新形势下美洲的能源政策与中国的合作机遇

宋晨瑜

摘要：2022年，美洲地区政治经济形势复杂交织。中期选举是贯穿美国全年的政治话题，拉美国家则迎来了多场大选。然而，拉美和美国的经济表现都不容乐观，高通胀、低增长困扰整个地区。能源安全甚至影响了美国2022年的对外政策。在此背景下，美国出台了清洁能源产业政策作为经济纾困计划，同时也发起了新一轮产业竞争。美国可控核聚变实验的初步成功显示了未来能源“去安全化”的可能。拉美国家推动能源国有化，但遭遇了诸多阻挠。2022年，中美能源以竞争为主，但也进行了油气贸易和气候变化领域对话。中拉油气合作项目继续推进，新能源合作潜力巨大。拉美国家目前一届政府普遍追求拉美的政治独立，抵制域外大国的干涉，是中拉合作难得的窗口期。未来，中国要积极应对美国的新能源产业竞争，抓紧窗口期推动中拉能源合作。

关键词：美洲地区；能源合作；产业竞争；政策动向

2022年，“灰犀牛”与“黑天鹅”深刻影响着全球政治经济形势。世界经济尚未从新冠疫情带来的冲击中完全恢复，又遭遇了俄乌冲突引发的全球市场波动。经济形势低迷下，国际竞争不断加剧。域内因素与域外因素、长期因素和短期因素交织影响美洲地区能源形势。美洲各国经济普遍在2022年遇到难关；2022年又逢美洲多个大国的选举年，选举之后政治形势出现新变化；美洲各国内部政治形势的变化又影响了能源政策。美国开始通过新能源产业政策削减通胀；巴西、墨西哥等国则尝试推动能源国有化政策。面对美洲新的政策动向，中国需要综合考虑风险和机遇，寻找能源合作途径。本文从2022年美洲地区政治经济形势出发，关注美洲重点国家能源政策新动向，展望了中国与美洲地区的能源合作前景。

一、2022年美洲政治经济形势综述

（一）政治形势综述

2022年，美国民主黨政府几乎全年处于中期选举的压力之下，但在11月的选举中有惊无险地过关。在拉美地区，哥伦比亚、巴西进行了总统选举。至此，拉美主要国家都完成了新一轮大选，政治形势出现了新变化。

1.北美地区政治形势综述

（1）美国中期选举落幕，民主党表现超预期2022年11月8日，美国进行了中期选举，本次中期选举改选众议院全部435名议员，以及参议院三分之一的35名议员。在本次中期选举中，参议院民主党获得51席，共和党获得49席；众议院民主党获得213席，共和党获得222席；民主党和共和党分别获得了参议院和众议院的控制权。此次中期选举可以看作民主党的超预期表现。选举之前，糟糕的美国经济让外界预计，共和党将全面夺回参众两院的控制权。然而，在选举结果逐渐公布后，民主党成功保住了参议院，两党的众议院席位仅有微小差距，共和党人预期的“大红潮”并没有出现。拜登本人对中期选举结果十分满意，表示“（民主党政府）取得了1986年以来最好的中期选举结果……本次中期选举取得的胜利出乎所有人意料”。

（2）中期选举加剧美国社会分裂现状

本次选举共和党虽然未能取得预期成果，但也拿下了众议院，与民主党政府形成了“弱分立”的态势。拜登政府的施政空间将被压缩。此外，本次中期选举中美国选民呈现出的新特点也值得关注。此前一般认为，经济问题是选民最为关心的议题，一定程度上可以决定选举的结果。而在本次中期选举中，拜登政府交出了糟糕的经济答卷，却取得了意外的胜利，这表明经济因素对选举结果的影响程度在下降。民调显示，民主党选民较为关注的议题是民主制度、教育、堕胎权等，共和党选民更关注的议题是经济、暴力犯罪、移民等，彼此之间呈现高度分化的态势。

选举之前，共和党将宣传重点放在拜登政府的经济表现上，民主党则把宣传重点放在对国会山骚乱事件的调查和堕胎权等社会议题上。本次中期选举说明，相比于用经济发展成绩吸引选民，利用分裂的社会议题同样可以吸引选民，两党的选民在社会议题上呈现出的高度分裂也反映了美国政治极化的现状。

2.拉美地区政治形势综述

（1）左翼赢得哥伦比亚、巴西大选，拉美政坛进入新周期

2022年6月19日，哥伦比亚大选结果公布，该国迎来历史上第一位左翼总统。左翼候选人佩特罗在第二轮选举中获得50.44%的选票，竞争对手费尔南德斯获得47.31%的选票，差距将近72万票。佩特罗当选后将致力于推进社会平等，缩小贫富差距，推进经济发展转型。

2022年10月，巴西大选也公布了结果，巴西前总统卢拉拿下选举。卢拉作为巴西劳工党候选人，同自由党候选人博纳索罗竞争激烈，两位候选人的支持率差距很小。最终，在第二轮选举中，卢拉获得50.9%的得票率，博纳索罗获得49.1%的得票率，卢拉以微弱优势胜出。

2022年拉美地区的两个大国选举均以左翼的胜利告终。加上之前几年进行选举的墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利等国，拉美从南到北的主要国家都由左翼掌握政权。未来数年，拉美地区的内政外交政策将呈现出新特点，内政上推进社会平等、缩小贫富差距；外交上相互配合，推进区域一体化和区域合作，共同抵制域外国家的干涉，维护拉美的政治独立。

