有两种合作形式，一种是命令型的合作，中央或上级检察机关下达命令，下级检察机关落实命令，这种合作形式有利有弊，优点是促使事情办理得更加高效，下达的命令具有强制性，执行度较高。但因其依托于科层制管理，实践中存在被动合作、机械合作、缺乏合作自由。另一种是相邻检察机关为促使共同目标的达成而签订合作协议。与前者相比，这种协作方式的优点是可以机动灵活地体现合作双方各利益的协调，但对合作双方在协作机制共建、平台搭建、资源共享、信息互通、利益平衡等方面要求较高。在流域治理背景下，检察协作无论采取何种形式均应注重加强合作、团结互助、培养默契。一般包括资源、技术、配合、信息方面的协作。［2］以全流域联合执法、共享资源、各担职责、协调利益为基础达成共识并协同优化组合，更好地完成流域治理目标。

（三）流域综合治理下检察协作的概念及要义

流域综合治理关系着人民群众的生命健康，是社会治理的重要内容，只有做好流域综合治理，才能推进大局工作和民生事业，检察机关促使社会长久稳定发展。法治是社会治理最有效的方式，检察机关作为我国法治体系推行的重要角色，以检察协作护航流域综合治理是重要工作之一。

当前，习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”［3］的16字治水思路为流域综合治理提供了根本遵循和重要指示。《中华人民共和国长江保护法》与《中华人民共和国黄河保护法》为流域综合治理提供了法律标准。无论是制度还是法律，都将流域治理从过去的分段治理和专项治理转变至现今的综合治理，将流域中的生态问题看作一个整体而制定出系统的解决措施，强调治理流域时应注重联合执法。流域综合治理下的检察协作绝非是简单的“流域内检察机关横向集合”，而是一个要素完备、层次分明、组织有序、目的明确的协作系统。其本质是有机整合流域内优质检察资源，目的是以检察一体化内在的系统性、集成性效能服务保障流域生态环境系统治理、溯源治理、协同治理，从根本上实现流域内环境宜居、社会公平和司法公正。

二、流域综合治理下检察协作的实践

检察机关依法能动履职，参与流域综合治理，主要从检察一体化办案、跨部门合作和跨行政区划合作三个层面实现。

（一）流域综合治理下检察协作的一体化办案实践

检察一体化是流域综合治理下检察协作的基础。2023年7月，应勇检察长在全国大检察官研讨班上指出，“四大检察”是新时代新征程检察机关法律监督的主体框架，也是检察工作进一步创新发展的基本格局，要努力推动其全面协调充分发展。［4］再次强调了检察一体化履职，也为检察机关参与流域综合治理提供了重要遵循。在流域综合治理中，检察机关牢固树立流域保护“一盘棋”理念，坚持一体化办案原则。一方面整合“四大检察”职能，实现横向的协作配合、紧密衔接。另一方面确保上下级检察机关之间政令畅通、贯彻执行。

1.整合“四大检察”职能，推动横向检察一体化协作。一是加强刑事检察。切实履行批捕、起诉职能，依法惩治非法采砂采矿、污染环境等危害河道安全和破坏流域环境资源犯罪，同时加强流域生态环境资源刑事案件诉讼监督，督促行政机关及时移送破坏流域生态环境资源案件线索，对于侦查机关有案不立、有罪不究、以罚代刑、降格处理等问题坚决纠正。对涉流域刑事案件优先办理、快速办理、提前介入、引导取证。二是加强民事检察监督，依职权启动社会影响较大、人数众多或具有代表性的水、大气、土壤污染侵权案件的诉讼监督程序。三是加强行政检察监督。对行政机关在涉流域生态环境资源保护中违法行使职权或怠于行使职权的情形开展监督，督促其依法全面严格履职。四是充分发挥公益诉讼在流域综合治理检察协作中的优势作用，着重针对影响流域安全的突出问题开展监督，发挥预防性公益诉讼功能，将流域生态环境司法保护提至事中、事前。注重各检察业务条线信息共享、线索移送等，实现检察机关内部各部门协同。

2.确保上下级贯通执行，加强纵向检察一体化协作。一是加强上级检察机关的组织领导，各地检察机关严格执行、加强协作，开展流域综合治理，这主要体现在完善流域综合治理检察协作制度机制、强化协作治理工作中的组织领导和安排部署。通过出台规范性文件规定检察协作范围和期限、指导案件办理，发布典型案例等途径着重协调解决下级检察机关在协同治理流域中面临的困难和问题。二是各级检察机关严格贯彻执行上级工作安排，通過政策执行、经验总结、问题反馈等能动履职，实现流域综合治理检察协同纵向上的同心同力、协作配合。

