江苏省公众参与自然灾害救助的成效、问题与对策

朱伟

摘要 江苏省近年来在自然灾害救助中通过制定法律法规、引导社会力量全方位参与、发挥市场机制作用、建立预警信息平台等举措，取得了阶段性的成绩，但也存在相关制度规定不具体、对公众参与不够重视、政府与公众灾害信息互动平台缺乏等问题。针对上述问题，提出了形成灾害救助公众参与的共识、健全灾害救助公众参与的规章制度、构建灾害救助公众参与的合作网络、进一步强化公众自救互救的技能培育的对策。

关键词 江苏省；自然灾害；防灾减灾救灾

中图分类号：D632.9 文献标识码：B 文章编号：2095–3305（2023）07–0317-03

自然灾害的防灾减灾是一个世界性难题[1]。我国已逐步形成“积极防灾、坚决抗灾、大力救灾”的工作机制，坚持安全第一、预防为主，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。在当前防灾减灾救灾工作中，各级政府普遍采用自上而下的传统路径，强调以政府为责任主体，采取集中化和等级化的管理模式[2]。但由于自然灾害具有突发性、复杂性、潜在性、不确定性等特征，完全依赖政府力量进行减灾救灾尤其是日常防灾是远远不够的。2016年3月10日，国务院颁布《国家自然灾害救助应急预案》，明确提出“政府主导、社会互助、群众自救，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会组织的作用”。因此，引导公众积极参与灾害管理活动的全过程，吸纳各类社会组织、市场力量进入灾害救助的全体系，对于推动构建多元参与、多方协作的防灾减灾救灾新格局具有重要意义。

江苏地区地处中国东部，截至2022年末，全省常住人口8 515万人。全省境内地形地貌以平原丘陵为主，因地处中纬度的海陆相过渡带和气候过渡带， 兼受西风带、副热带和低纬东风带天气系统的影响，气象灾害频发，影响面广[3]。为深入贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要讲话和重要指示批示精神，江苏省近年来进一步建立健全了防灾减灾抗灾救灾体系，全省将“以人民为中心”的精神深入贯彻到公众参与机制的建设上，推出一系列举措，在自然灾害救助领域取得了阶段性成果。

1 江苏省在自然灾害救助过程中加强公众参与的成效

1.1 建立健全政策法规体系，为公众参与提供制度保证

江苏省结合中共中央、国务院对加强新形势下防灾减灾救灾体制机制改革工作的具体部署和明确要求，将灾害救助中的公众参与要求以各级政策法规的形式加以明确化、固定化和权威化。江苏省相继颁布《省政府办公厅关于印发江苏省自然灾害救助应急预案的通知》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》《江苏省“十四五”综合防灾减灾规划》等法规和规范性文件，进一步促进公众参与防灾减灾救灾工作的具体落实，全面推进公众参与工作的机制建设。在政策法规体系建设层面，江苏省走在全国前列，相关公众参与的制度化设计为其他兄弟省份提供了借鉴和参考。

1.2 积极引导社会力量参与，实现防灾减灾机制社会化

在积极推进灾害救助尤其是自然灾害的防灾减灾救灾社会化过程中，个人、家庭、社区、各类社会组织、市场力量等均在公众参与机制中发挥重要作用。

一方面，江苏省通过典型示范的作用，不断加大“全国综合减灾示范社区”的创建工作力度，提高全社会防灾减灾救灾的认知。据统计，2016年，江苏省建设“全国综合减灾示范社区”90个，2017年示范社区增至115个；截至2022年，全省成功创建全国综合减灾示范社区886个。示范社區的建设在实现社区减灾服务长效化的同时，也成为引导社会力量全方位、常态化参与减灾救助工作的重要榜样和核心抓手。

