昭通市易地扶贫搬迁中的社会组织参与研究

顾洪瑞，吕国朋，李宇卫

昭通学院

一、社会组织参与昭通市易地扶贫搬迁工作的必要性

易地扶贫搬迁作为中央确定的“五个一批”精准脱贫工程的重要组成部分，在我国云南、贵州、陕西、甘肃等多地取得重要成果。昭通市位于云贵川三省交界处，曾是全国脱贫任务最重的地级市，素有“全国脱贫看云南，云南脱贫看昭通”的说法。脱贫攻坚以来，昭通市积极贯彻落实脱贫攻坚政策要求，采用多种方式促进贫困群众脱贫摘帽。其中，对生态环境脆弱、自然条件恶劣、生产条件落后、生活条件不便的广大山区贫困人口进行了易地扶贫搬迁，以解决“一方水土养不好一方人”的矛盾。2019 年末开始搬迁工作，目前已经解决了“搬得出、稳得住”的问题，后续重点工作是巩固脱贫成果，使搬迁群众“能致富”。通过查阅资料和实地走访调研，昭通市易地扶贫搬迁安置区有搬迁群众人数多、少数民族众多、建档立卡户多等特点。搬迁户适应和融入新生活还有一个过程，需要政府各部门、社区、社会组织、搬迁群众发挥合力。

从1994 年国务院《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》提出要“充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用”开始，我国历次农村扶贫开发纲要都强调要发挥社会组织在扶贫开发中的积极作用。2016 年12 月，国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》专辟一节规划社会组织参与脱贫攻坚任务。2017 年国务院扶贫开发领导小组发布的《广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，把易地扶贫搬迁列为社会组织参与脱贫攻坚的六大重点领域之一，鼓励社会组织积极参与，在专项建设规划、心理疏导、关系调适、构建社会支持网络等方面发挥优势。本文所指的社会组织在研究中着重指社会团体和社会工作机构。社会组织在政府的主导下，有序有力地参与易地扶贫搬迁的后续工作，符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。

二、昭通市易地扶贫搬迁基本情况和社会组织发展现状

（一）昭通市两大安置区易地扶贫搬迁基本情况

昭通市地处乌蒙山腹地，在2020 年脱贫前，为了解决深度贫困问题，昭通市深入贯彻落实中央、省对易地扶贫搬迁工作的部署安排，大力推进易地扶贫搬迁工作，按照“进城、入镇、进厂、上楼”+“跨县安置”的思路，打破县、乡、村行政区划，因地制宜规划建设城镇集中安置区，有万人以上安置区9 个，占比接近云南全省万人以上安置区（共19 个）的一半。全市在各县区有多个易地扶贫搬迁安置点，包括昭阳区靖安新区、红路社区、虹桥社区，彝良县发界安置区，永善县红光安置区，鲁甸县卯家湾安置区等，本文主要研究靖安新区和卯家湾安置区的情况。

靖安新区位于昭阳区北部靖安镇洪家营村，2020 年正式撤乡为靖安新区，离昭通城区28公里。靖安新区易地搬迁安置区2019 年正式动工建设，规划用地2177 亩，建设安置房149 栋9256套，2020 年3 月开始陆续安置易地搬迁户，是全国最大跨县易地扶贫搬迁安置点，跨县安置来自昭阳、大关、永善、彝良、盐津、镇雄6 个县（区）的搬迁群众共9256 户，共计4 万余人，目前设置共有6 个社区。

卯家湾跨县安置区位于昭通市鲁甸县城北部，项目占地3700 亩，分8 个地块6 个居住片区建设，于2018 年10 月开工建设，总建筑面积122.75 万平方米，2019 年底达到搬迁入住条件，陆续迁入来自鲁甸、巧家、彝良、永善、盐津五个县偏远山区的搬迁户，共计搬入9100 户39106 人，是全国第二大跨县易地扶贫搬迁安置区，也是全国安置建档立卡户最多的安置区。

