新时代制度治党的推进原则、主要成效与基本经验

李雪

摘 要：制度治党实质上是执政党建设科学化与国家治理现代化的契合，是新时代中国共产党推进党的制度建设的重大创新。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持党要管党、一切从严、重点治理、联动互促原则的基础上，大力推进制度治党，促进了党风政风的改善，提高了党内政治生活的制度化水平，形成了以思想建党为基础、提高制度执行力、构建权力监督体系等基本经验，对于推进全面从严治党向纵深发展具有重要意义。

关键词：制度治党；党内法规；思想建党；制度执行

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2023.02.026

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：１６７２-９７４９（２０23）０2－０149－０6

制度治党是政党治理的新思路，统一于国家治理现代化与执政党能力建设的新高度，是以提高执政党建设的科学化治理水平为首要目标，重点在于强化对权力的规范、制约和监督。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，把制度治党作为一种治党形态作用于管党治党的过程中，推动权力在制度的监督和制约下运行，提高了党内政治生活的制度化水平，为推动全面从严治党向纵深发展提供了制度保障。

一、新时代制度治党的推进原则

制度治党的推进是一项系统工程，包括多个方面，涉及多项任务，在推进过程中必须以遵循相应的原则为前提，以此确保制度治党的前进方向和推进方式的正确性。

1.“打铁还需自身硬”，坚持党要管党原则

“打铁还需自身硬”，以简洁而朴素的语言总结了党的建设的“硬道理”，就是要在坚持党要管党的前提下，将增强中国共产党自身力量作为提高党的建设质量的重要目标。“党要管黨，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。”^[1]在推进制度治党的过程中，坚持党要管党是首要原则，因为缺乏自我管理、自我治理的态度和实践，是不可能提高党的执政能力和领导水平的。

制度治党的内涵丰富了党要管党这一原则，使其更具时代性。党要管党原则融入了“治理”的理念，以制度化方式为前提对党的思想、党内法规以及党的制度改革进行治理，更为具体和细化。另一方面，须注意区分党要管党与党管一切的差异，从价值判断来看，党要管党是我们党的建设长期遵循的原则，而党管一切则是一个错误认识，党管一切与坚持党对一切工作的领导，是两个概念。党在中国特色社会主义建设过程中起着领导作用，而不是对国家建设各领域都要负全责。纵观十八大以来制度治党的推进历程，党要管党原则在加强党的自身建设中始终发挥重要作用，且随着制度治党的具体实践而呈现新的时代特点。

2.全方位扎紧制度的笼子，坚持一切从严原则

“全方位扎紧制度笼子”以生动语言提出了完善党内法规制度体系的具体要求，把制度比喻为“笼子”，强调了制度体系的完整性和系统性，确保党在建设过程中具有全面而系统的制度遵循，使得党的各项事务处于制度框架下。全方位扎紧制度笼子，即从规章制度层面，又从制度执行层面要求了管党治党的“从严性”。习近平提到：“世间事，做于细，成于严。从严是我们做好一切工作的重要保障。”^[2]坚持一切从严的原则，这是保障制度治党得以长期贯彻和有效开展的前提条件。

“全方位”，重在强调全面性、立体化，从制度治党的全局性考虑。主要体现在三个方面：一是在党内法规制度体系建设的全方位。十八大以来修改了关于党内问责、党内监督、党员廉洁自律以及党员处分等党内规定，涉及到党的思想、组织、作风、纪律等多项内容，对党员自身以及党内政治生活上都做出了具体的制度性规定，为党要管党、制度治党提供了依据。二是对党员干部权力制约和监督的全方位。客观来说，全方位扎紧制度笼子具有双重性功能，一方面强调对党员干部的制约作用，这可以说是对党员干部的一种“保护”，让党员干部把自觉遵守党内法规提升为自我的价值认同，把提高自我规矩意识、树立遵规守纪意识，落实到具体的工作实践中，防止权力的滥用；另一方面，强调对违规违纪党员干部的严厉惩处，让其他党员干部认识到制度的威慑力和严肃性。三是用制度落实全面从严治党的常态化。让制度规定在解决党内事务、协调党内关系、增强党内团结和加强党内问题的治理上更加制度化、规范化，使制度治党成为常态。坚持一切从严原则，最主要的就是严格执行党内法规制度，保证制度落实到位，确保制度成为硬约束。