（2）各国政治环境复杂，秘鲁等局部地区持续动荡

另一方面，复杂的国内政治环境将考验新一轮拉美政府的执政能力。2022年底秘鲁发生的政治动荡清楚地说明了这一挑战。2021年，秘鲁左翼领导人卡斯蒂略在选举中以50.125%的得票率胜出，成为该国历史上第一位农民出身的总统。在竞选纲领上，卡斯蒂略提出要提升底层人民的福利水平、促进社会公平，具体包括，扩大公共卫生和教育开支；打击腐败；扩大养老金的覆盖范围等。在经济政策上，卡斯蒂略提出推动能源、基础设施行业的国有化，打击垄断。

然而，卡斯蒂略政府面对秘鲁国内复杂的政治经济形势，缺乏相应的治理能力。一方面，卡斯蒂略是冷门候选人，从未担任过公职，仅以微弱优势胜出。秘鲁政界和商业界普遍支持的候选人是来自右翼政党的藤森庆子。另一方面，秘鲁处在政府-国会分立的状态：卡斯蒂略的政党未能拿下国会多数。这使得卡斯蒂略政府成为“跛脚政府”，许多政策无从落地。这样，卡斯蒂略当初的竞选承诺也可能成为空谈。

在一年多的时间里，卡斯蒂略政府多次改组内阁，官员频繁更迭，缺乏连续的经济政策和有效的内政治理。由于府院争斗不休，卡斯蒂略曾遭遇过两次弹劾，被多次指控涉及权钱交易。2022年年底，卡斯蒂略再次遭遇政治危机，府院之争进入白热化阶段。12月7日，秘鲁国会通过了对卡斯蒂略的弹劾；卡斯蒂略则宣布解散国会重新选举，废止原有宪法，进入紧急状态。卡斯蒂略的支持者和反对者爆发了流血冲突，秘鲁国内的形势陷入混乱。最终这场政治风波以卡斯蒂略被国会弹劾罢免、并在当天被逮捕羁押告终。2023年2月，秘鲁国会批准了对卡斯蒂略腐败的指控。秘鲁总统则由副总统接任。

除了秘鲁外，阿根廷政府也面临着政治风波。阿根廷总统费尔南德斯和副总统克里斯蒂娜都是政治明星：费尔南德斯是基什内尔政府的内阁部长，克里斯蒂娜则在基什内尔之后担任过两届总统。然而，2021年，阿根廷的左翼政府所属的执政联盟在议会选举中失利；克里斯蒂娜则面临贪腐指控，陷入司法调查。2022年12月6日，克里斯蒂娜因贪腐问题被法院判处6年徒刑，并被免除公职。秘鲁、阿根廷等国的政局动荡表明，能否稳固执政基础，是拉美各国新政府面临的严峻考验，也是进一步施政的前提条件。

（二）经济形势综述

2022年，美洲各国经济表现普遍不佳，高通胀影响了整个地区。不同的是，美国政府大力出台纾困政策，美国经济的韧性犹在；而拉美多国的经济低迷则未有好转迹象，或将在未来数年内持续。

1.美国经济形势综述

（1）美国经济出现高通胀，加息成为美国货币政策主基调

2022年，美国经济深受通胀高企之苦。2021年12月，美国以消费者价格指数（CPI）衡量的年通货膨胀率为7.0%，已经居于高位。进入2022年之后，美国的通胀率继续上涨。2022年2月份，美国以CPI 衡量的年通货膨胀率上涨至7.9%，4月份上涨至8.3%，6月份达到最高峰9.1%，创下40年来最高的通货膨胀水平。随后上涨速度略有回落但仍保持高位，8月份 CPI 上涨率为8.3%，10月份为7.7%。其中，能源价格的上涨幅度突破两位数。2022年6月，能源CPI 的年增长率甚至达到了41.6%。

在高通胀局面下，美联储放弃了零利率政策，启动了新一个加息周期。2020年，为应对新冠疫情的经济冲击，美联储执行宽松的货币政策，在短期内大幅下调基准利率至零利率。2022年，面对美国近40年来最高的通胀，美国的货币政策也随之调整。自3月起，美联储多次召开货币政策会议，从0%-0.25%开始，连续多次上调基准利率。并且，美联储对控制通胀水平持强硬态度，向市场释放出了加息周期将持续的信号。一般而言，上调基准利率属于紧缩型货币政策，有利于抑制通胀，但也会抑制投资和消费，从而延缓经济的复苏进程。此轮美联储加息频率高、幅度大，在9个月内的加息幅度已经超过了上轮加息周期数年的加息幅度，这无疑将加剧美国经济的下行压力。考虑到美国经济尚未完全从疫情冲击下恢复，又遭遇了大幅加息，故而外界对美国经济前景普遍担忧，认为2023年美国经济可能陷入衰退。

此外，美联储加息使得美元迅速升值，为全球经济蒙上了新的阴影。由于美元作为国际货币，美联储的货币政策影响具有全球性。随着美联储银根收紧，全球市场中的资本将回流美国。这导致全球市场中的许多外围国家出现资本外流，经济形势雪上加霜。就美洲地区而言，拉美国家首当其冲地成为美联储加息的受害者。

（2）美国出台多项产业政策法案，全力推进“制造业回流”