（二）两大易地扶贫搬迁安置区的社会组织服务情况

2020 年，搬迁群众刚搬进安置区时，多家社会组织在开展服务，但是因项目减少等各方面因素的影响，不到一年时间已经陆续退出，只有个别的机构在开展工作。在靖安新区，开展服务的主要有昭通海星行动公益协会和昭通善行社会工作服务中心。昭通海星行动公益协会成立较早，2006 年以救助贫困青少年，资助寒门学子成为昭通本土民间慈善团体，目前为靖安新区留守的儿童、老人、妇女等群体开展服务，还包括助学、医疗救助。昭通市善行社会工作服务中心2015 年5 月由昭通市民政局批准登记成立。目前在靖安新区主要开展留守儿童服务、老人和特殊群体照顾、青少年团体素质拓展训练等服务。

在卯家湾安置区，目前在开展服务的主要有两个机构，即鲁甸顺心社会工作服务中心和鲁甸莞甸同心社会工作服务中心。鲁甸顺心社会工作服务中心成立时间较早，在2014 年8.03 鲁甸地震后参与农村灾后重建工作并逐渐发展，2015 年5 月经鲁甸县民政局批准注册成立，目前有工作人员9 名，在火德红镇和卯家湾开展服务。在卯家湾安置区，主要聚焦“一老一小”问题开展工作，并建设“儿童之家”和“老年之家”。

鲁甸莞甸同心社会工作服务中心办公地点在卯家湾春熙社区，该机构是广东省第五扶贫协作工作组驻鲁甸县工作队为做好东莞·鲁甸康园中心建设项目，而孵化的本土社工机构。于2020 年11 月经鲁甸县民政局批准注册成立，服务领域为老人、妇女、儿童、残疾人等，目前主要聚焦于助残项目，为卯家湾1700 多名残疾人士开展残疾人康复、就业、展能的社会服务。

三、昭通市社会组织参与易地扶贫搬迁的特点

通过问卷调查和实地走访的方式，发现社会组织在易地扶贫搬迁中的特点主要有以下几方面：

（一）社会组织参与易地搬迁安置社区的服务面小

目前，在靖安和卯家湾两个大型易地扶贫搬迁安置区，开展服务的机构数量少，工作人员少，限制了社会组织的服务范围。在卯家湾社区，安置房有1人户、2 人户，基本为老人独居或老年夫妇居住，虽然有公益性岗位人员、楼栋长、社区工作人员的关心，但是毕竟人力有限，不能满足老年人多元化的需求。社会组织通过项目，以“助人自助”的理念，设计和组织相关活动在“老年之家”开展，比如做手工、打球、跳舞、棋牌等丰富的形式，提供资源帮扶和情感关怀，让老人们发展人际关系、满足精神文化需求。安置区到省外沿海地区务工人员较多，所以对留守儿童、留守妇女和留守老人的服务需求量大。但是客观条件的限制，以及社会组织的愿景和使命不同，在不同领域有专长，不能同时满足这些群体的服务需求。

（二）社会组织自身的力量有待加强

从全省来看，昭通的社会组织或社工机构的发展走在前列。2014 年鲁甸8.03 地震后，来自北京、广东、四川、上海等地的五支专业性很强的社会工作服务队支援灾后重建工作，孵化和培育了一批昭通本土的社会组织和社工机构，并与政府部门形成了“三社联动”的工作机制，起到了很好的传帮带作用。社会组织主要是以项目的方式来开展服务，机构的运营资金主要来源于政府购买服务和基金会购买服务、项目服务收费。平时能收到社会捐助的一些物资，但毕竟只占少数，运营资金主要还是依赖于政府部门，且没有资质进行社会募捐。当遇到政府财政吃紧，不能按期拨付所购买服务项目的款项时，就制约社会组织的工作开展，甚至有工作人员的工资不能正常按期发放的情况。以从业人员的专业技能看，目前基本满足持证上岗的要求，但高级社工人员较少。本地高校社会工作专业的学生也有少量在两个安置区的社会组织中就业，并发挥积极作用，但是目前该专业已经停止招生。工作人员数量少，且流动性较大，所以有时会面向社会招募短期的项目志愿者充实其队伍力量。

