“枫桥式检察室”与基层预防式法律监督之构建

余钊飞

摘 要：基层预防式法律监督是推进预防性法律制度实施的重要举措，是检察机关全面贯彻新时代“枫桥经验”的重要司法实践。新时代“枫桥经验”以“人民至上”为引领，其重视“预警预测预防”的理念对基层预防式法律监督之构建意义重大。基层检察室作为检察机关服务基层、服务群众的重要工作平台，其建立健全对基层治理现代化、基层法治建设意义重大。“枫桥式检察室”之创建有助于检察机关全面践行群众路线、有助于丰富基层全过程人民民主实践、有助于完善基层社会治理体系。

关键词：新时代“枫桥经验” “枫桥式检察室” 预防式法律监督

基层预防式法律监督是人民检察践行新时代“枫桥经验”的重要举措，可以在社会治理进程中充分履行法律监督职责，通过职能延伸，做实做细基层检察室推动基础建设，为巩固党的执政根基作出重要贡献。党的十八大以来，在坚持和发展新时代“枫桥经验”的过程中，浙江等地检察机关以创建“枫桥式检察室”为抓手，在基层不断化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展，为基层治理体系和治理能力现代化作出了重要的检察贡献。

一、构建基层预防式法律监督之必要性

（一）构建基层预防式法律监督的时代背景

毛泽东同志在《矛盾论》中指出，矛盾具有区别于其他事物的特殊性，而这种矛盾特殊性不仅存在于“各种物质运动形式”中，也存在于“每一个物质运动形式在其发展长途中的每一个过程”［1］。矛盾的普遍性也预示着风险的客观存在和普遍发生。党的二十大报告指出，“党中央团结带领全党全军全国各族人民有效应对严峻复杂的国际形势和接踵而至的巨大风险挑战，以奋发有为的精神把新时代中国特色社会主义不断推向前进。”遍观报告全文，共16次提及风险，正视风险、防范化解重大风险已然成为时代要求。

在工业化和现代性发展的背景下，人类的决策和行动一定程度上克服了长久以来所面临的自然风险，但决策本身的不确定性带来了人为的系统性风险。德国社会学家乌尔里希·贝克将后工业时代人类生活生存面临的困境及有可能潜藏生存威胁的状况用“风险社会”一词概括。风险社会理论认为：“工业社会在为人类创造了巨大财富的同时，也为人类带来了巨大的风险，人为制造的风险开始充斥着整个世界，在工业社会以后，人类已经进入一个以风险为本质特征的风险社会。”［2］在风险社会中，人类自身创造的风险成为主流，各种决策在制造风险的同时又试图掩盖它们。换而言之，现代性的高度发展所带来的副作用摧毁了现代性自身的根基，使得人类失去了安全的保证处于风险之中。

“风险社会”的一个主要表征就是其中孕育产生了各式社会风险。在风险的种类上，以“小微”非系统性风险为主，主要是某些特殊群体或局部社会的不稳定状态。但在住房、教育、就业、养老、医疗等资源供给侧，仍存在着发生系统性社会风险的隐患。从风险的分布来看，城市和农村地区的风险隔离正在被打破，土地、住房、养老等风险正逐步在区域间流动、转移和叠加，区域间的风险分布呈现出“扁平”的态势。易遭受风险冲击的群体以外来流动人口、老年人口和贫困人口为主，这些群体的风险管理能力相对较差，且更容易选择不合理的方式表达意见。同时，伴随着移动终端、新媒体等技术的广泛应用，也使得新出现的社会风险常在线上与线下的交互作用下广泛传播。同时，网络谣言、虚假信息和不正确的预期也会引起社会公众的心理波动和恐慌，从而进一步加大了现实社会中风险发生的可能性。

正是由于社会风险所表现出的上述典型特征，传统法律监督制度体系在面对突发性严重社会危害风险时难以有效应对。通过事后处置的方式应对风险，一则是对风险造成的既成损害难以恢复至未侵害前，消耗社会成本和检察力量。二则是无法有效维护社会秩序，保护社会公众免受公共危险。因此主动采取措施对风险进行事先预防所具有的现实意义不言而喻。

