高校财会监督的现状、问题与对策研究

刘忆宁 秦 锂

（作者单位：合肥工业大学）

十九届中央纪委四次全会提出，要完善党和国家的监督体系，“以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分被首次明确。2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，提出要健全财会监督体系，构建高效衔接、运转有序的工作机制，与其他各类监督有机贯通、相互协调，形成全方位、多层次、立体化的财会监督工作格局[1]。高校作为办学规模庞大、资金活动密集、内部治理复杂的事业单位，加强财会监督将成为今后一项重要任务。

一、高校财会监督的现状

（一）高校财会监督的内涵

自财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分提出后，对于什么是财会监督，其内涵是什么，业界有很多研究，众说纷纭，但大多数研究者认为财会监督包括财政监督、财务监督和会计监督。财会监督是一个多层次概念[1]，对高校而言，财政监督属于外部监督的范畴，高校财会监督则属于内部监督的范畴，它包括财务监督和会计监督两部分。财务与会计是有区别的，财务是高校在运行过程中对资金活动的管理，会计则是对资金活动的反映、核算与监督，两者的主体都是高校的财务部门。

（二）高校财会监督的依据

目前，高校财会监督的法律依据分布在不同的法律法规之中，《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》），及《事业单位财务规则》《高等学校财务制度》等法规中都有相关的监督条款。例如财务监督，新修订的《高等学校财务制度》第六十七条规定了财务监督的主要内容。关于会计监督，《会计法》第五条规定：“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督。”第二十八条规定：“会计机构、会计人员对违反本法和国家统一的会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正。”

（三）高校财会监督的对象

根据《高等学校财务制度》相关规定，高校财务监督的主要内容包括：预算编制、执行的规范性、合理性、有效性；报告的真实性、完整性、准确性；各项收入和支出的合法性、合规性；结转和结余的管理情况；专用基金的管理情况；资产管理的安全性、规范性、有效性；负债的合规性和风险程度；附属单位财务管理情况等。根据《会计法》相关规定，会计监督负责对需要进行会计核算的各项活动实施监督，其对象是会计凭证、会计账簿、会计报表等会计资料，保证真实完整。

（四）高校财会监督的特点

财会监督具有特定的专业性，作为高校内部监督，高校财会监督首先也是一种专业监督，它由高校财会人员通过执行财经法规，用以维护财经纪律，进而规范财经秩序，达到财会监督的目标；它具有明显的专业优势与特点，能够精准地发现和挖掘问题。其次高校财会监督与业务环节紧密相连，甚至内嵌于业务环节，能够随时了解情况，及时发现问题。

（五）高校财会监督的方式

目前，高校财务部门更多是以业务的角度开展财会监督工作的，相关监督工作也分散在日常财务工作中，与业务同步进行。比如会计监督，财务人员一般通过对报销业务原始凭证、单位负责人审批手续、经费来源情况、支出范围与标准等情况进行审核，来判断报销业务的真实性、合规性，以及校内各单位是否执行财务规章制度。通过在财务管理信息系统中进行预算科目和额度设置，对经费使用进行控制，判断是否有无预算或超预算支出。通过对资金执行进度进行监督，判断财政资金是否按照年度计划和要求执行等。

（六）高校财会监督的效果

与上级要求相比，高校财会监督的效果还有较大差距，监督质量不高，高校内部违反财经纪律、资金使用损失浪费的问题仍层出不穷。一方面是高校办学经费迅猛增长，财务部门本身人员有限，忙于日常报销核算等业务，用于监督方面的精力、投入监督的力量自然有限。另一方面说明高校财会监督还有很大的不足与漏洞，监督体制、机制、方式方法都有欠缺，需要认真对待，加以研究解决。