（三）安置区搬迁群众期望与社会组织提供的服务之间不匹配

在靖安新区和卯家湾安置区社区管理机制逐渐健全，均已建好完善的配套设施，包括中小学校，幼儿园，卫生院所、派出所、商业区、集贸市场、物业管理、扶贫车间等工程，基本满足搬迁群众的生产生活需要。由于搬迁群众多，政府提供的就业岗位不能完全满足适龄劳动力的就业需求，很多青壮年选择到沿海地区务工。社会组织主要针对“一老一小”，残障人士等其他特殊群体开展服务。社会组织主要以政府购买服务的方式参与社区治理活动，所提供的服务内容与机构的愿景有关，也与政府部门购买的具体项目有关。一般都要签订服务协议，有量化的指标体系。社会组织通过对搬迁群众赋能、扶志、关系调适、构建社会支持网络扥方式，来达到“助人自助”的理念。但在调研中发现，服务对象更想要得到物质方面的帮助，比如发放慰问金和生活必需品，如大米、食用油等，所以在社会组织设计和开展活动时，社区居民参与的积极性一般。

四、完善昭通市易地扶贫搬迁后续工作中社会组织参与的对策

（一）努力发展经济支持社会组织在易地扶贫搬迁安置区开展服务

经过实地调研，发现昭通市社会组织参与易地扶贫搬迁工作和安置区治理存在客观上的困难。社会组织具有非营利性，生存和发展中最大的资金来源是政府购买服务，所以要加强社会组织在昭通市易地扶贫安置区服务工作中的作用，就必须大力发展经济，提升发展质量。昭通市要优化产业结构，综合利用好本土资源，充分发挥区位优势。农业方面，因地制宜发展高原特色农业，如苹果、葡萄、樱桃、蓝莓等水果种植，加大宣传和研发力度，切实将“小草坝天麻”“昭通苹果”“巧家小碗红糖”“鲁甸青花椒”等本地名优特产和“月中桂”“万和食品”等中华老字号品牌产品推向全国，提升农产品的知名度和附加值。工业方面，加大招商引资规模，引进生产效益好、环境污染小、劳动密集型的企业，吸纳大批适龄劳动人口返乡就业、就近就业。加大文旅宣传和交通基础设施建设，以独特的红色旅游资源和民族文化为依托，加快旅游、物流、金融等现代服务业的发展。

（二）促进易地扶贫搬迁安置区社会组织的建设和发展

从国家层面看，进行制度建设和制定配套政策优化社会组织的规范化管理。结合党的二十大报告关于“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”，加强社会组织的党组织建设，强化党的领导。2018 年8月民政部公布的《社会组织登记管理条例（草案公开征求意见稿）》到目前还未正式出台，所以对社会组织的管理仍然沿用原有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，应加快立法工作进程，早日制定出与时俱进的管理条例。

从昭通市的具体实践来看，应继续扶持现有的组织，通过健全参与机制、畅通参与渠道、购买服务项目、给予物质方面的支持等方式引导社会组织参与搬迁安置区的服务工作。房租减免政策，培育和孵化新的本土的社会组织，提升社会组织服务的持续性。通过社会组织管理管理中心和通市社会工作联合会，构建互动交流学习的平台，发挥对社会组织的管理服务和监督指导。

从社会组织自身来看，要加强自身能力建设，提升服务质量和机构的影响力。目前，在靖安新区和卯家湾安置区服务的组织都已经建立了规章制度和相应的工作流程。在人力资源管理方面，已经形成了较为科学的人员招聘、培训、晋升机制。在员工薪资上，综合考虑员工的资历、能力、学历水平、持证情况，加强激励机制的建设，从而减少员工流动。通过组织活动、培训、讲座等方式来提升社会组织员工专业性。在具体服务中，要发挥创新精神，创新服务内容和工作方式，以应对活动中的“边际效益递减”状况。对组织的工作理念和宗旨加大宣传力度，引导易地扶贫搬迁安置区居民对社会组织及其工作人员形成合理的期待。