（二）基层预防式法律监督的基本内涵

1.基层预防式法律监督是能动检察理念的体现。基层预防式法律监督是以基层治理为实践场域，在能动检察理念的指导下，围绕轻微刑事案件、公益诉讼案件、民事、行政检察工作、基层执法司法活动监督等基层检察机关履职重点，以预防为主，依法履职化解检察环节社会矛盾、维护人民群众合法权益的一种法律监督形式。能动检察的理念源于司法能动主义的提出与发展。应该说，能动检察是能动司法的重要组成部分，研究能动检察，需要从能动司法的角度切入。能动司法在我国首先于法院系统中提出，并将能动司法的特征概括为“服务性、主动性、高效性”，“要求法官面对新型权益纠纷，在司法过程中秉承正义的法律价值和理念，遵循法律原则，并充分运用司法经验，正确地适用法律，在理性地对案件的事实问题和法律问题作出判断的基础上行使裁判权，以解决纠纷，维护社会公平正义和秩序”［3］。

随着能动司法在实践中的不断丰富和完善，如何在能动司法进程中充分发挥人民检察法律监督职能，是新时代检察工作的重要发展方向。从历史看，能动司法是人民检察的重要特征，在革命、建设、改革年代都有鲜明体现。从现实看，能动司法是人民群众对新时代司法检察的更高要求。从发展看，能动司法是世界司法制度发展的重要历史趋势。从传统文化看，在中华法系里，司法一直被赋予能动积极的作用。基层预防式法律监督是检察机关在融入国家基层社会治理的进程中依法能动履职，推动源头治理实现法律目标、社会目標和政治目标三者间的协调适应，促进治罪与治理的并重。

2.基层预防式法律监督是法律监督的本元价值。预防式法律监督强调的预防性，即是以法律监督预先防范法益侵害或者危险的发生，是具有预先防范性质的法律监督体制机制。但预防式法律监督并非检察权的扩张，而是对法律监督本元价值的循本溯源。

1982年宪法首次确认检察机关为“国家的法律监督机关”。此后，关于检察机关性质和定位的规定在宪法中始终保持不变。根据对法律监督一词的词义诠释，“监”意味着监视、督查；“督”则有查看、督促之意。两者互为补充，都包含着对权力的监视、督促和管理之意。随着法律监督作为专门术语的推及，前者被引申为了解权、观察权，后者发展为督促权、纠正权，从而构成了以观察纠正为主要内容和特征的法律监督权力结构。［4］法律监督的词义即表明，其是一个需要积极主动履职的概念。

从检察机关行使检察权的运行轨迹来看，不管是刑事检察中对刑事案件的活动监督和督促纠正，还是公益诉讼检察中督促相关行政部门履职，对损害社会公共利益的行为提起公益诉讼等，其主动性都是显而易见的。法律监督是维护国家法律统一正确实施的主动行为，其手段不是消极等案，而必须积极进行检查督促。简言之，法律监督不可能靠消极被动来完成，积极预防是法律监督的本元价值。

3.基层预防式法律监督以基层社会为实践场域。“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”［5］，基层预防式法律监督以基层社会为实践场域。基层是指国家结构体系中的基础性部分。基层社会的特性表现为两个维度：一是作为国家大厦底座的基层，处于国家政权组织系统的上下结构中；二是作为国家大厦支撑的基层，是国家与社会的结合部位。［6］乡镇是我国宪法规定的最低一级行政区划，设置有乡镇人民政府。街道办事处则是市辖区和不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准后设立的派出机关。基层预防式法律监督是在基层的乡镇、街道配套的法律监督体系，是对乡镇一级基层权力结构的进一步完善。

（三）构建基层预防式法律监督的现实意义

党的二十大报告提出，“统筹维护和塑造国家安全”“提高公共安全治理水平”“推动公共安全治理模式向事前预防转型”。基层预防式法律监督正是人民检察应对“风险社会”而作出的回应。其一，基层预防式法律监督能够防止社会风险由量变而转化为质变。管理学中的“海恩法則”认为，在事关飞行安全的每一起严重事故背后有约29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。［7］“海恩法则”解释了许多重大事故的背后都是诸多微小隐患的不断积累，这也从侧面指出：预防在平时，重大事故是可能避免的，只要足够谨慎做好事先预防。基层预防式法律监督通过加强基层执法司法规范法律监督、化解基层群众涉法涉诉矛盾纠纷、落实个人权益和公共利益源头保护等预防性措施，避免重大法益侵害和危害公共安全事件的发生。其二，基层预防式法律监督能够助力建设更高水平的平安中国。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出全面建设社会主义现代化国家新阶段“建设更高水平的平安中国”的奋斗目标。在这一全局性纲领规划目标中，采取制度性的预防措施是其重要的价值理念。基层预防式法律监督积极抓住法治、预防、协同三个关键词，即在法治框架下，以主动介入风险预防和矛盾化解为理念，充分调动人民群众、基层党委政府、基层群众自治组织等多元主体共同推动基层平安建设。