2022年，美国重返产业政策，通过《芯片与科学法案》、《削减通胀法案》等加强产业竞争，推进“制造业回流”。加息预期抑制了美国社会的投资和消费活动，而产业政策则可以扩大政府开支、带动私人投资、增加就业，为经济打入一针强心剂。制定关键战略行业的产业政策，在为本国经济纾困的同时，又可以打击竞争对手。因此，拜登政府将“制造业回流”視为破解国内经济困境的重要抓手，并在2022年全力推行。

产业政策向来被认为具有“挤出效应”，即由政府进行的投资会挤占原有私人投资的份额，使得政策效果大打折扣，造成资源的浪费。然而本次，拜登政府重新抬出产业政策，通过巨额资金支持和排他性、歧视性政策吸引全球制造业投资美国。2022年7月28日，美国国会两院通过了《芯片与科学法案》，提供为期5年总额2800亿美元的投资，支持美国本土芯片产业的发展。8月，美国出台了《削减通胀法案》，计划投资超过3960亿美元用于支持新能源产业发展，是美国历史上最大一笔清洁能源投资。

《削减通胀法案》和《芯片与科学法案》背后反映了美国经济理念的转变。从法案的名称上可以看出，在高通胀的局面下，美国非但没有紧缩财政政策，反而将扩大政府开支视为应对之策。显然，相较于担忧政府进行产业投资所导致的“挤出效应”，从而导致效率损失；现届美国政府更愿意将政府投资视为对私人投资具有“带动效应”，可以作为拉动投资与消费、帮助经济纾困的良策。此外，《削减通胀法案》和《芯片与科学法案》重点针对美国的竞争对手，维护美国的供应链安全，标志着美国发起了新一轮的产业竞争。通过“制造业回流”政策吸引高附加值产业，美国意在转嫁国内的经济压力，更多地使自己的竞争对手承担成本，这将对国际产供链形成新的冲击。

（3）美国经济的韧性不容忽视

2022年美国经济总体表现不佳，呈现高通胀、低增长的特点，而高利率又增加了外界对美国经济将陷入衰退的预期。但同时也需要注意到，本年度影响美国经济的因素具有偶发性，美国经济仍然具有较大韧性。

首先，2022年美国经济的高通胀受外生偶发因素影响大。受全球市场波动影响，美国的通胀水平在2022年达到近40年来最高点。其中，能源价格上涨是美国2022年通胀的最重要贡献因素。但俄乌冲突属于偶发事件，短期内能源等大宗商品的价格会出现大幅波动。随着市场价格震荡回落并长期趋稳，能源价格不再成为制约美国经济的瓶颈，美国的通胀因素也会随之走弱。

第二，“制造业回流”政策的影响不可低估。外界对美国经济的衰退预期来自美联储加息对私人投资和消费的抑制效应。然而，美国政府通过了史上最大规模的产业政策法案，鼓励本土芯片、新能源产业的发展。由于《削减通胀法案》和《芯片与科学法案》是在2022年8月通过，其成效还需要一定时间才能显现。但随着法案的落地实施，产业政策补贴有望带动私人资本进入行业，增加投资、创造就业，恢复经济活力。美国的“制造业回流”政策通过规模巨大的政府开支，可以一定程度上抵消美联储加息的负面影响。

第三，本轮美联储加息将为下一轮的量化宽松提供足够的政策储备。纵观美联储的货币政策历史，加息周期和降息周期总是交替进行。联邦基金利率是美联储的政策储备，在刺激经济时会大量消耗。因此，在每一轮量化宽松之后，美联储都会进行多次连续加息。上一轮加息周期持续到2019年，联邦基金利率已经超过了2%。2020年疫情冲击之下，美联储在短期内迅速下调至零利率，同时美国财政部也配合进行了纾困计划，向美国民众发放了大量生活补贴。大规模的量化宽松之后，进入加息周期也就成为必然。与上一轮加息周期不同的是，2022年3月以来，美联储加息的幅度非常之大。2022年末，联邦基金利率已经超过了3%，并且加息还在持续。有大规模产业政策刺激投资，美联储加息也就减少了后顾之忧。当美联储积攒足够的政策储备之后，就可以启动下一轮的量化宽松。如此，美国的货币政策将基本走出疫情的影响，拥有足够的政策工具助力经济增长。

第四，虽然通胀高企，美国的失业率却保持了平稳。美国近年来失业率的最高点是在2020年4月。随着美国经济逐步从疫情中恢复，失业率开始逐步下降。美国财政部在疫情期间发放了大量生活补贴，使得一部分失业者获得了生活保障，暂时放弃寻找工作，退出了劳动力市场。2022年全年，美国失业率基本保持稳定，在3.6%左右波动。进入2023年，美国的就业情况平稳延续。因此，尽管经济下行压力持续，但疫情带来的失业问题已经基本解决。

2.拉美地区经济形势综述

（1）拉美各国面临经济下行压力

2022年，拉美各国经济深陷困境，经济增速大幅下降，并且未有好转迹象。受到疫情之后经济反弹的影响，拉美各国在2021年普遍取得了不错的经济增长，基本都高于世界经济平均增速。2022年，拉美地区的经济增长率出现较大下跌。拉美各国普遍面临高失业率、高负债率、高通货膨胀率的局面；在全球经济整体低迷的背景下，拉美经济内需、外需不振，又受到全球金融状况收紧的影响，经济发展遇到了重重困境。

在上述因素影响下，拉美经济的前景同样不被看好。根据世界银行2023年1月发布的《全球经济展望报告》，拉美地区的经济增速将进一步下降：2023年拉丁美洲和加勒比地区的经济增长预计将放缓至1.3%，2024年将略有回升至2.4%。未来数年拉美经济总体处于低迷状态，经济复苏充满了不确定性。

