国库集中支付制度下的行政事业单位财务管理研究

林慧梅

国库集中支付制度不但简化了行政事业单位的资金使用流程，还提高了资金使用的安全性。但目前部分行政事业单位对这一新模式还不够适应，对国库集中支付制度理解不够深入，缺乏实践操作经验，导致财务管理问题层出不穷。为了更好地推进国库集中支付，行政事业单位在财务管理上需要及时更新观念，构建科学、全面的预算机制，加强资金使用范围的管理与控制，同时完善财务工作监督体系，通过国库集中支付制度提升单位财务管理的水平。

行政事业单位承担着代表政府行使公共管理、服务、执法、监督等社会职能，其运行管理费用由国家全额拨款或差额拨款。行政事业单位虽然不以盈利为目的，但其职能的行使仍然需要足够的资金作为支撑。因此，行政事业单位财务管理中的预算、核算、决算以及内部控制、指标分析、绩效考核等都需要按照相应的要求，进行规范化管理。这对于行政事业单位行政职能履行和可持续性发展均具有重要作用。

一、国库集中支付制度概述

国库集中支付制度是近几年我国财政改革中的一项重大举措，其核心是通过国库单一账户对资金实行集中管理，其包含如下内容：一是将所有财政收入直接纳入国库管理；二是将所有项目费用、管理费用等全部由国库对行政事业单位进行支付；三是建立科学、高效的预算编制和执行制度；四是建立完善的财务信息管理系统；五是建立严格的监督检查制度。这些内容构成完善的国库集中支付制度。这一制度的有效实施，能够充分保证国家财政资金的针对性、安全性和实效性，也是行政事业单位财务管理的基本制度保障。

二、国库集中支付制度对行政事业单位财务管理的影响

国库集中支付方式在很大程度上对行政事业单位的财务管理都将产生积极影响，具体表现如下文所示。

（一）促进单位财务工作理念的转变

新的管理模式下，行政事业单位的财务工作理念不再是单纯的会计做账与核算，而是既要当好“内当家”，又要当好“参谋长”，还要当好“裁判员”。因此，行政事业单位的财务人员需要参与到单位内部的所有管理活动中去。在主体职责上要完善单位的预算编制、监督预算执行效果、建立考核、评价体系、重视财务运行分析，并为上级管理部门的资金拨款行动提供真实、全面的财务信息。财务工作人员不仅要做好与上级业务主管部门的沟通，还要保持与同级财政部门、金融机构以及管理服务对象的沟通与协调，这样才能形成业务会计向管理会计的职能转变，使行政事业单位的财务管理工作更加科学和规范。

（二）提升单位财务管理的工作效率

国库集中支付制度的实施，改变了行政事业单位粗放型管理模式。行政事业单位通过构建集约型、系统性和智能型财务管理方式，促使不同部门与机构之间互联互通，实现财务信息共享。现金支付一律通过财务管理部门与代理银行之间进行转账凭证确认，财务支付方式得到极大的改善。国库集中支付制度还能对行政事业单位的资金流动进行有效的把控，除了针对重大项目支出款项的严格管理，其他如调剂用途、人员工资及福利等也有具体的规定。所有财政资金都由系统对缴款或收款单位进行线上办理，减少了人工操作的程序和节奏，能够明显提升行政事业单位财务管理工作的效率。

（三）提升单位全面预算管理水平

国库集中支付不是单一的支付手段和盲目的支付方向，而是根据行政事业单位年度预算目标而确定的支付标准。因此，行政事业单位通过确立各自行政职能，建立科学、合理的预算编制，将总体管理运行所需的资金进行分析、汇总，并细化分解为各项预算内容和具体的工作计划，实现本单位预算编制全覆盖，从而构建良好的资金运行机制，提升了财务管理工作的透明度。国库集中支付体系具有较强的制约和监督功能，各行政事业单位的预算资金和专户管理都处于支付系统的监管之下，所有运行流程只能在“阳光”下操作，这不仅提高了财政资金管理的透明度，而且有助于推进行政事业单位财务管理的规范化与合法化。