二、新时代“枫桥经验”与预防式法律监督理念

（一）新时代“枫桥经验”的核心要义与检察实践

“预防性法律制度，主要是为防范各类矛盾纠纷发生而制定的一系列法律规范和制度。新时代‘枫桥经验’就是注重运用多种社会矛盾纠纷化解机制，将矛盾纠纷消弭在事前、化解在基层。”［8］基层预防式法律监督作为预防性法律制度的具体实践，其与“枫桥经验”的核心要义高度关联。“枫桥经验”源自20世纪60年代浙江省诸暨县枫桥镇在社会主义教育活动中对于“四类分子”教育改造的经验和做法，其典型做法就是发动群众、依靠群众，做到“矛盾不上交、就地解决”。改革开放以后，“枫桥经验”仍然保持了旺盛的生命力，在矛盾纠纷化解、违法人员教育改造、社会治安防范、加强犯罪预防等诸多方面仍然发挥着不可替代的作用，促进了捕人少、治安好、经济发展快的良好局面形成。2003年11月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上明确提出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。［9］2022年，新时代“枫桥经验”载入党的二十大报告，已成为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。

“枫桥经验”诞生60年，其从“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交”，到创建“多元矛盾纠纷解决机制”，再到推动“共建共治共享社会治理新格局”，其精神实质是“人民至上”，即强调“一切为了群众，一切依靠群众；从群众中来，到群众中去”“要以人民至上为原则、确立人民主体地位; 以人民福祉为宗旨，维护人民合法权利; 以人民关切为导向，回应人民的利益期待”［10］。基层预防式法律监督要坚持为了群众、依靠群众，群防群治、综合治理。基层预防式法律监督体系之建设，需要充分吸收新时代“枫桥经验”的重要理念，即要求人民检察在基层工作实践中贯彻以下理念构建以防范为目的的基层法律监督制度，必须在新时期积极借鉴“枫桥经验”的思想。一要持续创新群众工作方式，主动深入基层、深入一线，聆听群众的声音，预防等案上门、坐堂办案等群众分离的现象。二要坚持以人民为中心，把矛盾和纠纷解决好。检察机关在切实履行法律监督职责的同时，要密切依靠群众，充分规范发挥基层检察室的功能，与基层治理网格协作，积极参与到矛盾纠纷和不稳定因素的排查、化解、调处工作中。三要广泛动员和宣传，推动法治进步。检察机关通过“四进”，将法律送到农村、社区、企业和学校，通过发放宣传资料，提供法律咨询，进行普法讲座，为人民群众提供更多的法律服务，以增强人民群众的法律意识，为构建法治社会打下坚实的基础。

（二）基层检察室在预防式法律监督体系下的职能履行

1.基层检察室是人民检察做好调查研究工作的前沿阵地。早在中华人民共和国成立初期，时任最高人民检察院检察长张鼎丞同志就多次发出关于加强检察机关调查研究工作的指示，在全系统大力倡导调査研究之风，要求把调查研究、熟悉情况、掌握政策作为一项基本的工作方法。［11］依靠群众办案，是依靠群众专政的方针在检察工作上的体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视调查研究工作，中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，其中“处理新形势下人民内部矛盾和强化社会治安整体防控的主要情况和重点问题”便是主要的调研内容之一。诸暨市人民检察院“枫桥式检察室”在2010年初建之时即提出“四项对接”工作：职务犯罪监督与村务监督的对接；涉检信访工作与镇乡综治工作的对接；检察综治工作与地方平安建设对接；检察执法活动与地方民主法治建设对接。新时代人民检察职能发生重大变化，但现有基层检察室作为人民检察调查研究前沿阵地，依然得到规范化发展。如浙江检察全面打造“枫桥式检察室”，实事求是、因地制宜，推动基层检察室针对基层实际情况向基层党政递交涉检专题报告，有力助推基层平安建设、法治建设。如基层检察室在参与社会治理的过程中，立足自身履职展开调查研究。实践中，基层检察室围绕党委政府中心工作与地方经济发展需求，全面加强基层调研，主动建言献策，注重统计、分析辖区各乡镇每年刑事犯罪案件、治安案件数量、特点及案发趋势，提出针对性的预防措施，以专题报告的形式报送乡镇、街道党委政府，及时反映基层治理中存在的不规范问题，严格制度执行并防范风险，推动基层政府依法、科学、民主决策。

