从“碎片化运作”到“协同治理”：数字技术赋能跨域危机治理的创新路径研究

杨文萍

摘要：跨域危机治理作为我国国家治理模式创新的重要内容，能否破解跨域危机治理中碎片化问题成为解决公共危机治理困境的突破口。数字技术作为推动我国国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎，在赋能视角下，数字技术与跨域危机治理协同治理需求具有天然的契合性。通过数字技术赋能构建起主体协同、信息协同、资源协同、流程协同的路径来破解跨域危机碎片化困境，为实现跨域危机治理协同联动的治理目标提供了新思路。

关键词：跨域危机；数字技术赋能；碎片化；协同治理

中图分类号：D630     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2023）04-0019-09

一、问题的提出与文献回顾

如今，公共危机成为威胁城市健康发展和社会和谐稳定的重要因素。随着区域一体化的发展，城市之间的联系越来越紧密，公共危机除了自身的“突发性、不确定性和破坏性”之外，还演变出跨界的新特点，在地方政府危机治理中存在着“碎片化、条块分割、职责同构、协同困难”等困境，国家应急管理体系受到了严峻的考验［ 1 ］。跨域危机治理碎片化严重制约着应急管理效力的发挥，地方政府应急管理碎片化产生的根源在于科层组织结构的体制性问题，科层制政府以劳动分工为主要逻辑，不同行政辖区和职能部门职权分割，缺乏统筹协调制度，面对跨域问题时各自为政，应急行动不协调。如何整合应急管理资源，实现从“碎片化运作”到“协同治理”的应急管理模式是地方政府关心的话题。随着信息时代的到来，大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴数字技术广泛应用到政府治理过程中，政府开始走向以数据为核心的“智慧应急”模式［ 2 ］。“用数据管理、用数据决策、用数据服务”的治理理念，成为政府从传统应急模式向数字化应急模式转变的切入口。习近平总书记在全面深化改革委员会第十二次会议上强调：“鼓励运用大数据、人工智能等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治，资源调配等方面发挥支撑作用，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。”［ 3 ］因此，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术为跨域危机治理赋能，充分发挥数字技术的潜能，将區域物理空间映射到数字空间，在数字空间超越时间、距离的限制，在虚拟空间的互动最大限度地实现跨域危机治理的整体性、协同性，最大限度地消除碎片化困境，以期更好地实现跨域危机协同治理目标。

地方政府的微观治理行为是区域治理破解碎片化难题的基础，破解跨域危机治理碎片化难题需要地方政府与其所在的区域治理结构之间相互作用［ 4 ］。数字技术加速了地方政府推动区域一体化的发展进程，一方面，大数据、大平台、大系统、大集成的构建加速了各类生产要素和数据传输的效率，为危机治理的信息传输、共享、开放提供技术支撑，从而降低跨域危机治理的成本［ 5 ］。另一方面，数字技术跨越了时间范围和空间范围等治理边界，将危机治理从现实场域扩展到虚拟空间，为区域危机治理提供了更多的可能。因此，在理论上，如何理解跨域危机治理中数字化倾向、跨域危机中的碎片化困境以及数字技术如何实现跨域危机从“碎片化运作”到“协同治理”这一系列问题成为跨域危机治理研究可能突破的新方向。

跨域危机治理和数字技术治理的相关研究为数字技术赋能跨域危机协同治理的讨论提供了充足的文献支撑。关于跨域危机治理国内学者是在2003年“非典”后才开始研究，主要聚焦于跨域危机合作机制和具体案例研究。关于应急管理合作机制，张成福首次提出“全面整合”的应急管理模式［ 6 ］。但囿于“行政区行政”的惯性和“部门利益”的梗阻，应急管理合作受到多重阻碍。王薇提出搭建起应急联动信息共享和行动整合平台是构建应急管理合作机制的基本要件［ 7 ］；关于跨域危机治理的案例研究，学者将研究对象聚焦于国内几大城市群如长三角、珠三角、京津冀等区域或影响重大的突发公共事件。魏玖长根据该跨域危机的总体特征，分析在跨域危机协同治理中存在的问题，并设计出一般的应急合作流程［ 8 ］。王宏伟通过对京津冀地区应急联动制约因素的分析，提出应急联动机制的四大关键环节［ 9 ］。2020年爆发的新冠肺炎疫情再度引起了学者对于跨域危机治理的重视，张晶晶结合新冠肺炎疫情防控中的具体案例，充分分析了跨域危机合作机制在应急管理中的具体运用和实效，研究发现多区域多主体参与的应急管理机制在最大程度上发挥了资源整合的效用，提升了应急管理效能［ 10 ］。