另一方面，由于防灾减灾前期的工作量巨大、涉及面较广，江苏省还以政府购买服务的方式，积极探索构建专业化、社会化、长效化的社会组织参与防灾减灾救灾网络。

1.3 充分发挥市场机制作用，探索灾害风险市场分担模式

长期以来，在自然灾害的防灾减灾工作中，政府一直发挥着主导作用，但只依靠政府部门的作用和力量，会受到管理范围、经费预算、资源配置等因素的限制与桎梏，难以达到理想的目标。在长期的实践探索中，江苏省坚持政府推动、市场运作、群众自愿、多方筹措的原则，在灾害防范、损失补偿、恢复重建等方面强化保险等市场机制的作用。尝试将政府传统救助与市场保险服务深度融合，政社互动、政企合作，积极构建立体、多元、交叉、互补的救助网络，形成共同应对灾害的合力。

早在2012年，无锡市就突破传统救灾模式，在省内首创公益险搭配商业险的新模式，打造“慈福”品牌。2013 年起，南京市政府出资为民政服务对象购买惠民保险，从“事前投保”和“灾后救助”双重保障入手，使居民抵御自然灾害和突发事故的整体防范能力得到提高。 “十三五”期间，苏州自然灾害民生综合保险累计投入1.68 亿元，并进一步推动保险由苏州市户籍人口向非苏州户籍人口扩展，扩大自然灾害民生保险覆盖面。

1.4 构建预警监测发布平台，建立灾害信息共享机制

在应对自然灾害的过程中，安定民心的关键在于及时公开信息，想推动公众参与灾害救助，需要充分、专业的信息支持。江苏省应急办牵头，协调气象、国土、交通等职能部门共同参与成立江苏省突发事件预警信息发布中心，实现了预警信息发布渠道和手段的集约。在2017年中心发布自然灾害预警385条，2018年发布自然灾害预警6 797条，2019年预警数量5 478条，2022年全省预警信息系统发布7 670条预警信息，预警数量为近5年最多。这一举措为灾害救助工作的有效开展奠定了坚实的基础，更为引导公众积极参与、自救互救提供了信息支持。

2 江苏自然灾害救助过程中公众参与存在的问题

2.1 相关制度规定不明确

虽然江苏省对公众参与灾害救助的相关法规制度建设已走在全国前列，但仍存在以下问题：

第一，规范性文件更多着眼于顶层设计与原则性规定，对公众参与的细致性、可操作性等方面缺少具体说明和指引，对解决公众参与所面临的障碍缺乏针对性与及时性。

第二，目前围绕防灾减灾救灾的政策法规仍以政府和相关职能部门为主体，而对于公众参与的定位、角色、职责、作用等缺少制度化规定，使得民间救助力量的组织建设缺少依据。

第三，现行相关工作中的公众参与多表现为“一事一议”，一些具体的规定只是针对特定情境下的参与加以说明和规范，而对于公众参与的程序、手段和方法等方面还需通过法规体系的固化加以稳定和保障[4-5]。

2.2 对公众参与不够重视

长期以来，我国灾害管理格局一直呈现“强政府—弱社会”的特点。在组织文化和行为理念上具体体现如下。

第一，政府本位思想根深蒂固，习惯性包揽一切社会事务，导致长期以来政府主观上忽视公众参与，部分人员表现出对公众参与能力的不信任，甚至认为公众参与会增加防灾成本，影响减灾效果，降低救灾效率。在灾害发生、情境危急时，救灾工作只能以政府主导、由部队和专业救援队伍参与的形式出现，公众只要服从政府救灾的要求与命令即可。

第二，公众依赖心理的影响，也造成公众主动参与意识缺失，缺少参与的兴趣与信心，受灾者防灾意识薄弱、自救技能不足而过分依赖于政府救助。

第三，社会力量载体缺失，我国长期历史积淀中缺少社会力量的自主文化土壤和理念基础，社会力量整体发育不够健全，发展不够充分，这也大大降低了公众参与的能力与有效性，无法形成公众参与的组织化力量以增强行动力。