2.基层检察室是基层群众依法自治的重要保障。源自基层的、来自群众的“枫桥经验”贴近人民群众日常生产生活。检察机关主动地参与社会治理，转变表达体系，将检察专业名词转化为老百姓听得懂的群众语言，指导基层法治实践，结合基层实际情况衔接、转化、落实全过程人民民主。如在浙江省永康市人民检察院龙山检察室以“村务合规”为抓手，帮助村干部化“被动”为“主动”，促进矛盾纠纷源头治理，积极能动参与基层治理，形成基层治理合力。［12］

此外，现有基层检察室为专业化市场发展和法治化营商环境建设提供有力保障。如海宁市人民检察院斜桥检察室毗邻中国皮革城，辖区内有海宁皮革时尚产业园，针对辖区服装、鞋包等领域制假售假行為多发，企业在知识产权维权过程中出现的新情况、新问题，如服装仿版问题有别于平面设计图纸的著作权、产品的外观专利等，斜桥检察室着力构建“海宁时尚+检察”知识产权综合监督保护模式，加强与辖区派出所、法庭、行政监管部门协作，将行政监管和刑事打击相结合，以特色法律服务保障特色产业发展。如桐乡市人民检察院濮院检察室立足世界互联网大会永久举办地乌镇和全国最大的羊毛衫集散地濮院镇，针对桐乡市外来人口较多的实际情况，积极开展新居民“小候鸟”慰问、外来务工人员劳动权益保障等“小专项”行动，做到检察履职让人民群众可感可知，有力保障濮院毛衫市场依法健康有序发展。

三、“枫桥式检察室”助推基层预防式法律监督体系建设

“枫桥式检察室”要逐渐形成系统参与基层社会治理的方式方法渠道平台。基层检察室是基层检察院派驻乡镇、街道履行法律监督职责的一线机构，其设置检察室本身即是践行“枫桥经验”的充分彰显。在基层治理实践中，基层检察室通过与村民委员会、居民委员会进行对接，推动检察权与自治权良性互动，对于保障基层群众自治，推动基层法治建设意义重大。早在2010年枫桥检察室成立后，就把密切联系群众作为推动各项工作的突破口。一是建章立制，强化意识。建立检察长工作日与联村检察官机制，每月由值班检察长接待群访、急访，走访乡镇了解司法需求。二是检务公开，强化沟通。在重点联系村中设置检务专栏，悬挂联村检察官、村检察联络员公开栏，定期走访检察联络员，公开联系方式，宣传检察职能，便利群众联系监督。三是深入一线，力求公正。对于受理的信访案件，及时前往争议地实地勘察，听取当事人、群众及村两委会干部的意见，全面了解事实，杜绝坐堂办案、闭门办案，避免因脱离群众而出现工作偏差。实践中，基层检察室能够及时了解社情民意，动态把握当地社会矛盾纠纷状况，深刻认识矛盾产生的原因，从而有针对性地提出解决矛盾的办法。通过及时有效地满足群众的合理诉求，消除一些严重的误解和错误的认识，扎实做好息诉息访工作，通过“检调对接”做好检察环节的诉源治理。如基层检察室的检察官在办理轻微刑事案件时，充分运用专业法律知识通过源头分析、综合评估，不但可以灵活调解方式、消除案外矛盾、促成刑事和解，而且还可以实现调解的实效性和规范性，从源头上消除各方矛盾，夯实法治乡村的平安根基。

检察机关作为国家法律监督机关，构建起预防式法律监督，深入基层化解社会矛盾，将问题解决在当地、化解在萌芽，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的必由之路，对推动中国式社会治理现代化意义重大。60年来，人民检察不断坚持和发展“枫桥经验”，坚持走群众路线，坚持人民司法立场，为巩固党的执政根基、维护社会公平正义作出了重要贡献。