随着新兴技术的发展，学者们也关注到了数字技术对危机治理的影响，出现了“赋能论”［ 11-12 ］ “驱动论”［ 2，13 ］和“重构论”［ 14 ］等观点。“赋能论”从宏观和微观两个方面进行了探讨，在宏观上，将应急管理、危机治理、突发公共事件作为研究对象，使用大数据、人工智能、区块链等数字化技术为提高应急管理能力提供了新的思路；在微观上，构建了公共危机生命周期理论和管理周期理论的双曲线理论模型，探讨了数字化在不同阶段的重要作用［ 15 ］。“驱动论”认为大数据驱动的本质在于改变了政府危机治理的流程和方式，为危机治理提供了更精细化的方案［ 16 ］；“重构论”提出大数据重构着社会治理结构和社会治理体系，改变了政府危机治理的实践路径和价值取向［ 17 ］。这些研究表明，数字技术为危机治理提供了新的解决方案，是新时代国家长期防范和化解公共危机的关键。

从现有研究来看，学者们关注到了危机治理协同机制的构建和具体的实践样态，同时也识别出区域一体化治理过程中数字技术的重要作用。但是数字技术如何实现跨域危机治理从“碎片化运作”到“协同治理”转变没有得到关注，尤其在跨域危机协同治理过程中，数字化特征如何与协同治理的要求相契合研究较少。基于此，本文将基于协同治理理论，详细探讨数字技术赋能跨域危机治理从“碎片化运作”到“协同治理”的理论逻辑，为构建“协同治理”的智慧应急模式提供理论指导。

二、解释框架：数字技术赋能跨域危机治理的理论逻辑

协同治理是寻求有效治理结构的过程，是提高跨域危机治理能力和治理效率的关键［ 18 ］，其实质要求多元治理主体之间的资源交换与整合、知识经验共享、信息沟通［ 19 ］。随着信息技术的发展，人类已经进入了以数字化为表征的新时代［ 20 ］。以数据泛在、万物互联、虚性孪生为特征的数字技术将颠覆性地重构区域治理体系、经济运行方式和物理空间界限［ 21 ］。以大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新兴技术，其集成性、链接性、共享性、智能性特征满足了协同治理的需要（见图1）。数字技术赋能跨域危机治理的理论逻辑就是数字技术作为实现跨域危机协同治理的手段，打破条块式碎片化应急管理方式，建立起信息技术赋能下的主体、信息、资源、流程的协同应急管理模式。

（一）数字技术满足跨域危机治理主体协同需求

治理主体是治理过程的基本要素之一，是治理过程中的利益相关者。协同治理倡导多元治理主体在信息和资源相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题。在治理实践中，协同治理因为能产生协同效应，被认为是治理主体间最能产生合力和最稳定的关系［ 22 ］。治理主体多元化是跨域危机协同治理的基本要求，地方政府在危机治理中只是作为一个主体，还需要企业、社会组织、个体等多元主体的参与。之所以要求治理主体多元化，是因为政府本身无法取代市场和社会的功能，政府不掌握提供跨域危机需要的所有资源［ 23 ］。因此跨域公共危机的治理区别于传统危机治理模式，不再强调权威和控制，而是主张分权式、整体性治理的模式［ 24 ］。协同治理的主导理念是将多元主体整合到一个治理框架内，运用现代科学技术建立跨域行政边界的治理结构，以达到从分散到集中、从部分到整体、从碎片到整合的目的［ 25 ］。整合性作为数字技术最大特征之一，通过对海量信息进行搜集、整合、分析加快了危机治理主体协同联动的效率，为跨层级、跨部门的整合提供基础。在跨域公共危机治理过程中仅靠政府组织的力量是不够的，大数据为跨域危机治理多主体参与搭建平台，形成政府主导，多个社会主体参与的协同治理。