（2）全球通胀波及拉美，阿根廷经济深陷通胀难以自拔

2022年，全球多个经济体通货膨胀率居高不下，拉美国家也未能例外。2022年上半年，巴西前七个月以 CPI 衡量的年通货膨胀率均在10%以上，4月份达到12.1%。巴西的通胀直至下半年才逐渐好转，但年底仍然达到5.8%。高通胀成为博纳索罗在2022年大选中败选的重要因素。而卢拉作为新就职的巴西总统，同样面对控制通胀的重要任务。能否在2023年成功控制通胀，是卢拉进一步推行其执政理念的基础，也将成为决定卢拉本次执政成败的重要因素。

相较于巴西，阿根廷的经济状况更为糟糕，是2022年全球通货膨胀最严重的国家之一。通胀早已是困扰阿根廷经济多年的问题。2022年阿根廷通胀进一步恶化，5月份 CPI 年增长率超过60%，9月超过80%，12月达到94.8%。恶性通胀严重影响了阿根廷经济社会的正常发展，居民生活水平下降。阿根廷国内爆发多起抗议示威，医疗、交通等多個行业出现大规模罢工，要求提升工资水平。截至目前，阿根廷的恶性通胀并未出现缓解的迹象。2023年10月，阿根廷将举行下一次总统大选，现任政府糟糕的经济表现可能使政局再次出现变数。

二、2022年美洲地区能源形势分析

（一）2022年美国能源概况

1.俄乌冲突和能源因素主导的通货膨胀促使美国强化能源安全

俄乌冲突引发的地缘政治危机使得美国进一步认识到了能源安全的重要性。首先，俄乌冲突引发了全球能源市场的大幅波动，国际油价在经历了2020年的低迷乃至期货价格跌破负数之后再次重回高位，一度突破了100美元/桶。对于高度依赖石油的美国经济而言，油价的大幅波动增加了经济恢复的不确定性，带来了新一轮的通货膨胀。第二，俄乌冲突发生后，美国联合欧洲发起对俄制裁。一旦对俄罗斯的石油禁运落实，美国将会有一定规模的石油供给缺口需要弥补。虽然美国可以调动国内的石油战略储备，但还是需要找到新的替代进口来源。

为此，美国不得不拉拢中东和拉美的产油国。2022年7月，拜登出访沙特，希望获得中东产油国的支持，增产石油以稳定石油价格，但没有获得积极回应。与美国迫切期待的事宜相反，欧佩克在10月5日做出决议，宣布由于“全球经济和石油市场前景的不确定性，以及加强对石油市场长期指导的必要性”，原油产量将从11月起减产200万桶/每天。这对美国国内的经济形势无异于雪上加霜。此外，由于欧洲依赖从俄罗斯进口的 LNG，发动经济制裁的后果让欧洲难以接受。中东产油国的不配合和欧洲受制于人的现状更加促使美国认识到强化能源安全的重要性。

2.清洁能源战略持续推进，《削减通胀法案》促成史上最大投资

2022年8月，《削减通胀法案》在经过美国众议院和参议院通过之后，由美国总统拜登正式签署。《削减通胀法案》应对美国高通胀的现实，旨在削减美国通货膨胀，同时也是美国历史上最大的清洁能源投资方案，总额超过7000亿美元的资金中有3960亿美元用于新能源产业的投资和补贴。

清洁能源战略既是拜登政府的一贯战略，也是2022年面对经济挑战的纾困计划。一方面，拜登政府重视环境政策和应对气候变化政策。另一方面，美国选取新能源产业作为经济纾困计划的发力点。《削减通胀法案》计划通过对美国本土的新能源产业进行扶持，吸引国际的新能源产业转移到美国，从而实现促进制造业回流、创造就业岗位、重振实体经济、缓解通货膨胀的政策目标。

此外，清洁能源战略也是对2022年能源安全挑战的回应，通过完整的能源产业链减少受制于人的可能。《削减通胀法案》提供的新能源产业扶持政策具有明显的排他属性，意在收割包括欧洲、日本等盟伴国家在内的全球新能源产业，建立根植于美国本土的新能源产业链。

《削减通胀法案》甚至引发了美国合作伙伴的不满。例如，新能源产业是欧洲的优势行业，欧洲既是目前全球新能源汽车的第一大市场，又是重要的生产地。法案出台后，欧洲多家新能源企业已经开始考虑增加对美国的投资，扩大在美国的生产。2022年俄乌冲突爆发后，大量欧洲资本已经外逃美国；在美国和欧洲联合制裁俄罗斯的过程中，欧洲也承担了制裁的主要成本，导致天然气价格飞涨，能源严重短缺程度比美国严重数倍；而其后又要面临新能源优势产业的流失。因此，该法案遭到了欧洲多国以及欧盟的强烈反弹；马克龙再次强调了欧洲“战略自主”的诉求。

面对美国发起的新一轮产业竞争，各国势必要采取回应措施以保护本国的新能源产业。美国的保护主义政策将进一步影响脆弱的国际经贸合作。

3.可控核聚变取得突破，美国能源科技潜力巨大

2022年12月13日，美国能源部宣布，经过多年的探索，劳伦斯·利弗莫尔国家实验室（LLNL）在核聚变反应中首次实现了输出能量大于输入能量，即“能量净增益”，标志着可控核聚变技术取得重大突破。实验在国家点火设施（NIF）中进行，本次实验中，输入的能量为2.05兆焦耳，输出能量为3.15兆焦耳，实现了约50%的能量增益。

