关于巴彦淖尔市农牧民专业合作社高质量发展的思考

韩晓跃，刘永生，柴玉鑫

（1.内蒙古巴彦淖尔市农村牧区经营管理服务中心，内蒙古 巴彦淖尔 015001；2.内蒙古巴彦淖尔市现代农牧事业发展中心，内蒙古 巴彦淖尔 015001）

农牧民合作社工作在巴彦淖尔市开展以来，已由最初的数量扩充阶段逐步迈入质量提升的新发展阶段，表现在创办农牧民合作社的数量、合作的范围和领域以及对周边农牧户的带动能力。农牧民合作社已逐渐成为提高农牧民组织化程度、引领带动广大农牧民实行规模化经营、标准化生产和统一进入市场的主要模式。 经实地调察，目前巴彦淖尔市农牧民合作社的发展还存在诸多问题， 主要表现为经营规模较小、业务覆盖面比较窄、有效运行质量不高、管理制度不健全、社会化服务能力较低、指导水平较弱等，导致无法满足广大农牧民增收的现实需求和巴彦淖尔市现代农牧业的快速发展。因此迫切需要进一步加大政策扶持力度，加快农牧民合作社高质量发展进程。

1 现有农牧民专业合作社的相关研究

彭春凝等以西藏地区农牧民专业合作社为研究对象， 提出了一系列合作社发展过程中存在的问题，并提出了相应的完善措施[1]。 姚晏群通过分析农牧民专业合作经济组织发展现状，提出了3 点现存问题[2]。彭春凝认为农牧民专业合作社有助于实现农村增效，为此针对农牧民专业合作社的一系列问题提出了几点完善建议[3]。 刘海明汇总出了海晏县专业合作经济组织采取的主要措施和作用，并针对其存在的问题提出了6 点建议[4]。 张文政也提出了发展新型农民合作社的现实意义，并以西北民族地区为例，分析了新型农民合作社发展现状及影响因素[5]。 贺露等通过分析甘肃省甘南州牧区农牧民专业合作社，梳理出4 个农牧业专业合作社发展中存在的问题，并提出了相应的对策[6]。 田艳丽等通过实地调查分析出了农牧民专业合作社的发展现状，并总结出了现存问题[7]。仲晓密等为促进农民专业合作社的高质量发展，以辽宁省农民专业合作社为研究对象， 对其发展现状进行了分析，并给出了8 点建议[8]。 梁巧等为促进农民合作社高质量发展，利用5 年的农民合作社动态面板数据研究了合作社规模对绩效的影响[9]。廖小静等利用有序多元Probit模型对农民合作社高质量发展的关键因素进行了实证分析[10]。 汪恭礼等提出了高质量发展农民专业合作社的必要性和现实困境，并针对性地提出了建议[11]。

2 巴彦淖尔市农牧民合作社发展情况

2.1 农牧民合作社发展现状

近年来，巴彦淖尔市通过合作社法宣传、示范社创建、辅导员实地指导、合作社骨干培训及外出观摩学习， 有力地推动了合作社的规范运行和健康发展，提高了农牧民的组织化程度，在一定程度上增加了农牧民收入，同时也在农村牧区经济可持续发展中起到了积极作用。 截至目前，全市有5 905 家合作社进行了注册登记，有63 257 个农牧民加入合作社，辐射带动13 万农户，占农牧户总数的45.7%。培育了国家级示范合作社57 个、自治区级示范合作社65 个、市级示范合作社317 个（表1），同时培育了19 个合作社联合社。 从经营类型看，全市种植业类合作社2 325个、养殖业类合作社2 148 个、加工类合作社113 个、流通服务类合作社1 122 个、 林业类合作社142 个、渔业类合作社55 个，基本涵盖了农、林、牧、渔、加工及流通的优势产业和特色农畜产品（表2）。

表1 示范社评级 单位：个

表2 合作社类型分布 单位：个

2.2 巴彦淖尔市农牧民合作社主要模式

2.2.1 能人带领型合作社（合作社+农户）。 通过双方事前协商签订合同，农户负责生产规定品种、产量的农产品，合作社负责技术指导，形成统一生产、加工、销售的联合体。 如杭锦后旗月阳合作社，种植大架番茄，和农户签订种植合同，明确合作社和农户的职责，合作社负责番茄的包装与销售，农户负责整个生产环节，既降低农户的交易成本，又实现加工销售农产品的规模性，从而增加收益。