（二）数字技术满足跨域危机治理信息共享需求

我国应急管理强调“条块分割”的属地化管理導致不同行政辖区和不同部门之间缺乏信息共享机制，信息沟通不畅造成治理成本上升和治理效率降低。传统危机管理模式下，地方政府所掌握的信息是封闭的、内向的、个体的［ 26 ］，这与数字危机治理模式下信息是开放、连接和多元的特点相悖。数字治理下地方政府从简单的获取、上报信息转变为通过数据共享中心或数据共享平台与其他主体进行共享和交换。数字技术的链接性体现在信息的采集、储存、分析、运用等各个环节的自动化和及时化水平，提高了危机信息处理的速率。数字技术最大的特征就是协同工作，将网络上的资源构建成一个IT资源共享池［ 27 ］，提供可靠的软硬件设备，实现搭建线上平台的统一，有效整合网络资源［ 28 ］。最大程度上是实现危机治理过程中的信息共享。当发生跨域公共危机时，一方面，数字技术会自动对所搜集的信息进行识别，将识别到的信息与信息库已储存的信息进行对比，通过统计分析、关联分析和可视化管理实现危机信息在系统内共享［ 29 ］。另一方面将危机事件以往累计数据进行时间、空间、属性维度等数据的关联性分析，揭示事件发生的规律，对其未来发展趋势进行预测，从而防止次生灾害和衍生灾害的发生，将危机发生的范围控制在可控范围内。

（三）数字技术满足跨域危机治理资源整合需求

在协同治理中，协同的本质就是系统内资源要素的整合，使系统内部的协同作用不断集聚，从而产生“1+1>2”的整体效应。跨域公共危机因其发生突然，在爆发期间会对资源产生巨大需求，亟需对区域内应急资源进行整合。传统危机治理模式应急资源掌握在不同治理主体手中，资源调度难度较大，资源难以整合。数字技术的运用实现了对致灾因子的识别与定位，同时还可以对危机产生所导致的社会脆弱性和物理脆弱性进行评估，通过数字技术对公共危机多种维度评估所得数据和信息，能够实现危机治理所需资源的生产、调度、储备、分布、选址、整合以及处置等最优化［ 30 ］。合理有效的整合、调度资源是实现危机治理的基本要求。以“区块链”为代表的数字技术在跨域危机治理资源整合方面的功能尤为突出，区块链的分布式账本、智能合约、可追溯等功能天然契合跨域公共危机治理主体高效协同、资源有效整合、信息及时共享等基本要求［ 31 ］。其中分布式账本作为区块链的核心，其采用共享式多主体共同记账模式，形成了以资源调度单位、接收单位、运输单位等多主体为核心的资源供给平台，并共同记账。区块链保障数据安全的前提下，数据资源高度共享，区块链中的每一个节点都能看到整个系统的所有数据，使得数据资源透明化、公开化［ 32 ］。区块链不仅为资源整合和使用提供了载体，而且还实现了资源整合过程公开透明。

（四）数字技术满足跨域危机治理流程协同需求

跨域公共危机流程协同通常情况下是要求按照危机发生的时间对危机进行监测、预警、处置、救援、恢复等流程，相应地形成预防准备阶段、监测预警阶段、处置救援阶段和善后恢复阶段。四个阶段是一个完整连续的动态链条，在每一阶段都存在数据的加工重组［ 21 ］，整个流程既没有忽视危机爆发前的预防和预警，同时对爆发后的救援和善后工作也进行积极应对。在这一过程中凸显的是数字技术支撑下的跨域公共危机流程的智慧协同。数字技术的智能性特征体现为在从海量、复杂、实时的大数据中风险源，提升智能性从而创造价［ 33 ］。以人工智能为例，基于算法和数据对外部环境生成的信息流和数据流进行搜集、分析和运算，并在此基础上根据外部环境的动态变化对全样本数据进行分析［ 34 ］，区别于传统被动的治理流程，人工智能赋能下的危机治理流程通过自动采集应急信息，并将数据进行清洗、归类、整合等过程，对危机治理的发展趋势进行智能性研判，提升决策者的决策水平，从而满足每个治理流程精准决策的需要。