二、高校财会监督存在的问题

（一）对财会监督的认识具有局限性

高校对财会监督的认识不到位，普遍存在偏差。对高校管理层而言，教学科研永远是最重要的，财务就是提供保障和服务的，财务部门在报销环节把把关就行了，对财务工作重视不够，对财经纪律一知半解，对财会监督抓得不实。校内各二级单位习惯于从本单位业务或利益出发，认为只要做好本职工作即可，是否合规那是财务部门的事，主动学习财经纪律，自觉遵守财经纪律的意识不强。尤其是有些科研项目负责人错误地认为他们名下的经费是自己争取来的，想怎么花就怎么花，而财会监督就是约束他们花钱[2]，妨碍科研项目开展，存在不愿接受监督的心理；在科研经费“放、管、服”中，他们只希望“放”和“服”，不希望“管”。财务部门自己也立场不稳，定位不清，或者迫于内部考核评价的压力，为了不得罪人，放弃了监督的责任，只在如何做好服务上下功夫。

（二）财会监督责任边界不够清晰

财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，比以往的财务监督和会计监督有更高的要求，但高校内部对财会监督主体认识不清，责任边界不明，还认为财会监督就是财务部门的职责，出了问题就是财务部门的责任，财务部门就是财会监督的责任主体。有的高校没有建立加强财会监督的体制机制，财务分级管理分级负责的责任机制不够完善，对违反财经纪律的追责问责机制不够健全；学校管理层对财务工作和财会监督重视不够，主要负责人没有履行第一责任人责任，有些分管财务的校领导对财务工作了解不深，投入精力不多，监督力度不够。各二级单位负责人对本部门资金使用审核把关不严，责任缺失，重花钱、轻管理、轻绩效，不了解财经政策，将审核监督责任完全推给学校财务部门。财务部门也忙于日常核算业务，追求服务满意度，对财会监督的职责把握不准，投入的精力和时间不足。

（三）财会监督内容范围比较狭窄

当前高校财会监督的基础较差，监督领域不宽，还偏重于会计监督，其目标就是保证会计凭证、会计账簿、会计报表等会计资料真实完整，所以将重点放在对需要进行会计核算的各项收支活动实施监督，监督仅仅是为了会计活动的真实性与合规性。但高等学校的经济活动和财务管理工作涵盖内容多，涉及范围大，并非局限于简单的收支管理，还应包括财经政策、预算管理、绩效管理等方面的贯彻落实；财会监督不仅关注资金使用的真实性与合理性，更要关注其合理性与有效性。高校财会监督范围不宽，将会导致监督的异化和虚化，进而影响监督效果。

（四）财会监督的能力手段有限

做好高校财会监督，需要有完善的制度体系、高效率的监督手段和必要的监督权限。内部控制是提升高校治理体系和治理能力现代化的需要，更是高校防范舞弊和腐败行为的需要[3]，目前高等学校的内部控制体系虽然建立起来了，但其健全性和有效性还有待加强，财务与业务系统还有待衔接，一些漏洞和风险依然存在，给财会监督带来困扰与难题。同时实施财会监督的手段比较落后，信息化智能化能力较弱，主要依靠财会人员的经验和职业判断[4]，即便能够发现一些不合规的财务行为，但整体监督效率和效能不高。另外，财会监督的权限有限，对于日常发现的一些问题，财务人员难以继续深入调查，往往不了了之。

（五）财会监督与其他监督的协同不够

高校内部的监督体系中，目前已有纪检监察监督、党委巡视监督、审计监督等，它们已经形成了各自的职能职责和工作特点。但财会监督作为一种新的监督类型，与上述监督尚未建立贯通协同机制，主动协同配合的意识较差，彼此联动和信息沟通不够，更谈不上主动移送违规线索了。财务部门在做好服务的压力下，有时不敢监督，有时也不会监督；对于日常发现的违规问题，要么视而不见，审核不严，要么退单了事，口头批评教育了之。久而久之，财会监督就流于形式了。高校财会监督是基础性、日常性监督，第一关没把住，必将给其他监督带来麻烦和隐患，难以形成监督合力。