3.把“关键少数”管得更紧，坚持重点治理原则

“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行。”领导干部的以身作则、率先垂范具有榜样示范作用，抓住党员干部这个“关键少数”，强化重点治理策略，是推进制度治党的重点内容。

坚持重点治理原则，即充分发挥“关键少数”的示范带动作用，如在推进领导干部学习的常态化制度化上，通过开展以县处级以上领导干部为主的主题教育实践活动，实现党内学习从“关键少数”向全体党员的拓展。习近平总书记提到：“领导干部要加强知识更新、加强实践锻炼，使专业素养和工作能力跟上时代节拍，避免少知而迷、无知而乱，努力成为做好工作的行家里手。” ^[3]通过不断加强理论学习和实践锻炼，提高党员干部的领导能力，让制度化的学习方式融入到工作实践中，加强马克思主义学习型政党建设。

重点治理原则也体现在对权力的制约和监督上。近年来，由于缺乏对“一把手”权力的制约和监督而引发的违法乱纪案件不在少数，一些部门盛行“家长制”“一言堂”等官僚主义作风，有的“一把手”甚至总揽决策权、执行权、监督权于一身，这种权力过分集中极易产生特权和贪腐现象。针对这一问题，十八大以来在健全和完善权力运行监督机制上做出大量努力，重点开展针对领导干部的监督，出台《中国共产党党内监督条例》，把对权力的制约和监督的层级提升到党内法规的治理新高度，将对权力的约束上升到制度层面，凸显新时代党的制度建设的特点。另外，“关键少数”的选人用人规范化制度化也是一大关键性问题，通过建立完善的选人用人机制，加强党员干部队伍建设，精心培养好干部、及时发现优秀干部，将优秀的干部人才选派到更重要的岗位上，以制度法规的形式保证选人用人的导向。

4.推进制度建设的全程化，坚持联动互促原则

党的二十大报告强调“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”^[4]，突出制度治党的全局性特点，建构与其他五个方面建设之间相互联结、相互促进的关系。

一是党的政治建设离不开党的制度建设的保驾护航。党的政治建设居于首位，发挥着统领性的作用和功能，决定着党的建设方向和效果。在推进党的政治建设过程中，加强党的制度建设能够在很大程度上推进党内政治生活制度化、规范化，对于营造风清气正的政治生态具有重要意义。由此，制度治党，既要为党的政治建设提供制度保障，又要推进党内政治生活的规范化，把制度治党与党的政治建设相统一，坚持了联动互促原则。

二是坚持思想建党与制度治党紧密结合。思想建党与制度治党，是一刚一柔、刚柔相济的关系。思想建党注重加强对党员的理想信念教育，引导党员正确遵守党的规章制度，形成制度意识和制度自觉，对制度治党的推进具有价值引领作用；制度治党注重运用制度形式来规范党内事务和党员行为，是提高党的建设科学化的基本要求。坚持思想建党与制度建党紧密结合，重点在于推进二者同时发力、融合互动的合力作用，共同推进全面从严治党取得实效。

三是提高党的组织建设的制度化水平。强化队伍建设、把组织力转化为发展新动能，是增强党的创造力凝聚力战斗力的保证。组织建设发挥着培养优秀党员干部、加强党员队伍建设等作用，习近平对好干部的标准做出界定，提到好干部要做到“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”^[5]，要具有忠诚、干净、担当的良好品质，要让加强党的组织建设为推进全面从严治党建构扎实的人才基础。通过总结党的组织领导工作、党内生活经验教训等，形成一系列法规、条例来规范党员行为，增强党的组织建设的制度化水平。

四是以制度建设为抓手改进党的作风。习近平强调“把作风建设要求融入党的制度建设”，依靠刚性的制度规定和严格的制度执行，以党的制度建设为抓手，把党的作风建设的思路和方法提升到一个新的台阶。十八大以来着力实施纠正“四风”问题等举措，以制度规定的形式狠抓作风建设，促进了风清气正良好政治生态的形成。