2.2.2 企业带动型合作社（企业+合作社+农户）。 企业与合作社签订种植订单，合作社与农户签订服务合同，明确农户负责生产农产品，公司负责加工与销售，合作社充当中介，主要为农户提供产前、产中服务，如生产资料统一采购以及耕、种、防、收等环节的农业社会化服务，同时也为公司提供服务，如向日葵和小麦的初加工和收购。 内蒙古兆丰河套面业有限公司，与各旗县区从事种植小麦的农民专业合作社，如临河区元鼎富农民专业合作社、巴彦淖尔市新华农业专业合作社联合，组建“龙头企业+农民专业合作社+种植大户”的组织架构，共同实施“兆丰百万亩河套优质小麦产业化项目”，互联互通、互惠互利。

2.2.3 股份合作型合作社。 农户自发组织、以入股方式实行资本联合，股东之间利益共享，风险共担，开展农产品精加工、深加工以及流通服务，延伸农业产业链条， 提高农民组织化程度， 加强农户在市场的竞争力，从而推动农牧业产业化进程。 如杭锦后旗众诚奶牛养殖专业合作社，村民自愿入股合作社，入社成员239户， 入股资金达4 200 多万元。 其中土地入股48 户，36.7 hm2，折合股金160.707 2 万元；合作社总投资1.2亿元，建设各种圈舍设施90 000 m2，引进澳大利亚、新西兰荷斯坦种母牛2 307 头，有先进的瑞士智能化利拉伐60 位挤奶设备， 日产鲜奶近70 t，2021 年合作社可分配收益630 万元，村民股金回报率达15%左右。

2.2.4 村党支部领办型合作社 （村党支部+合作社+农户）。充分发挥党支部政治引领作用，利用合作社密切联结群众、有效发展产业优势，鼓励村党支部积极领办合作社发展新型集体经济，合作社采取“村集体领办，将土地整理集中，引进企业与合作社共同经营，农民入股分红”的经营模式，即：村集体按照农民意愿，以土地流转、土地托管、土地入股3 种模式自愿选择其中一种签订合同，将土地集中起来，通过引进涉农企业和其他农民专业合作社再进行土地托管或流转实现集中规模化种植经营。如八一乡联丰村集体股份经济合作社，以村党支部为引领，将设施农业用地以外的506.7 hm2土地全部建成高标准农田，在保障农民土地确权后承包权不变的前提下，改造过的土地不再重新分配到户，通过土地流转、土地托管、土地入股等方式实现土地集中经营，以达到土地收益最大化的目的，让农民共享集体经济发展红利。

2.3 巴彦淖尔市发展合作社采取的主要措施

2.3.1 政策推动。 市委市政府先后制定并印发了《关于加快构建政策体系培育新型农牧业经营主体的实施方案》《巴彦淖尔市提升农牧民合作社发展质量实施方案》《巴彦淖尔市加快培育发展家庭农牧场的贯彻落实意见》《巴彦淖尔市推进土地流转实施办法》等政策性文件，对农牧民专业合作社等新型经营主体在财政税收、用电用水用地、金融信贷服务、保险保障、人才科技支撑等方面提出了许多优惠政策和扶持措施。

2.3.2 部门联动。农牧部门以高素质农牧民培育为抓手，重点对农牧民合作社和家庭农牧场等新型经营主体负责人进行专题培训，并把农牧业社会化服务项目集中到合作社组织实施。同时，建立了农牧业信息网、农业百科栏目、“12316” 农牧业语音服务热线、“巴彦淖尔农牧”微信公众号等信息服务平台，及时将实用技术、农产品价格行情、农情信息进行发布，以方便经营主体随时随地了解信息。特别是气象部门及时发布气象信息，在预防气象灾害方面发挥了积极作用。 邮政部门深入实施“快递下乡”工程，并开展“村淘”、土特产“鲜买速送”等服务，开通了农畜产品冷链速运业务。