三、碎片化：跨域危机协同治理的困境与根源

“碎片化”是指政府间或政府系统内各部门在应对公共危机时作为理性经济人出于追求自身利益在组织结构﹑价值取向等方面不同而导致的“各自为政”现象［ 35 ］。长期以来，我国公共危机是在高度中央集权的模式下进行治理，在具体的地方应急层面，实际管辖权和决策权被高度分配给属地政府，对于跨域危机治理而言，管理权的属地化往往会带来行政区域的分割和碎片化，不利于危机应对所需要的协同联动［ 36 ］。因此，为了应对跨域公共危机，提高地方政府公共危机应对能力，必须突破碎片化带来的协同困境。跨域危机治理的碎片化具体表现在以下四个方面：

（一）跨域危机治理主体碎片化

我国应急管理强调“条块分割”的属地化管理，地方政府将危机治理的责任归属到各个职能部门和层级政府，并没有考虑到跨域危机治理的权责明晰的复杂性［ 37 ］，导致危机治理的主体高度分裂，使得跨域危机协同治理难以为继。加上地方政府的晋升绩效设计对地方政府行为的激励作用［ 38 ］，政府间或部门间的资源配置为驱动和扩大部门利益而重复，严重影响社会物资资源的配置效率，造成大量资源的闲置和浪费［ 39 ］。另外，政府出于管控的需要，在应对跨域危机时，地方政府往往会形成单一的精英治理，对社会组织、企业、公民以及其他的社会力量不信任，造成政府和其他社会主体之间的割裂。比如，2021年在郑州7·20特大暴雨应急过程中，暴雨防汛应急管理涉及的应急主体在衔接责任制度、应急响应标准不统一和行动不统一导致应急行动滞后，缺乏协同联动，最后酿成悲剧。

（二）跨域危机治理信息碎片化

危机治理信息碎片化是指我国条块分割和属地化管理所带来的应急信息掌握在不同主体手中，导致信息沟通协调不畅，形成“信息壁垒”和“信息孤岛”的现象。属地管理的原则与跨域公共危机的跨界性特征相冲突，一般情况下，公共危机发生在一定区域内，地方政府通过行政辖区划分来承担责任，但是因为公共危机的爆发不受人为设定的限制，不会因为行政辖区的划分而停止，因此不同地域之间信息得不到很好的协同。信息资源的稀缺性和封闭性特征，地方政府往往会基于本地利益的考虑，倾向于隐瞒特定危机信息［ 40 ］。地方政府通常根据所获得的信息进行决策和制定应急方案，掌握较多信息的地方政府优先制定出应急方案，掌握较少信息的地方政府应急方案制定较缓。地方政府之间在跨域危机治理过程中除了合作关系还存在竞争关系，因此地方政府整体上对跨域危机治理的信息共享内在驱动力不强，不可避免地造成“信息孤岛”［ 26 ］。在疫情防控初期，湖北和贵州曾出现健康码无法跨省互认的案例，跨省之间防控信息不统一，从而阻碍了跨省之间的自由流动。

（三）跨域危机治理资源碎片化

我国危机治理体系呈现“中央—省—地方—县—乡”科层制结构，这种结构体系随着社会的发展，逐步形成专业化、职能化的分工结构，部门之间分工细化。细化分工的结果就是政府规模扩大，资源掌握在不同部门的手里。但由于突发公共事件的危害性和紧迫性，对资源的需求量较大，各部门之间没有形成协同联动系统，不能够在紧急情况下对其他部门的资源进行调动，无法形成资源共享和资源互补，且在信息传递过程中没有形成信息共享网络，各部门对其他部门的情况不清楚，往往会出现资源重复使用或者资源短缺的现象［ 41 ］。同时，各部门之间的竞争也会导致资源碎片化，各部门为了本部门的利益，使用行政权力对本部门的资源进行垄断性使用，但囿于资源的稀缺性，部门之间处于自身利益就会产生竞争，这种竞争会造成资源单一、不协调的问题，进一步加剧了应急管理的碎片化难题。应急资源碎片化在此次疫情防控过程中也暴露出了很多问题，比如应急管理部、卫生防疫管理部门、粮食和物资储备部门以及发展改革部门存在多头领导现象，在具体应急管理过程中无法协调统筹各部门的资源，在应急物资的筹集、调配、发放等环节遇到部门交叉审批，大大降低了应急救灾的效率。