三、国库集中支付制度下行政事业单位财务管理存在的问题

（一）预算编制不全面

行政事业单位经济指标分布零散，预算类型和数量众多，按照国库集中支付的内容范围和操作流程，每一条指标都要按照用款计划和支付进度分别进行计划、申请、确认及审批，对单位预算管理提出更高要求。长期以来，行政事业单位的预算编制，大多采用的是增量预算法，其只能对单位的现行运营状况和收支效应进行局部考量，缺乏对单位整体运行管理的全面性分析。很多基层单位的财务人员忽视国库集中支付系统中财务指标数据的分析，资金需要方面的指标模糊，对于重点项目支出、管理经费、人员工资福利、“三公经费”等缺乏科学的评价和论证。有些具有收费功能的行政事业单位，为了强调收支平衡，预算中刻意减少项目支出或其他经费开支。现实中，很多行政事业单位在银行账户上也有不同数额的资金存款。国库集中支付制度推行后，单位所有财政资金都归国库所有，行政事业单位只有使用计划和使用指标，财务资金获取额度取决于年度预算和用款计划。这种态势下，行政事业单位虽然实现了收付实现制，但只是以记账作為基本形式，在执行这一制度时，有些单位很少显示现金流动，只是变相的虚增资产，影响了单位履职能力的发挥。

（二）资金管理不规范

有些具有行政事业性收费职能的单位，将属于非税收性质的小额资金没有统一缴纳到财政往来账户中，而是作为单位自有资金随意开支。比如，对有些固定资产报废处置，其收入不开具非收入票据，以普通往来资金票据收取，从而规避了非税收入上缴通道；有些单位为了应对结余和结转资金收回统筹规划的规定，不按资金用途违规使用，甚至是滥用财政资金。财务核算中，涉及项目套账和管理套账。有些单位在国库集中支付制度下采取两个套账分别核算的办法，偏失了核算主体；零余额账户中的收入与支出完全脱离，甚至多开银行账户、私设小金库账户等，资金管理的不规范，违反了会计核算真实性原则，加剧财政资金的管理风险。影响了财政资金的效能发挥。

（三）会计核算水平亟待提高

现在，很多行政事业单位的会计工作理念和工作方式仍然比较传统，只注重一般性会计报表，如反映单位内部账目静态的月报表、季报表和年报表的会计核算，而对于单位的负债、净资产、专用基金等方面的动态管理缺乏系统的分析和核算。国库集中支付制度使行政事业单位账户设置和核算内容均发生了改变，例如，增设的“零余额账户用款额度”“财政应返还额度”。账户设置和账户核算内容的变化，对会计的基础工作造成了一定的冲击。除了要做好责权发生制度下的财务会计核算，还要严格按照收付实现制做好预算会计核算。但很多基层行政事业单位的会计核算水平不高，仍然以过去的资金管理为重心，不能完整、准确地进行财务会计和预算会计核算，对于年度预算和用款计划的合理化安排不足，对新增会计科目不熟悉，员工的业务能力薄弱——单位的全面预算管理无法实现，影响财政支付的成功办理。

（四）财务管理监督体系不完善

国库集中支付制度下，行政事业单位资金流入和流出的监督主要由国库财政核算中心负责，这种现象对行政事业单位会计的审核与监督只能形成或多或少的削弱。行政事业单位财务的审核与国库财政核算中心的审核相对独立，无法实现充分的交流和沟通，在资金拨付和资金使用过程中，也不能形成有效的一体化的监管体系。一方面，国库财政核算中心的审核工作难度增大；另一方面，单位财务会计的资金审核与监督职责削弱。这些都会使得单位内部资金的使用风险增大，无法直接、快速、真实地反馈单位财务管理的具体情况。