（二）流域综合治理下检察协作的跨部门协作实践

跨部门协作是流域综合治理下检察协作的关键。在流域综合治理中，检察机关主动加强与侦查机关、审判机关、生态环境、水利等部门及相关行业协会的沟通联系，通过定期会商、线索移送、重大案件通报协作等，促进信息共享、技术协助、专业指导。2022年最高检、水利部《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》的出台，推动了检察机关与水利部门良性互动，有利于形成行政和检察保护合力，共同打击水事违法行为。若检察机关缺乏与相关部门的联动，将导致不能有效实现对流域治理的监督。如甘肃省兰州市安宁区金牛街商业圈排洪沟改造项目完成后，根据《中华人民共和国防洪法》与《甘肃省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》规定，该改造项目存在违法情形，不利于金牛街行洪，而兰州市检察院在后期执法监督过程中发现该项目不仅已通过环评审核，而且已投入市场营运。［5］所以，为防止此类情形的发生，检察机关深入推进检察监督与行政执法协作配合，完善“河长+检察长”等制度，充分运用检察建议、支持起诉、抗诉等手段，加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接配合，避免上述情况的出现。

（三）流域综合治理下检察协作的跨行政区划协作实践

跨行政区划协作是流域综合治理下检察协作的拓展和深化。管辖制度是检察机关在参与流域综合治理过程中无法回避的问题。一些有组织、有规模的违法分子跨省、跨地区非法倾倒危险废物和固体废物至流域堤坝内，有的甚至直接倒入流域水道中。不法分子跨省非法转移危险废物，从源头到运输再到实施倾倒，层层转接、非法牟利。一些企业日均非法排污量惊人，非法排放的污染物超标成百上千倍，重金属等有毒物质含量极高，对流域生态环境造成严重污染。这些跨省的“黑色产业链”各环节分工明确、相互间联络凭借信息网络技术，具有较强的隐蔽性。加上司法领域的管辖权规定，案件查处的难度更大。针对这种情况，一些检察机关通过建立跨区域司法联动机制，实现跨行政区划协作。如重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海六省市区检察机关为全面加强长江上游生态司法保护，召开长江上游生态环境保护检察协作联席会议，共同签订《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》。河南、湖北、安徽等5个省级人民检察院共同签订《关于加强淮河流域水行政执法与检察公益诉讼协作的实施意见》，致力于共同治理淮河流域，为更好地治理流域问题形成水行政执法与检察公益诉讼协作机制。跨区域检察协作一方面突破了地域界限，促进各省检察机关团结协作，共同查明水源污染的根本原因，并通过公益诉讼等有效措施对源头污染行为进行查处。另一方面，由于传统的流域治理以行政区划为基础，当出现跨界流域环境问题时，相邻政府互相推卸责任时有发生，且一些政府出于保护地方企业考虑，存在对本地污染企业执法不严、以罚代刑的现象。跨行政区划检察协作机制的建立使行政机关更为明显地感受到压力，

三、流域综合治理下检察协作存在的问题

当前，检察机关通过检察一体化办案、跨部门合作和跨行政区划合作等方式践行流域综合治理下的检察协作，在加快推进流域生态保护法治化建设方面取得一定成效，但仍存在诸多亟待解决的问题。如协作主体不全、制度操作性不强、缺乏监督和反馈机制等，制约了检察协同流域综合治理工作的稳步推进和长远发展。

（一）协作主体不全，行政机关和社会组织参与度较低

流域综合治理是一项系统工程，涵盖多方面的治理内容。如湖北省委省政府部署实施的《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》中指出，以流域综合治理为基础，统筹水安全、水环境安全、粮食安全、生态安全等底线，明确安全管控的“底图单元”［6］和负面清单，这就明确了检察机关助力流域综合治理需联合“四大安全底线”所对应职能部门协作推进。虽然检察公益诉讼制度的建立和发展深化了检察机关与行政机关的协作配合，但在流域综合治理中检察机关协同的行政部门仍不全面。就签署协作协议的情况来看，对象多为水利部门，而与流域综合治理中粮食安全、生态安全所属职能部门农业农村局、生态环境局等协作较少。同时，流域综合治理下的检察机关与相关行业协会、社会组织等社会性力量协作较少。究其原因，一是公众、环保机构等社会主体参与检察机关协同流域综合治理的渠道不健全。二是流域综合治理中的检察协同履职宣传不够，公众不了解检察机关如何开展流域综合治理工作，导致流域综合治理中的检察协作缺乏社会力量的加入。

（二）协作制度宽泛，协作协议缺乏强制约束力

我国在长期的流域综合治理实践中总结出协同治理的经验，但大多为原则性规定，就如何进行协作并没有具体规定，流域内检察协作更是如此。检察机关在流域综合治理中达成的协作协议通常以协商或会谈为基础形成，以文本的方式记载，并不具备法律强制力，因没有规定不依约履行的后果，其履行依赖于协议双方的自觉。再者，检察协作协议在流域治理中赋予了检察机关一些便利条件，而拥有权力的同时也应防止滥用权力。由于流域的复杂性和其治理的综合性，加之当前多数检察协作协议未对检察机关“滥用诉权”问题进行约定，导致实践中存在“滥诉风险”。约束性制度的缺乏是检察协作中不可忽视的现实问题。