（四）跨域危机治理流程碎片化

跨域公共危机的演化一般经历了潜伏、发展、爆发和消散四个阶段，相对应危机治理也需要经历预防准备、监测预警、处置救援和善后恢复四个流程。理论上，对公共危机的有效应对应该从预防准备开始，但在我国现实危机应对过程中却发展成为“轻预防重救援”的危机应对模式，对各个流程的重视程度不一，形成“防”和“救”的分割［ 42 ］，并且条块分割，用于“预防”的部门和“救援”的部门相互独立，在信息的获取、传递以及应用存在行政壁垒，导致危机治理的流程人为地分为各个部分，危機治理的各个流程信息不明、责任不清，打破了完整的危机治理流程，造成了危机治理碎片化，增加了危机治理的难度。

四、智慧应急：数字技术赋能的“协同治理”

“赋能”概念最初是运用在社会心理学和组织行动学领域的，主要在自我救助方面涉及，之后弱势群体用它获得更多的控制、效率和社会正义［ 43 ］。后来“赋能”的概念被广泛运用于社会学和管理学，其含义简单而言就是赋予某一主体能力和力量［ 44 ］。赋能的概念运用于跨域公共危机协同治理有天然的契合性，从最初“自我救助”视角，对于跨域危机治理机制的构建具有启发意义。数字技术集成性、链接性、共享性、智能性特征与跨域公共危机协同治理高度契合，因此数字技术对跨域危机从“碎片化运作”到“协同联动”的创新路径设计具有协调性和一致性［ 45 ］。数字技术赋能下跨域危机治理的路径构建主要包括主体协同、资源协同、信息协同、流程协同四个方面（见图2）。

（一）主体协同：构建多元主体参与的网络化治理

“协同”不只是实现跨域危机治理的根本机制和根本内核，也是化解“碎片化”运作的良策。协同治理理论强调整合与协同，协同要求参与跨域危机治理的主体在战略制定和战略实施的时空和管控保持一致，以求通过协同行为实现资源有效配置、信息高效协同以及价值整体最大［ 46 ］。跨域危机治理主体协同机制是一项跨层级、跨区域、跨组织的整体性系统，数字技术为其提供了技术支撑，通过赋能主体行为促进多元主体协同参与，形成网络化治理，破解治理主体碎片化困境，从而实现治理主体协同联动。

1.纵向协同

在传统危机治理中，地方政府遵循“属地管理”原则，中央政府与地方政府之间属于指导与被指导的关系，在信息传递过程中，无论是“自上而下”信息传递还是“自下而上”都是信息报告环节，由于层级过多，导致信息传递失真，信息传播效率慢。但数字技术赋能的纵向关系，通过建设数据共享中心和数据共享统一平台，当危机发生时，信息可以通过统一平台直接上报上级政府，跨越了传统危机治理中信息层层上报，由迟报变为直报［ 47 ］，信息的瞬间可得性和可及性使得信息透明度和信息上报速度极大提高，能够在危机治理超出地方政府能力和资源时使更高一级的政府参与到治理过程中。

2.横向协同

属地管理作为我国应对公共危机的原则，地方政府根据行政辖区划分而确定的责任进行应急管理，在这种原则指导下，地方政府往往只注重本辖区的内部管理，而忽视与其他区域的合作关系，应急资源难以有效整合。同时我国条块分割的行政体制导致各部门“各自为政”，与属地管理的协同性不强导致危机治理主体的碎片化，使得我国当前区域应急管理面临着协同困境。数字化时代的到来，通过建立双边或者多边数字化平台，搭建起沟通协调的桥梁，推动地方政府之间数据开放、信息共享、流程再造，打破地方政府之间利益壁垒，实现区域地方政府横向协同。通过建立统一的跨区域公共服务平台、电子政务平台等多重服务和资源入口，实现统一界面应对公众，并在后台共享数据库、统一处理信息等方式促进横向政府间的协同关系。

3.左右协同

跨域公共危机可能会通过相互关联的介质从原发领域跨越到其他领域，需要政府内部其他各个职能部门协同治理。但我国传统危机治理是分灾种、分部门的治理模式，这种过度专业化的危机治理造成了部门林立和信息烟囱现象，再加上各个职能系统信息储存标准不一致，数据难以融合。2018年3月我国成立应急管理部，将相关应急管理职能部门进行整合，基本形成大部门制的应急管理制度形态。但当前应急管理机构和职能部门的整合更多是物理形态的整合，应通过引入数字技术，建立专业性的应急协同平台，推动应急管理职能部门之间信息公开、数据共享，能够在发生公共危机时能够第一时间向其他职能系统求救，获得其他智能系统的支持，实现政府内部职能部门的左右协同。比如区块链通过分布式账本“点对点”的信息发布机制，不仅提高了应急信息传播效率，还保证了部门之间信息传播的质量［ 39 ］。