2.3.3 产业带动。 围绕农村牧区产业融合发展，支持新型经营主体合作联合，建立紧密的农企利益联结机制，以“企业+合作社+农户”的模式，共同创建原料基地优、加工能力强、产品质量高、品牌效应大的农牧业产业化示范联合体， 进一步完善农企利益联结机制，延长产业链，增强竞争力。发挥了企业在开拓市场、品牌营销方面的引领作用，合作社在生产组织、农资采购、技术指导方面的服务作用，农户在家庭经营生产方面的主体作用。截至2022 年底，全市有315 个农牧业产业化企业、67 个产业化示范联合体销售收入达到500 万元以上（表3）；开展农牧业产业化联合体经营的主体达到773 个，其中企业220 个、农牧民合作社316 个、家庭农牧场69 个、社会化服务组织168 个（表4），通过流转土地、产品订单、常年或季节用工、基地、园区等联合经营的农牧户达到60.5%。

表3 销售收入500 万元以上的团体 单位：个

表4 农牧业产业化联合体经营的主体 单位：个

2.3.4 项目拉动。从2014 年开始，中央和自治区财政每年对市级以上示范合作社能力提升和市级以上示范家庭农牧场发展实施项目扶持。目前，有94 家合作社和84 个家庭农牧场获得项目扶持， 累计扶持资金3 473 万元。 各旗县区财政也对合作社等新型经营主体在建设温室、大棚给予补贴，每栋日光温室补贴2.5万~5 万元， 塑料大棚补贴45 000~120 000 元/hm2，并协调低息贷款扶持产业发展。

2.3.5 金融撬动。 建设农村产权流转交易市场，开展融资信贷服务。目前，五原县、杭锦后旗、临河区、磴口县和乌拉特前旗，通过农村产权服务平台为经营主体办理了经营权抵押贷款，涉及农户26 235 户、家庭农牧场9 个、农民专业合作社33 家、农业企业14 家，累计贷款金额224 324.7 万元。

2.4 巴彦淖尔市农牧民合作社取得的主要成效

2.4.1 提高了农牧民组织化水平。农牧民合作社有效衔接了农户的小生产与企业的大市场，在农业生产技术、农业信息、农产品销售等方面为合作社成员和农牧民提供了方便快捷的服务，促进了合作社可持续发展，从而提高了农牧民组织化程度。 杭锦后旗月阳农牧产品专业合作社，通过土地流转，将6.67 hm2的土地集中连片种植大架番茄，实现高产又高效，每亩可比流转前种植其他作物增加75 000 元/hm2左右的收入，是流转前的5 倍，既调整优化了农村产业结构，也增加了合作社的收入。 合作社支付农户流转费15 000 元/hm2，聘用出租土地农户，使农户变成了产业工人，番茄生长从5 月到10 月，出租土地农民可以一直在园区打工， 每人每月打工收入在2 000 元以上，加上土地流转费，年人均收入稳定在2 万元以上。

2.4.2 增加了入社成员收入。 农牧民专业合作社是“合作与联合、利益与风险共存”的共同体，市场主体地位显著，农产品市场竞争力强，农牧民不仅从种养殖业生产中获得收益，还可以从农产品加工、流通环节的利润中获益。土地流转后的农牧民外出打工或者就地为合作社、家庭农牧场、农业企业提供服务，或者进行自主创业，从事餐饮、汽车修理、建筑等行业工作，有效增加收入。 本市临河区鲜农农牧业专业合作社流转农户耕地时， 首先要与农户以每年12 000 元/hm2为标准签订土地流转合同；其次由合作社单方面负责温室的设计建造工作；温室建好后再次以低于市场价出租给流转土地的农户、贫困户、返乡创业的大学生经营，合作社制定统一的管理制度，提供免费的技术服务和低价的生产资料， 蔬菜成熟后合作社组织回收， 统一将产品包装后利用现有营销网络进行销售，达到当年建设、当年种植、当年见效的目的，同时周边农户还可以到合作社打工，从事蔬菜分拣、包装、运输等工作，人均年经营收入和打工收入可达到3 万元。

2.4.3 提高了劳动生产效率。合作社实行大型农机作业，大幅度提高了耕作效率，促进了规模化生产。 同时，统一购置生产资料，降低了生产成本；实行统一产品包装、储存、销售，提高了产品价格。 巴彦淖尔市达丰农机农民专业合作社对一些不具备土地流转条件的村社和农户，因地制宜采取不同的托管和半托管的服务模式，服务内容涵盖耕地、播种、管理、收获等环节，先后为1.6 万户农户和合作组织提供了托管和半托管服务，服务面积高达338 66.7 hm2，使农户有效增收了平均3 000 元/hm2以上。