（三）协作缺乏监督，不利于协作机制的长久发展

若达成合作共识后，后续开展工作中缺乏监督机关，协作协议仅商讨如何达成合作却没有有效的监督措施，协作双方则难以统筹资源、系统安排最终达到通力合作实现协议的目标。流域综合治理中的检察协作是双方建立在平等互信基础上的协作，协作双方相互独立互不隶属，任意一方若基于本地政策导向及考核目标而作出利于自身而不利于对方的价值判断，则被视为不配合。同时，由于协作协议不具备强制约束力，双方都没有法律义务履行协议，此时又缺乏一个正向监管的牵头部门，则极易导致协作协议“形式化”。监管主体的缺位不利于检察一体化履职，也不利于协作机制的长远发展。

（四）协作反馈不够，导致协作信息沟通受阻

效果反馈是协作中不可或缺的环节，是提高协作效率、保证和提升协作质量的重要步骤。流域综合治理中检察协作在重要协作内容完成、协作节点进阶及协作协议履行完毕后的效果反馈机制不健全，导致协作双方无法在协作中总结经验教训，明确协作难点、堵点，进而不能据此调整和改进协作方案。长期缺乏这种反馈，一方面无形中造成信息壁垒，不利于协作双方信息沟通，难以实现多赢、共赢，进而打击检察机关的协作积极性，另一方面不利于协作双方改进工作方法、调整协作措施，影响工作质量，无法达到预期效果。

四、流域综合治理下检察协作问题的应对

从检察机关协同流域治理实践中凸显的问题来看，既有参与主体方面的不足、也有制度规范方面的缺陷，还有监督和反馈执行机制的不健全不完善。这些问题一定程度上限制了流域综合治理下检察协作的推进，检察机关务必坚持问题导向和目标导向，针对不足探索应对措施，切实解决问题。

（一）健全协作主体，确保各方参与评判

检察机关应立足流域综合治理的重点，从水安全、水环境安全、粮食安全、生态安全等多方面明确协作的行政机关主体，形成更全方位、更宽领域的检察行政协同治理局面，注重行政机关的治理评价意见。同时，检察协同应注重吸纳社会力量，尤其是一些专业人才和机构，为协作提供专业指导和建议。通过问卷调查、公开听证、走访调查等方式搭建沟通平台，听取社会各方声音，在进行流域综合治理过程中及时倾听人民群众的建议，鼓励更多的社会公共力量参与到治理工作中來。

（二）完善协作制度，规范协作履行机制

要完善流域综合治理检察协作的制度体系，关键是促进流域内协同立法。由流域涉及的多个地区共同制定立法性文件，用以规范本行政区划内的流域协作治理。在立法性文件中明确检察机关协同流域治理的规则和要求，统一流域治理中检察协同的标准、内容和尺度。

（三）强化协作监督，建立监督考核机制

建立专门的流域检察机关，作为统筹流域内检察协作的牵头部门对协作工作进行监督管理。流域较广的，在流域的上中下3个区域范围内建立生态环境保护检察机关，这3个检察机关分别监管3个不同的水段，开展该地区流域治理工作。当前我国已有金融法院、知识产权法院、海事法院等专门法院，最高法提出，要积极探索设立长江上游生态保护法院。［7］检察机关在此之前有过尝试，譬如2020年在重庆建立两江地区人民检察院。［8］建立专门的流域检察机关，可以有效解决流域内司法管辖分割、司法标准不统一的问题，同时有利于进一步规范检察监督，实现流域综合治理的法治化效果。可根据流域内省市和上游、中游、下游城市群分布情况，在上游、中游和下游各设立一个市级生态环境保护检察院，分别管辖数个省市的跨行政区划生态环境案件。［9］由专门的流域检察机关建立流域综合治理检察协作的监督考核体系，督促流域内的协作各方自觉履行检察协作协议，将不“诚信履约”的行为予以惩处并纳入考核。

（四）注重协作反馈，畅通信息沟通渠道

加强流域综合治理检察协作各方的沟通协调，在专门的流域检察机关统筹安排下建立定期总结汇报的反馈机制，协作各方定期通过案件研讨、经验交流、联席会议、远程沟通等形式，加强检务交流，制定流域综合治理方案，共同商讨方案的可行性和优化措施。同时加强流域司法保护信息化建设，充分利用现阶段已有成果推动建立共建共享的数据库与数据平台［10］，从而打破流域综合治理检察协作的信息壁垒，实现协作治理的精准度、连续性和畅通化。