2.3 政府与公众灾害信息互动平台缺乏

以江苏省预警信息发布为例，省预警信息发布中心构建整合信息发布平台，通过短信、微信、网站、短视频等渠道向公众推送灾害预警信息。但当前呈现的信息流动更多是单向性，即由平台单向发送给公众，而公众缺少反馈、咨询、建议、预警的渠道。从公众参与要求来看，不仅是由政府部门将灾害预警信息传递给公众，还应通过科技手段、技术途径将公众的反馈实时收集并上传至大数据处理中心，根据公众适时反馈和反映开展后续行动[6-7]。当前，江苏省在灾害预警信息推送层面尚未能充分运用智能化技术、大数据平台、互联网企业等形成信息互联共享、立体交互、多维互动的共治局面。

2.4 对公众防灾减灾救灾的技能训练不足

要让公众更好地参与防灾救灾工作，一方面需增强公众的救灾互助意识，另一方面需对公众参与所需的专业知识和应急能力进行培训。实证研究发现，江苏省内农村居民自救互救知识十分欠缺，超过60%的被访者无法正确判断出在农村常见的突发事件发生后应该如何自救互救。研究也发现，应急宣传工作目前仅停留在表面，宣传形式单一，公众对灾害救助的专业知识和技能掌握度还不高。在灾害发生后，最高效的救助方式是在第一时间进行自救和互救，但这种救助的专业知识和技能是需要日常培训、及时更新和经常演练的，但从目前来看，公众还不够了解灾害救助的专业知识，相关技能训练不足、重视程度不够，社会整体的自救能力不强和抗逆性不高。

3 江苏省加强自然灾害救助公众参与的对策

3.1 形成灾害救助公众参与的共识

公众参与共识的形成须从政府与公众2个方面着手，通过政府与公众共同努力，弥合差距，达成共识。

一方面，政府需重视公众参与的重要性，联合社会组织、整合新媒体与传统媒体，建立常态化的自然灾害知识教育机制，开展“线上+线下”全方位多维度宣传，充分发挥网格员、 灾害信息员等一线队伍的“铁脚板”功能，对重点人群开展“面对面”宣傳，全力构筑防灾减灾“人人知晓，人人参与”的全民防线，增强公众主动参与防灾减灾的意识。

另一方面，加强对公众防灾救助工作中的专业知识培训和专业技能训练，提高对预防和准备工作的重视，积极做好“民间预警、补缺堵漏”工作[8-9]。

3.2 健全灾害救助公众参与的规章制度

第一，重视公众参与在防灾减灾预案设计过程中的作用。在制定相关政策法规和制度性文件过程中，充分吸纳公众参与，体现政策的民主性要求，对于增强预案的操作性、可行性和公众的接受性具有重要意义。政府和公众事前加强沟通，有利于公众合理表达自身利益诉求和实际需要，能够自觉自发的配合相关政策法规的实施[10]。

第二，建议以法律法规和管理规范的形式，对公众参与的原则、形式、程序和路径等加以固定化，畅通公众参与的合法渠道，为公众有序参与不同自然灾害的救助体系提供具体的细则性指导，使公众参与行动做到有章可循，切实保障公众参与的秩序性和合法性。

第三，进一步建立健全相应的激励措施与奖惩举措，明确隐患排查治理责任，切实发挥公众的监督作用，尽量消除灾害隐患盲区。

3.3 构建灾害救助公众参与的合作网络

构建以政府为主导，包括企业、社会力量、公众在内的多元主体救灾协作网络，通过信息互享、资源共享、合作联动形成灾害救助的协同治理。

第一，构建政府与公众之间信息互动的权威减灾技术平台。政府应全力支持灾情信息的发布，提高信息的公开性和透明度，在灾害发生后，第一时间发布灾情重要信息；公众将灾害隐患信息通过类似“随手拍”等方式上传至减灾平台，同时对平台传递的灾害预警信息可实时反馈，真正实现信息的双向流动、数据互通，以在实际防灾救灾工作中形成政府与公众的双向合力，确保信息通畅和工作实效。

第二，充分动员江苏省内企业，在防灾救灾中发挥企业的专业作用，如医疗行业可以提供专业救援协助；科技企业可以为救援提供技术支持、大数据企业可以提供更准确的信息、工业工程企业可以为救助提供专业设备等。