4.内外协同

我国在应对公共危机时出于管控的需要，地方政府往往会形成单一的精英治理，对社会组织、企业、公民以及其他的社会力量不信任，造成政府和其他社会主体之间的割［ 28 ］。数字技术的发展赋予了社会主体参与危机治理的机会，移动定位、智能终端、遥感监测等信息技术使得每个主体准确的知道自己所在的位置，可以通过移动设备参与到危机治理过程中。另外数字技术也拓宽了企业、社会组织参与危机治理的渠道，企业和社会组织作为应急主体，可在统一平台上发布救助信息和获取资源短缺信息，从而直接参与到危机治理的过程中。通过政务数据的开放共享，完善制度化吸纳制度，激发社会主体参与到应急管理过程，强化对社会舆论、社会参与、出行、支付等半结构和非结构数据的清洗和再处理，依托大数据处理平台，完善应急管理协同联动平台。

（二）信息协同：构建数据共享的全过程治理

信息是跨域危机协同治理的基础，在危机治理的过程中都离不开对信息的管理。公共危机的预测、应对和善后都需要根据不断变化的危机信息进行决策，根据公共危机发展的阶段所获得的各种信息指令进行危机治理。信息协同就是在跨域危机治理中通过数字技术对应急信息的获取、共享和服务过程进行赋能，从而突破行政壁垒，实现跨域危机治理的目标。

1.信息获取

危機信息的获取可以通过无线通讯网络和宽带网络，依托在各个关卡设置的摄像监控、传感设备、检测设备完成数据的自动化搜集和智能化分析。将获取的信息经过智能化转换、集成，经过元数据自动提取，然后经过关联和聚合对所获取的信息进行分类储存［ 48 ］。危机治理信息中心汇集来自各个领域、职能部门的数据，通过数字化平台建立起信息收集系统，为多元主体参与跨域危机治理提供信息支撑。

2.信息共享

数字化技术利用多源数据建立基于云服务的分布式共享技术平台，改变传统计算机或电子设备的信息壁垒，使用虚拟化技术开发的云应用推动对数据共享，比如通过地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等技术让跨域危机治理主体之间的信息得到高效共享使用［ 10 ］。对于区域内的涉及不同地方政府、不同职能部门的信息进行有效整合和交流，提升信息在区域间、部门间、主体间等各个层面的共享，提高危机治理信息化水平，且政府应在一个合理框架内赋能给各级决策者和社会力量，提升社会活力和快速反应能力。

3.信息服务

数字化产品为数字服务方面提供载体，数字化产品融合了人工智能、云计算等高端技术，通过向终端用户提供具有价值的服务或内容来促进信息的传播与共享。比如各种信息平台、APP或者小程序可以向民众提供危机治理中需要的服务。另外，当发生特定危机事件时，该区域的个体作为危机现场的当事人是该危机事件的信息源，个体还可以通过移动终端向平台或者信息中心共享信息，政府通过对舆情信息数据的分析可以提供精准服务。

（三）资源协同：构建内外并举的整合性治理

协同具有资源共享的特征［ 49 ］。在实现应急管理目标的过程中，需要参与主体之间共享信息和资源，这是对应急资源优化配置的过程。应急资源整合是跨域危机治理的保障，是跨域危机治理中的关键环节。资源协同的前提是足够丰富准确的信息提供需求清单，大数据平台为协同载体，从而实现科学有序的资源整合。

1.整合内部资源

我国传统应急管理是分部门、分灾种的应对方式，资源掌握在不同职能部门手中，部门之间得不到整合，形成一个个“资源孤岛”。数字技术打破资源碎片化困境，首先，通过分布式账簿使政府内部各个职能部门都能加入区块链，实时监控供给物资动态变化，并且区块链可以精确记录物资提供方的信息，并设定相应算法对物资提供者进行补偿［ 39 ］。其次，利用大数据技术，建立起多层次的物资储备体系包括资源搜集层、资源处理层和资源应用层，并根据危机信息通过GIS、GPS等技术打造应急物资运输绿色通道，保障应急物资的及时、准确供应。最后，建立信息协同的资源整合平台，实现应急管理参与主体在信息透明的情况下保障应急资源的优化配置。