可控核聚变技术是极具潜力的清洁能源技术。核聚变产生的能量要远超核裂变反应产生的能量，而且还具有不产生核废料的清洁优势。如果可控核聚变技术取得商业化应用，人类社会将获得源源不断的清洁能源，有望彻底改变能源结构。因此，美国、中国、欧盟、俄罗斯、日本、韩国等都在进行可控核聚变技术的研究。目前，可控核聚变技术路线分为惯性约束和磁约束路线，美国的 NIF 采取的是惯性约束路线，通过超大功率激光触发氢原子核聚变；磁约束路线则通过磁场约束装置实现核聚变条件，托卡马克装置即为磁约束技术路线。NIF 的惯性约束路线的实验达成了“能量净增益”成果，是可控核聚变迈向商业化运行的初步尝试。目前实验室内达成的能量增益规模很小，远远小于商业化应用的规模。但作为可控核聚变研发路程上具有里程碑意义的一步，本次实验成果显示了美国能源科技的巨大潜力和清洁能源的良好前景。

虽然目前美国的可控核聚变技术仅仅具有象征意义，但却展示了能源去安全化的可能。能源安全始終是制约美国对外政策的重要因素。从上世纪70年代的石油危机，到2022年俄乌冲突引发的连锁反应，美国因为能源安全问题不得不向重要的能源生产国做出外交妥协。虽然近年以来，尤其是页岩油革命之后，美国的能源自给率不断提高，甚至成为油气净出口国，且拥有大量石油储备，能够起到抵御风险的作用。但2022年能源因素驱动的通货膨胀、制裁俄罗斯引发的石油供给缺口、拜登中东之行的碰壁等无不说明，美国依旧面临严峻的能源安全挑战，能源安全目前足以影响美国的外交政策。如果在未来，可控核聚变技术能够商业化运行，将彻底改变美国的能源现状，实现“去安全化”。在能源去安全化之后，美国的外交政策将摆脱枷锁，获得更大的灵活性。

（二）2022年拉美能源概况

1.墨西哥继续推动能源国有化战略

2022年，墨西哥在美国的压力下继续推动能源国有化。洛佩斯政府先是在国会力推能源改革法案，在遭遇挫折后，又利用行政命令加强国有能源企业的市场地位。美国和墨西哥的能源贸易摩擦也出现升级。

自2018年12月洛佩斯政府执政以来，墨西哥采取了多项举措，在石油、天然气、电力、锂矿等行业不断强化国有企业的地位。然而，墨西哥处在北美自贸区中，美国和加拿大都是其主要贸易伙伴。能源国有化改革不利于外国投资者，势必引发美国和加拿大的反对。美国曾在《美加墨协定》（USMCA）自由贸易委员会会议向墨西哥表达过不满，但并未中止墨西哥政府的能源改革意愿。2021年12月，洛佩斯政府向国会提交了一份激进的能源改革法案，拟对墨西哥宪法中涉及到能源的多项条款进行修改。法案内容包括进一步强化墨西哥国有电力公司 CFE 的地位，要求电网优先采用 CFE 生产的电力，同时控制私营能源企业在墨西哥电力供给市场中的占比，使得 CFE 生产的电力占到墨西哥全国电力供给总量的54%以上。法案还要求私营企业取消先前签订的售电合同，将多余的电力出售给 CFE。该方案一经提出，便遭遇到了反对和质疑，许多外资能源企业都表达了担忧。其中，美国企业在墨西哥能源市场上经营多年，在能源改革中首当其冲。墨西哥反对派也批评洛佩斯政府的改革违反了国际贸易规则，不利于能源行业的长期发展。

2022年5月，该项能源改革法案在墨西哥议会未能取得三分之二多数而遭到否决。尽管面临诸多压力，能源改革遭遇挫折，墨西哥政府依旧未放弃能源改革的努力。2022年6月，墨西哥能源部长通知能源监管委员会（CRE）和国家天然气系统运营商（CENAGAS），要求墨西哥天然气运输网络的用户从国有天然气公司PEMEX 或CFE 采购天然气，逐步加大能源领域的国有化程度。同时基于市场预期，墨西哥能源领域的外国投资基本处于冻结状态。美国宣称墨西哥的行动违反了 USMCA 中的贸易条款。2022年7月20日，美国贸易代表（USTR）戴琪宣布美国已要求根据 USMCA 与墨西哥进行争端解决磋商。加拿大同样表达了反对。面对贸易伙伴的压力，洛佩斯政府的态度依旧强硬。墨西哥的能源形势将进一步复杂化。

2.委内瑞拉石油制裁出现转机

2022年，美国对委内瑞拉的制裁出现缓和迹象，但制裁松动的幅度仍旧有待观察。

一方面，能源价格的波动增加了能源生产国在国际事务中的议价权。2022年正值美国的中期选举之年，居高不下的通货膨胀可能会影响民主党在选举时的表现。因此，拜登政府迫切地希望稳定石油价格，减轻民主党的竞选压力。在中东方向，拜登政府试图争取沙特为首的欧佩克增产石油稳定价格。而在美洲方向，美国则开始松动对委内瑞拉的制裁。