四、国库集中支付制度下的行政事业单位财务管理的措施

（一）强化预算编制的针对性和实效性

国库集中支付制度的有效落实，需要行政事业单位在编制预算时要以量入为出为原则，统筹兼顾行政事业性职能，在确保重点项目的前提下，力求收支平衡。预算编制的核心要素要与单位内职能部门的发展计划相衔接，明确预算目标、规范预算程序，重大项目的实施要通过权威机构的研讨和论证。行政事业单位根据自身的实际情况，在进行预算编制过程中，可以借鉴零基预算法和弹性预算法等，对年度经济运行需求进行分析和研判，亦可以借鉴上年度预算项目和预算额度综合参考，再结合财经政策，做出真实、有效、可行的预算标准，并细化到每一项预算内容，如固定资产、办公设备、低值易耗品、“三公经费”等。

（二）建立规范的资金管理制度

国库集中支付制度的落实，需要进一步完善单位资金的使用细则。除了明确各项经济指标，包括可供项目支出的转户指标等，确保项目经费，还要针对行政事业单位的管理经费，进行进一步的分类细化，将每一笔财政资金的使用范围和具体用途都能够准确反映出来，如固定基金、专用基金、职工福利基金、事业性结余资金等，都需要在会计科目中得到具体体现，建立相应的“借记”“贷记”和“结余”科目。按照国库集中支付的内容范围和操作流程，每一条指标都要按照用款计划和支付进度分别进行计划申请、确认及审批。通过完善的资金管理制度，来规范支付流程，增强财务管理的严谨性。在对零余额账户的日常管理中，定期检查科目设置情况、预算账户余额和资金流向，健全凭证管理制度，做到印签清楚齐全，专人专项管理，进出有备可查。

（三）提高核算会计的职业能力

财务人员要加强对国库集中支付制度理念、内涵和方法的学习，努力提升专业素质，树立责任意识，严格遵守规范性准则，高度重视自身的职能延伸和角色转换，发挥主观能动性，充分应用现代信息技术开展预算、汇总、分析等管理工作。鉴于目前行政事业单位常用的Excel核算表格系统存在的局限，即核算数据没有嵌入到信息系统中，致使核算数据无法动态反映核算执行的情况与表格的片面性，这使得核算管理的优势和作用难以充分发挥。因此，核算会计需要巩固学习和运用先进的ERP和HRP软件技术，这一软件技术作为综合运营管理平台，能够突破“信息孤岛”的桎梏，实现对单位固定资产、流动资产和行政及业务管理的无缝对接，在各系统互联互通形态下，提升预算和核算数据的全面性、真实性和及时性。

（四）加强财政资金管理的监督体系建设

国库集中支付主要通过网络系统来运行，单位的财务管理工作相当大一部分要在网络监控下进行。同时，单位财务会计的监督职能有所削弱。基于此，要加强单位内控建设，具体措施有：第一，行政事业单位建立资金使用问责机制，明确管理层、业务部门和财务部门的责权划分，在部门设置、岗位分工等方面，对所有人的责任进行明确，实行相应的考核与奖惩制度；第二，定期检查账户规范性设置，包括检查预算的账户余额和资金情况，对可保留项在审批后予以保留；第三，建立完善的银行账户监督审批监管体系，在国库集中支付制度下提高审批效率，简化确认程序，增强下级单位的行政执行效率，资金申請经过上级单位的逐级审批，降低上级行政部门对下级部门的资金批示限制，只保留监管职能即可。

结语：

国库集中支付模式不但简化了行政事业单位运行过程中的资金使用流程，还提高了财政资金使用安全性，解决了行政事业单位资金分散冗余的问题，使财政资金能够更好地服务于地方经济建设和改善民生，极大地提高了财政资金的使用效能，促进了社会经济的发展。但是，很多行政事业单位还没有完全适应这种新模式，对国库集中支付制度理解不深入、不透彻，导致出现预算编制不科学、资金管理不规范、监督体系不健全等问题。因此，行政事业单位需要在财务管理理念上与时俱进，高度重视国库集中支付制度对本单位的积极作用，构建科学、全面的预算机制，加强资金使用范围的管理与控制，完善财务工作监督体系，确保财政资金的功能发挥。