第三，进一步发挥社会组织在防灾救助工作中的作用，以法规、规范性文件等方式赋予符合资质的社会组织以参与主体的合法地位，通过全过程管理对这些社会组织的专业资质、能力和社会责任情况进行跟踪评估并及时向全社会公布，采用“平战结合”模式，通过“挂靠”与“帮带”的形式将具有灾害救助职能的政府部门、国企、事业单位与这些社会组织挂钩联运，向社会组织赋能，构建快速补位机制，从而形成较强的社会整体应急能力。

3.4 進一步强化公众自救互救的技能培育

结合当前灾害救助特点和公众参与存在的问题，一是进一步常态化、分层次组织民众开展救灾应急演练和培训，将应急演练和专业技能培训工作渗透全民生活，提高广大群众应对自然灾害的救灾能力，尤其要增强灾害防范意识，使民众在灾难来临时真正做到学有所用、自助互救。二是汇集民智民力，完善救灾资金筹集制度，拓宽资金筹集渠道，保障以政府为主的救灾资金，同时在民间积累资金、物资、数据和人才，赋能于民，弥补公共财政资金、储备物资和人力资源的不足。

4 结束语

现代灾害治理是政府与社会之间合作与互动的过程，基于新时代自然灾害救助工作的特点和要求，进一步强调公众参与防灾减灾救灾的重要性，明确社会组织的地位和职能，开放信息、加强互动、落实培训，为公众和社会组织赋能，增强公众对参与自然灾害救助工作的意识，从而有助于全社会在防灾救灾减灾工作中形成合力，在践行中国式现代化的进程中，打造体现中国力量的防灾救灾减灾事业。

参考文献

[1] 李华强.自然灾害防灾减灾社会化中的公众参与：一个阶段化路径模型[J].中国行政管理，2021，37（6）：128-135.

[2] 梅玉琳，吉中会.江苏省洪涝灾情及风险的时空分析[J].水文，2022，42（1）：97-102.

[3] 张海波.体系下延与个体能力：应急关联机制探索：基于江苏省1252位农村居民的实证研究[J].中国行政管理， 2013，29（8）：99-105.

[4] 张菊，王慧敏.提升自然灾害应急救助公众参与效果的对策研究[J].安全与健康，2022，37（12）：66-68.

[5] 陈迎欣，张凯伦，安若红.公众参与自然灾害应急救助的影响因素研究[J].重庆大学学报（社会科学版），2018，24（4）：39-51.

[6] 李烨. 公众参与自然灾害应急救助的效率评价研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2019.

[7] 戴雅蓓. 政府引导公众参与自然灾害救助问题研究[D].南昌：江西农业大学， 2015.

[8] 陈迎欣，张凯伦，安若红.公众参与自然灾害应急救助的影响因素研究[J].重庆大学学报（社会科学版），2018，24（4）：39-51.

[9] 文天甲.国外重大自然灾害应急救助经验及其对我国的借鉴[D].湘潭：湘潭大学，2012.

[10] 王笑然. 志愿者组织参与自然灾害精准救助模式研究[D].焦作：河南理工大学，2019.

Effectiveness， Problems and Countermeasures of Public Participation in Natural disaster Relief in Jiangsu Province

Zhu Wei （School of Government Management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In recent years， Jiangsu Province has achieved phased results in natural disaster relief through measures such as formulating laws and regulations， guiding social forces to participate in all aspects， leveraging market mechanisms， and establishing warning information platforms. However， there were also issues such as lack of specific regulations， insufficient emphasis on public participation， and a lack of interactive platforms between the government and the public for disaster information. In response to the above issues， strategic suggestions have been proposed to form a consensus on public participation in disaster relief， improve the rules and regulations for public participation in disaster relief， build a cooperation network for public participation in disaster relief， and further strengthen the cultivation of skills for public self rescue.

Key words Jiangsu Province; Natural disasters; Disaster prevention; Mitigation and relief