2022年3月起，美国与委内瑞拉重启了双边会谈，两国官员在委内瑞拉首都会面。2022年5月，拜登政府授权美国雪佛龙石油公司可就该公司未来在委业务运营与委内瑞拉政府和委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）展开谈判。11月，美国财政部决定，向雪佛龙公司颁发为期六个月的许可证，允许其与委内瑞拉国有石油公司合作，在当地开采石油。委内瑞拉总统马杜罗对此给予了积极回应。12月，在获取许可证之后，雪佛龙公司派遣两艘油轮抵达委内瑞拉，一艘油轮计划为美国和委内瑞拉的合资企业提供石油，一艘则计划将原油从委内瑞拉运至美国，这也是数年来首次有委内瑞拉的石油进口至美国。与此同时，美国也表态希望政府和反对派开展谈判。2023年11月，委内瑞拉政府和反对派在墨西哥进行了接触性谈判。12月，委内瑞拉反对派建立的“临时政府”被投票解散，反对派领导人被宣布解职，委内瑞拉反对派陷入分裂的局面。

但同时，美国对委内瑞拉制裁的总体局面并未改变。首先，自2019年两国断交后，美国对委内瑞拉实施了多项制裁措施。本次美国迫于能源因素引发的经济困境，才与委内瑞拉开展了石油进口合作。除此之外的多项制裁措施，美国并无解除或松动的迹象。

第二，美国与委内瑞拉和解的动机随着时间推移在迅速减弱。美国之所以向委内瑞拉让步，主要出于俄乌冲突引发能源地缘政治变化，同时与美国国内中期选举的政治压力叠加。上述因素的强弱显著影响了谈判进程。2022年3月，俄乌冲突爆发不久，美国便派遣官员同委内瑞拉接触。但美国一方面寄希望于中东的石油进口，一方面拥有大规模的储备石油，对委内瑞拉的重视不足。从2022年3月到下半年，双方的接触一直没有大的进展。随着中期选举的时间临近，欧佩克又宣布石油减产，美国稳定能源进口的需求也就越迫切，委内瑞拉的重要性凸显。两国才能够在2022年底达成了能源合作。中期选举之后，进入2023年，上述因素的影响迅速衰减。一方面，俄乌冲突的影响是短期冲击，国际市场上的能源价格已经逐步回落。美国的通胀水平从2022年底开始逐步下降，能源因素不再成为通胀率的主要贡献因素。另一方面，中期选举已经结束，拜登政府的执政信心有所增强。在新的形势下，美国是否会继续缓和与委内瑞拉的关系，值得发出疑问。

3.卢拉当选巴西总统，拟推进能源转型

2022年底，卢拉在大选中战胜博纳索罗成功当选巴西总统，时隔数年重返总统之位。外界普遍预期，卢拉作为巴西左翼领导人，会把能源国有化政策和能源转型作为施政重点之一。早在竞选之初，卢拉同博纳索罗就围绕如何处置巴西国家石油公司（Petrobras）展开了针锋相对的斗争。巴西国家石油公司是巴西的国营企业，也是拉美地区最大的石油生产商，每日出产油气270万桶，占该国总产量的绝大部分。博纳索罗宣称要将该公司私有化；卢拉对此提出批评，认为应该进一步加强国家对该公司的控制，服務社会并寻求能源转型。卢拉表示，应该改变目前该公司的定价政策，将燃油费率与国际基准脱钩，以降低消费者的支出。卢拉还表示，应该提高巴西清洁能源比重，增加该公司对可再生能源的投资。

大选结束后，卢拉开始组阁，提名工人党参议员让·保罗·普拉茨（Jean Paul Prates）为巴西国家石油公司的新的首席执行官。普拉茨支持卢拉的计划，表示将推动该公司在清洁能源转型中发挥更大的作用。

三、2022年中国与美洲国家能源合作概况分析

（一）2022年中国与美洲能源合作概况

1.中国与美国能源合作概况

（1）美国出台《削减通胀法案》直指中国新能源产业，加剧中美产业竞争

在新能源领域，中美能源合作的空间在缩小。近年来，美国政府将推动制造业回流、重振实体经济作为重要目标，尤其在高科技产业上出台多项政策加强与中国的产业竞争。但经过多年的全球化分工，中美经济已经深度交融。因此，美国政府多次强调，要打造安全、可信赖的产供链，即将产供链布局在美国本土或美国的盟国，逐步排除对中国的依赖。该策略若真正落地，将意味着美国同中国在上述行业实现了完全脱钩，实现其在高技术行业孤立中国的目的；中国则需要独自承担尖端技术创新的成本。

在这样的背景下，2022年8月，美国出台了《削减通胀法案》，对清洁能源、发电设施、电动汽车等行业的投资者以及消费者提供补贴和税收减免。该法案的多项补贴条款严格限制为美国或北美本土产业，并对原材料、关键零部件的来源提出要求，逐步提升“美国制造”的比例。

目前，中国在电动汽车、光伏产业等新能源领域具有一定的优势。新能源汽车电池绝大部分都来自中国。中国作为该项法案的针对方，是美国建立“安全、可信赖”的供应链的主要排除目标。虽然欧洲的新能源产业也受到了冲击，但相对而言，欧洲作为美国的盟友，属于美国“友岸外包”的范围之内。在欧洲表达了不满之后，美国并无必要继续施压。事实上，双方在2022年10月成立了美欧《削减通胀法案》工作组，以协调法案实施过程中的具体事宜。美国若在同欧洲新能源产业的争夺中做出退让，势必会进一步加强同中国的竞争。可见，未来数年，产业竞争将成为中美之间新能源产业的主基调，合作空间则会减少。