2.吸纳外部资源

应急资源的协同不止要整合政府内部的资源，还需要通过市场化的方式吸纳更多的社会资源。依托互联网平台，政府组织将应对危机所需要的物资清单向市场和社会开放，通过与企业、社会组织签订合同、契约或者委托等方式，充分发挥了市场在应急物资生产和资源调配方面的重要作用。同时，政府还可以针对具体的服务项目开展线上招商引资活动，向企业和社会组织分配生产和服务任务，吸纳政府组织以外的应急资源，打破资源碎片化困境，从而提高公共服务的供给效率［ 50 ］。

（四）流程协同：构建全链条的动态化治理

跨域危机的发生一般经历了潜伏、发展期、爆发和消散四个阶段，根据发生的阶段跨域危机的治理也经历了预防、预警、救援和恢复四个阶段，数字技术赋能下的跨域危机治理改变了以往“重救援轻预防”的治理模式，通过大数据、人工智能、区块链等技术对跨域危机进行动态管理，形成“全链条”式的流程一体化治理模式。

1.预防准备阶段

在跨域危机治理的预防准备阶段，对以往发生的危机事件数据进行关联分析，实现对潜在的危机预警、研判，并通过在区域内提前安置人员、设备或者技术准备，以达到精准预防规避风险的目标。利用GPS、GIS、遥感检测系统、摄像监控系统和红外线检测等技术对危机信息进行搜集并持续追踪，将获取的异常信息及时反馈给危机治理中心，为防灾减灾做预防准备。

2.监测预警阶段

在跨域危机治理的监测预警阶段，通过物联网、监测设备等构建起全时段全天候的实时监测平台，对各项危机指标进行监控，将采集到的数据实时传输到数据中心进行对比分析，及时发现危机苗头，实现自动报警。尤其是对重点区域、重点灾源地进行全天候的实施检测，当检测指标达到预先设定的预警线会自动发出警报。

3.处置救援阶段

为破解跨域危机“碎片化运作”，在跨域危机治理的处置救援阶段，首先通过遥感技术汇集灾情信息，通过对灾情信息进行分析评估，立即启动相应的相应级别，然后通过大数据平台将灾情信息在区域内共享，并且将所需人、物资源信息在统一平台上发布，并通过全球定位系统、遥感技术以及物联网与受灾地区相连接；最后灾情指挥中心通过大数据对应急物资、应急人员根据需求进行统一调度、分配。

4.善后恢复阶段

在跨域危机治理的善后恢复阶段，通过大数据、物联网对救灾物资的使用情况进行统计、分析以及对后续恢复阶段所需物资情况进行估计，并通过大数据的关联分析、统计分析及可视化分析功能对危机发生的原因和在治理过程中所遇到的问题进行分析总结。另外，通过人工智能对恢复重建工作进行预判、估计和管理，以提升灾后恢复重建工作的绩效。

五、结论与讨论

尽管数字技术的发展与应用在学界褒贬不一，但作为跨域公共危机协同治理的手段与方法，为理论界和务实界都带来了全新的视野，通过数字技术的赋能，为公共危机的治理带来了新的治理模式。本文首先构建了数字技术赋能跨域危机治理的理论逻辑提出数字技术满足主体协同、信息共享、资源整合和流程协同的需要，然后提出 “碎片化”是跨域公共危机协同治理的困境与根源，主要包括主体碎片化、信息碎片化、资源碎片化、流程碎片化；最后提出通过数字技术赋能下的“协同治理”的创新路径即主体协同、信息协同、资源协同、流程协同，从而实现现代化的智慧应急模式。

本文主要的不足是只从理论层面提出了数字技術赋能下破解跨域危机治理碎片化困境的路径，在具体实践方面有待进一步验证。虽然数字技术的发展加速了危机治理的步伐，但在实际应用过程中，仍然还面临着很多难题。如现有的信息数字平台无法实现跨省通办，信息和资源等无法在统一平台上实现调度、现有设备无法完全解决公共信息安全问题等等。在未来的研究中应该注重对数字技术在实际应用的验证，通过场景构建将数字技术嵌入到实际危机治理场域中，挖掘数字技术在跨域公共危机治理中的应用。

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［责任编辑：陈丽华］