三、强化高校财会监督的对策

（一）提高对财会监督的认识

高校要提高政治站位，充分认识到财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在推进全面从严治党、维护中央政令畅通、规范高校财经秩序、促进高等教育事业健康发展等方面发挥着重要作用。高校管理层要高度重视财务工作和财会监督在学校治理体系中的作用，增强经济责任意识，夯实财务工作基础，筑牢财经纪律底线，从体制机制上强化财会监督。各二级单位负责人要将业务工作与财务工作相融合，履职尽责，带头执行财经纪律，自觉接受财会监督。财务部门要正确认识财会监督的意义，处理好财会服务与监督的关系，依法依规履行财会监督职责，加强财经政策培训和财经纪律教育，帮助各二级单位师生员工提高法规意识和红线意识。

（二）明确财会监督的责任

高校要完善内部治理机制，提升财会监督在学校治理结构中的地位，成立由高校主要负责人任组长的财会监督工作领导小组，统筹校内财会监督事项。一要完善分级负责机制，明确学校主要负责人是财会监督工作第一责任人，对本单位财会工作和财会资料的真实性、完整性负责，对学校财经政策的执行结果负责；负责财务工作的校领导承担分管责任，具体推动财会监督工作开展，协调解决财会监督中出现的问题；各二级单位主要负责人要强化部门财会监督责任，对本部门财会工作和财会资料的真实性、完整性负责。二要明确学校财务部门承担日常财会监督职责，强化财会监督力量，做好校内经济业务、财会行为和会计资料的日常监督检查。三要加强财会人员的责任意识和监督意识，严格执行财经法规，切实遵守职业道德，拒绝办理违反法律法规的财会事项，及时检举单位或个人的违法违规行为。

（三）拓展财会监督的范围

高校要与时俱进，准确把握新时代财会监督职能，不断充实财会监督内容，除了日常报销业务审核监督外，还要将严肃财经纪律、聚焦贯彻落实过紧日子等重大财政政策、关注资金使用绩效等纳入财会监督。加强对学校财经领域公权力行使的制约和监督，严肃财经纪律，强化财经纪律刚性约束，查处纠正财经领域违法违规行为，是高校财会监督的基本职责，切不可偏废。保障党中央、国务院重大决策部署贯彻落实，是高校财会监督工作的首要任务，高校要将落实“双一流建设”“过紧日子”等重大财经政策纳入财会监督范围。全面实施预算绩效管理，提高资金使用绩效，是高校财会监督工作的一项重要任务，必须紧紧围绕提高资金资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程。

（四）改进财会监督的方式方法

面对高校内部繁杂的业务和巨量的资金活动，需要财会监督及时转变监督理念，积极拓展、丰富财会监督方式[5]，改进财会监督的方式方法，以提升财会监督的效能。首先要高度重视高校内部控制建设，健全和完善的内部控制体系是高校规范健康运行的基础和保障；高校应当强化财务、业务等方面的内控制度，注重风险评估，开展内控评价与审计，确保内控的健全性和有效性。其次要推进财会监督信息化建设，深化财务、业务融合互通，整合数据资源，充分运用大数据和信息化手段，切实提升监督效能；将财经法规与政策要点嵌入财务信息系统，实现重大风险自动识别预警；推进财会监督数据与其他监督数据的汇聚融合和共享共用。另外，要改进财会监督模式，结合高校财会工作的特点，将日常监督与专项监督、线上监督与线下监督、事前事中监督与事后监督相结合，实现财务与业务、监督和管理的有机统一。

（五）加强与其他监督的贯通协调

在高校现有的监督体系中，财会监督具有基础地位，对其他监督具有支撑性作用。高校财会监督要与其他各类监督贯通协调，加强与校内审计机构、纪检监察机构和巡视巡察机构协作与联动，建立健全信息互通、成果共享的协同监督工作机制。及时通报财会监督检查情况，发现经济方面的违规线索，依法依规及时移送审计机构进一步查处；发现涉嫌违纪或违法、职务犯罪的问题线索，要依法依规及时移送纪检监察机构。审计机构、纪检监察机构、巡视巡察机构发现与财务管理相关的问题，也要及时移交财务部门完善财务管理，加强制度建设。只有增强与审计监督、纪检监督、巡视监督的协同性和联动性，建立健全长效机制，形成监督合力，才能进一步提高财会监督的质量与效果。