2.4.4 提高了农牧业经济效益。 农牧民专业合作社的蓬勃发展推动农牧产业结构调整，有效促进了特色农产品的快速发展，全面强化了农牧区经济的市场导向。 随着一村一品的逐步创建，特色村镇的不断涌现，适度规模经营的陆续推进，形成了一大批区域特点明显、产业特色鲜明的农牧业产业板块，从而优化了农牧业产业结构，增强了农畜产品市场竞争力，实现了农牧业增产增效。杭锦后旗隆正农牧业专业合作社流转1 020 hm2耕地全部采用滴灌，采取规模化管理、现代化大型机械耕作、种植和收割，收益远高于普通大田种植，并通过合作社的操作和运行，合作社成员收入成倍增长，效益十分显著。同时合作社种植青椒、柿子等经济作物，与大田的种植时间形成时间差，在农闲时雇佣贫困户，提供就业机会，增加贫困户收入，从而形成良好的经济和社会效益。

3 巴彦淖尔市农牧民合作社发展的现存问题

巴彦淖尔市农牧民合作社在推进农村牧区高质量发展中发挥了积极的作用，但在发展过程中仍有一些不足，主要有发展规模较小、业务覆盖面较窄、运行质量不高、制度不健全、社会化服务水平低下、指导和服务水平较弱等。

3.1 农牧民合作社资金缺乏，融资困难

大多数合作社自身的资金非常有限，很难得到银行、信用社等金融部门的信贷支持，在扩大生产规模、流转土地、采购生产资料和大型农机具、基础设施建设等方面受到限制，由于资金投入大，农业生产周期长，利润回报慢，有的为了解决燃眉之急，从民间借贷，但贷款额度小，利率高，周期又短，很难满足合作社生产发展的需要。

3.2 农牧民合作社规模普遍较小， 市场竞争力和带动力不强

近几年巴彦淖尔市农牧民专业合作社发展工作获得了一定的成效，有效促进了农牧民增收，但是存在合作社业务规模多数较小、服务面不广、服务层次低、应对市场发展能力不足等问题，导致农牧民合作社还处于发展阶段。大多数合作社注册资本在100 万元以下，而真正大规模、市场影响力较强的合作社占比较低，大多数合作社对成员的服务主要集中在种养殖生产及销售环节，在标准化生产、提高产品附加值的精深加工、品牌打造等环节相对滞后。

3.3 农牧民合作社制度不健全，内部管理不规范

有的合作社存在“合而不作”的现象，内部组织不健全、民主管理不到位、监督机制不运行，大部分农牧民合作社不能做到按章办事，依规管理。 合作社都按要求制定了章程，但在执行过程中却没有按照章程的要求去做，使章程流于形式。此外，在财务管理方面也不规范，财务管理制度不健全、资金积累和风险保障制度不明确。 有的合作社以作“流水账”应付了事，不能按照《农民专业合作社会计制度》的要求进行会计核算，多数合作社原始凭证、记账凭证、会计科目设置不规范，财务会计档案不完整，财务、社务不够透明。

3.4 农牧民合作社经营管理水平不高， 农技人才和专业的辅导员匮乏

合作社的成员主要以农牧民为主，普遍存在经营能力和管理水平不高的问题。 一方面，合作社的经营管理层一般由合作社内部成员组成，由于管理层文化程度低、经营管理能力和技术服务水平不高，导致经营管理工作受限。 面对市场竞争压力的与日俱增，农牧民专业合作社迫切需要引进专业的农技人才。另一方面，农牧民合作社的客观条件也很难吸引到高质量人才参与进来，因此需要专业的辅导员在合作社建设与发展过程中给予业务指导，但是目前巴彦淖尔市的合作社辅导员水平参差不齐，不能在政策咨询、生产经营、财务管理、农产品销售等方面给予针对性指导，特别是在财务管理方面不专业，有的甚至不懂合作社财务，不能针对性地进行指导与服务，所以急需提高合作社辅导员的业务能力和水平。