（2）中美在油气贸易和气候变化领域仍有合作空间

相较于新能源领域的剑拔弩张，在传统能源领域，中美资源和需求具有互补性，存在进一步合作的空间。美国近年来已经变为油气净出口国，而中国是能源进口大国，能源供需结构决定了双方的合作潜力。2018年之前，中美双方在油气领域存在广泛的合作，中国是美国石油、液化天然气的重要出口方，双方建立了中美油气工业论坛等能源合作机制。中美贸易摩擦发生之后，双边油气贸易额大幅下降，双边合作机制陷入中断。近年来，中美在油气领域的合作出现了一些进展。2021年10月，中石化和美国全球风投液化天然气公司达成近年来双边最大合作。美方将提升对中国的液化天然气出口，合作规模数百亿美元。2022年，中美油气领域合作继续推进。11月4日，第五届中国国际进口博览会中国石化主题论坛暨中国石化交易分团签约仪式在上海举办。中国石化与来自14个国家、地区的34家合作伙伴采购签约，涉及原油、化工品、设备、材料等11大类、26种产品，采购签约金额达401亿美元。与往届相比，今年北美地区进口签约规模大幅增长，加拿大供应商首次出现在签约仪式。中国石化与霍尼韦尔、德勤、安永、赛瓦公司分别签署合作协议。

在气候变化领域，中美双方也具备合作潜力。2022年1月5日到6日，第13届中美能源论坛在线上召开，论坛以“碳中和背景下的清洁能源发展之路”为主题，为中美能源领域的学者交流提供了平台，为中美新能源行业跳出零和竞争、协作应对全球问题、发挥清洁能源技术优势共同参与全球气候治理提供了建设性的思路。

2.中国与拉美地区能源合作概况

（1）油气领域合作项目继续推进

2022年，中国和拉美地区的油气合作项目继续推进。双方合作基础广阔：拉美国家有丰富的油气资源，中国则具有技术优势。中国和拉美的油气合作以国有企业为主导。过去数年间，中国企业与巴西、厄瓜多尔、墨西哥等拉美地区石油资源丰富的国家都有达成的合作项目。2022年，中拉油气合作项目又有新的进展。4月30日，由巴西国家石油公司主导，中国石油巴西公司参与的里贝拉项目梅罗油田第一生产单元 Guanabara 号 FPSO（海上浮式生产储油船）成功投产。梅罗油田共划分四个生产单元，后续还有同等规模的三个生产单元。全部投产后，该油田高峰年产量将超过3500万吨。9月23日，中国石化集团国际石油工程厄瓜多尔子公司 I-L-Y 油藏项目提前实现年累计产油100万桶目标。11月11日，中国石化集团国际石油工程墨西哥子公司HUELITLI 三维地震采集处理项目开炮生产，这也是该公司首次进入墨西哥南部石油工程服务市场。该项目是墨西哥国家石油公司五年规划中的重点项目。2022年，中国企业积极发挥基建、技术优势，开展油气领域合作。

（2）光伏、风电等清洁能源项目彰显合作潜力

2022年，中国企业同巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家达成了多个新能源项目，涉及光伏、风电、核电、垃圾发电等多个领域，成果斐然。光伏方面，4月14日，中国电建墨西哥伯德莱罗296MWp 光伏总承包项目顺利完工移交。伯德莱罗光伏项目是中国电建在墨西哥建成的第二个大型光伏项目，也是在墨西哥首个使用双面双玻组件的光伏项目。6月2日，国家电投巴西能源公司收购位于巴西东北地区Marangatu 和 Panati 项目70%的股份。本次合作计划建造总装机容量为73.8万千瓦的光伏电站。风电方面，2月8日，中国电力建设集团签约中广核巴西 TN 风电场输变电 EPC 项目，于6月开工。该项目位于巴西北部，是 TN180MW 风电场的送出线路工程。TN 风电项目总装机容量18万千瓦，建成后预测年发电量达7.2亿度。垃圾发电方面，12月20日，中国电力建设集团成功签署巴西首个、也是南美最大的垃圾发电项目。核电方面，2月1日，中核集团在阿根廷的核电项目——阿图查三号核电站项目顺利签约，将以“交钥匙”模式为阿根廷建设一座华龙一号压水堆核电站。在中拉新能源合作中，中国充分发挥资金、技术优势，结合拉美国家发展新能源的需求，达成了丰硕的合作成果。

（二）中国与美洲的能源合作前景

1.清洁能源成为中拉能源合作的新机遇

中国与拉美地区的能源合作风险与机遇并存。风险因素包括：一、宏观经济层面，拉美地区2022年经济表现不佳，增速低于世界平均水平，并且预计至少未来两年都会保持低增长。巴西、阿根廷、智利等多国面临高通胀，经济下行压力大，需求不振，投资环境恶化。二、社会层面，拉美局部国家社会动荡，增加了投资风险。刚当选的拉美新一轮政府执政基础并不牢固，在经济下行背景下遭遇了新的挑战。2022年，秘鲁发生政局变动，阿根廷罢工示威不断。三、政策层面，能源国有化政策不利于外商投资。拉美多国政府纷纷在油气、锂矿等关键能源行业增加国有资产，扶持国有能源企业。许多外国投资者对此表达了担忧。

机遇方面，中国与拉美国家在新能源领域拥有广阔的合作前景。首先，与拉美开展新能源合作有助于同美国的产业竞争。美国出台《削减通胀法案》，意在摆脱清洁能源供应链上对中国的依赖。为实现目的，美国在北美地区为清洁能源产业提供生产和消费补贴，压缩中国产品的市场。高科技产业需要巨大的初始投入和研发成本。而产业脱钩之后，由全球市场一并摊薄的生产和创新成本，变为由脱钩的双方独自承担。显然，脱钩之后，市场规模大的一方具备更低的发展成本，从而拥有更大的竞争优势。因此，市场的争夺极为重要。面对美国发起的新一轮产业竞争，充分发挥目前清洁能源技术的领先优势，争取国际市场份额，拓展中国标准，具有重要的战略意义。

第二，中国和拉美在新能源领域优势互补。一方面，中国在新能源产业上拥有技术、标准等优势；另一方面，新能源产业合作契合美洲地区新能源转型的需求。拉美地区待开发的清洁能源资源丰富。对拉美国家而言，实现新能源转型既是在响应联合国可持续发展目标，也是实现能源结构多元化的布局需要，减少经济体因为过度依赖单一能源而受到国际能源市场价格波动的负面影响。尤其是在拉美多国深陷高通胀、低增长、高失业的2022年，拉美各国新当选的政府势必要有所作为，而新能源产业投资合作正好可以作为刺激经济增长的突破点。此外，拉美国家具备清洁能源产业的基础，巴西在生物能、水能等领域具备较好的基础；墨西哥的光伏产业也具备一定规模；拉美多国都对中国的核电具有需求。在此背景下，中拉双方需求互补，新能源合作的前景巨大。未来，中国企业更要抓住机遇，拓展市场，在2022年成绩基础上取得新的突破。

2.中美能源合作分歧并存

中美能源合作的前景总体上不容乐观，但在局部领域尚有合作窗口。

首先，新能源领域，未来很长一段时间中美将以产业竞争为主。进入2023年之后，《削减通胀法案》的影响将逐步显现，中国的新能源产业将面临很大的挑战。因此，首先，中国要继续发展新能源产业，保持好现有的技术优势，取得战略竞争的先机。第二，利用欧盟同美国围绕新能源产业的分歧，增加美国的政策调整时间。美国出台《削减通胀法案》不仅不利于中国，也不利于歐洲，引发了欧洲盟友的不满，马克龙等欧洲领导人提出欧盟“战略自主”的诉求。美国虽然远远不至于因为产业竞争而同欧盟分道扬镳，但欧盟和美国诉求的分歧必须要不断磨合，才能达成相似的观点。若能利用好欧美的分歧，便能够分散美国的力量，争取争夺国际市场的时间。第三，面对美国发起的产业脱钩，抓住市场规模这个关键点。一方面要通过增加国内居民收入、提供消费补贴等方式，提升国内的消费能力，做大国内的新能源市场；此外，做大国内清洁能源市场也是实现生态环境目标、促进能源转型、保障能源安全的应有之义。另一方面，要加强对国际市场的争夺。除却中国、美国、欧洲的清洁能源市场之外，东南亚市场、拉美市场都具备发展潜力。东南亚地区近年经济增长快，消费能力提升；拉美地区经济基础好，可再生能源资源丰富，开发潜力大。因此，要利用中国清洁能源、电动汽车等行业具有的技术优势，与东南亚国家、拉美国家展开双边和区域合作，在上述市场推广中国的产品和技术标准，最大程度上降低脱钩的影响，增加对手的负担。

另一方面，中美能源合作在局部领域尚有合作窗口。2022年美国中期选举之后，拜登政府失去了对众议院的控制权，推动的立法可能会受到制约。进入2023年后，考虑到特朗普还具有相当的影响力，2024年美国大选的压力又开始浮现。基于此，美国政府的对华竞争策略以平稳为主。除了在关键领域加紧同中国的竞争之外，中期选举之后的美国政府总体上意图缓和对华紧张关系，不愿挑起大的争端，防止出现极端危机。因此，在传统能源领域，中美双方拥有互补的供需结构，展开合作尚有空间；在环境领域，中美双方拥有相符的全球气候和环境治理愿景。即便在新能源领域，在实质性的能源合作无法开展的情况下，由于新能源和全球气候变化息息相关，增加双方的对话、交流也是有可能的。因此，虽然中美的长期竞争加剧不可避免，但短期内，在2023年，中美双方有望围绕油气合作、气候变化合作开展对话交流，较2022年相比有望出现阶段性的缓和。

因此，中美能源合作的前景要依托传统油气能源供给-需求互补、全球气候治理的公共产品属性展开。作为能源消耗和碳排放大国，中美合作对于全球气候治理是不可或缺的。在能源领域的合作也可以为构建稳定的中美关系发挥相应作用。

四、结语

中國参加美洲地区能源合作风险与机遇并存，未来两年是窗口期。中美虽然竞争激烈，但也存在一定合作窗口。中美在油气能源、气候治理尚存在合作空间。中拉能源合作目前处在宝贵的窗口期。在中美新能源产业竞争的大趋势下，虽然拉美经济低迷、社会不稳均增加了投资风险，但中国更要抓紧时间与拉美开展清洁能源合作。借助拉美多国追求政治独立、抵制域外干涉的政治形势，在美国清洁能源产业政策发挥更大影响之前，在拉美拓展市场。总之，中国要抓紧合作窗口，在地缘政治进一步复杂化之前，筑牢拉美市场根基。▲

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