4 促进农牧民合作社发展的政策建议

近几年巴彦淖尔市经济社会的发展使得农牧民对合作内容、层次和形式的需求变得愈加广泛，从而在一定程度上助推了农牧民合作社的多元化发展。目前的合作社还是以开展农产品生产经营为主，但也有一些合作社开展信用合作、劳务合作，主要的参与主体有农业产业化龙头企业、村集体经济组织、农村的能人、种养殖大户以及小农户，几乎涉及农村所有主体。 由此建议对规范运行、成员受益、带动能力强的合作社给予鼓励和支持，特别是土地确权后，解决了土地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全的问题，为农户颁发了土地承包经营权证书，在这个关键时刻，国家出台了农村土地“三权分置办法”，放活了土地经营权，农户可以用土地经营权入股合作社，形成土地股份合作社，发展合作经营，合作社也可以开展农业生产社会化服务，对农户的土地进行全程托管或半托管。

4.1 改进对合作社的金融服务

鼓励各金融机构针对农牧民合作社的经营管理特点和资金需求情况加强并创新农牧民合作社金融服务的监管形式，主要从农村信贷投入、农村金融产品、金融服务等方面进行改进，要充分体现便捷和灵活。 在抵押方式、信贷额度、贷款利率、还款方式等方面要灵活多样，特别是针对合作社成员数量、经营规模、年经营收入、盈余分配金额等因素开发适合农牧民专业合作社发展特点的农村信贷产品，更好地为农牧民专业合作社提供金融服务。

4.2 加大对合作社的政策项目支持

在农业生产发展过程中，合作社将农户与市场相连接，发挥着桥梁与纽带的作用。近几年，国家在税收优惠以及仓储烘干、冷链运输、冷鲜库、节水灌溉、生产设备等基础设施改善方面，对合作社给予了政策与项目的支持，在一定范围内扩大了经营规模，提升了合作社的示范、引领、带动作用。今后政府应当进一步为合作社提供农业生产技术咨询、 农业生产资料服务、农产品销售、品牌宣传等服务，同时减免营业税和增值税，针对开展中介服务取得收入的合作社要减免营业税， 对从事农产品深加工的合作社减免增值税，让农牧民专业合作社在农牧业生产、加工、流通、服务等经营活动中，享受到实实在在的税收优惠和用水用电优惠，让更多的合作社能够享受到项目扶持，辐射带动更多的农牧民。 同时对于内部管理规范、制度完善健全、服务能力强，并且通过流转土地，实现集中连片规模化经营的农民合作社示范社，要在农田水利设施建设、中低产田改造、高标准农田建设等项目上优先安排，以推动农牧民合作社高质量发展，为实现农牧业现代化提供强有力的支撑。

4.3 促进各类合作社的规范发展

严格要求合作社依照制定的合作社章程加强民主管理并明确管理层应尽的职责，从而保障合作社成员的民主权利和现实利益，调动成员积极性。 健全完善合作社内部管理制度，形成重大事项通过召开成员大会协商确定的机制，特别是在制定生产计划、购置大型生产设备上，征求每位成员的意见，保证各成员的知情权。 同时完善合作社章程、健全合作社财务管理制度、盈余分配制度、风险保障制度、年度报告公示制度和退出机制等，特别是在盈余分配方面，不但要有盈余分配制度，还要有具体的盈余分配方案，明确各成员的利益分配，使合作社与成员之间形成良性的长期稳定合作关系，从而促进农牧民合作社规范发展。

4.4 重视合作社人才培养，加强辅导员培训

通过开展主题培训教育、示范指导和技术交流全面提高合作社成员的文化素质和生产经营技能，带领更多农技人员投身于合作社工作。一方面鼓励合作社带头人通过线上线下相结合的形式，有针对性地选择培训内容，同时就地就近接受职业技术教育，参加职业技能培训，并依托“基层农技人员知识更新培训项目”“高素质农民培训项目”， 对合作社骨干人员进行专题培训，全方位提升合作社成员的文化素质和专业水平，为合作社在规范经营、扩大规模上提供有力的人才支撑。另一方面要针对县乡两级辅导员队伍在基层的优势，分区域、分产业、分行业对辅导员开展专题培训，通过集中面授、现场指导、专题讨论、外出观摩的方式，既要走出去还要请进来，充分提高合作社辅导员政策理论水平和实地指导能力， 在经营管理、先进技术、新品种引进、合作社财务、产品营销等方面为合作社提供更好的指导和服务，有力地推动合作社高质量发展。