五是用党内法规形式强化党的纪律建设。加强纪律建设是有效纠正党内存在的作风涣散、纪律松散等问题的关键，要着重以党内法规形式强化党的纪律建设，培养党员干部形成遵规守纪的制度思维，树立对纪律规定的制度敬畏感，在心中形成必须严格遵守党的纪律的制度意识，并在具体工作中遵守廉洁纪律、群众纪律、生活纪律等规定，把党的组织建设与制度建设有效结合，实现二者的联合互动，提高党员干部队伍建设的组织纪律性。

二、新时代制度治党的主要成效

从现实情况来看，制度治党在推进过程中，取得显著成效。把制度治党作为一种治党形态作用于管党治党的过程中，使得权力在制度的制约和监督下正常运行，促进了党风政风的改善，优化了制度执行环境，提高了党内政治生活的制度化水平。

1.党内法规制度体系加快形成

十八大以来，通过对已有失效法规制度的清理、对现有不符规章制度的修订，以及根据时代发展需要制定了一系列新的党内法规，加快了党内法规制度体系的建设，为新时代党要管党、依规治党提供了坚实的制度保障。

明确总体规划与建设思路是党内法规制度体系建设的基本前提。在建设思路上，遵循于法周延、于事有效的制定原则，废止失效法规，修订已有制度，把改革精神和法治思维融入到党内法规制度体系的建设和完善上，既要重视实体性制度又要重视程序性制度，增强党内法规制度执行力，确保党内法规制度的务实管用。2019年《中国共产党党内法规制定条例》的修订，增强了党内法规制度清理、修改和制定工作的规范化，进一步保障了党内法规体系建设。“党内法规的制度实践试图通过执政党主导的强有力的依规治党实现对自身的规则化治理。” ^[6]从起草、审议、备案以及解释等环节都形成了规范化的制定机制，确保各个目标任务的正常推进，党内法规制度的清理、修改和制定工作趋于制度化、规范化和程序化。这对于加强党内法规制度体系建设，进一步推进新时代制度治党的纵深发展具有重要意义。

“中国共产党之所以能够成为执政党和领导核心，就在于其拥有党内法规这类具有特定调整优势、能够在管党治党方面发挥特殊效能的制度。”^[7]十八大以来，党内法规制度体系的框架结构和主要内容更加具体和完备。

坚持“系统构建与突出重点相结合、党内法规与国家法律相协调、与时俱进与稳中求进相融通”^[8]的三大原则，形成了以党章为根本，由党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度组成的党内法规制度体系。一方面，制定了一系列基础主干法规，涉及党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设等各方面，如《党组工作条例》《统一战线工作条例》《干部教育培训工作条例》《党和国家领导人有关待遇规定》，在很大程度上健全了党内法规制度的主干；另一方面，出台了一系列实施办法与细则，增强与基础主干法规的匹配性，使其可操作性更强，如在关于党和国家领导人待遇规定的具体要求上，出台了《党政机关国内公务接待管理规定》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等，这些法规条例的颁布是对已有党内法规制度的配套建设，确保制度治党真正落到实处、落到细处。

2.权力在制度笼子里规范运行

制度治党的关键在于“治权”。习近平总书记用把权力关进制度的笼子这一命题，以生动形象的语言概括了权力与制度的关系：一方面指出权力的内容要有明確的制度规定；另一方面指出权力的运行要有严格的制度监督，用制度规范权力运行，体现了新时代中国共产党制度治党的主要特色。政治学研究领域中对权力的治理主要分为四种形式，即以权力制约权力、以权力监督权力、以法律规制权力、以道德驯化权力，而制度治党中的治权，则以制度为工具，将这四种方式统一于制度治党的框架内，充分发挥四种方式的合力作用，探索新时代权力制约和监督的路径。

“党的公权力监督思想是中国特色社会主义理论的有机组成部分，也是当代中国政治发展的重要理论成果”^[9]一个国家的治理现代化水平在很大程度上取决于对权力的管理，通过制度的规范、制约和监督进行治权。一是通过扎紧制度的笼子，让权力在制度笼子里规范运行，对凡是破坏制度规定、违法违纪行为进行严格的制度性惩处，让权力主体（党员干部）对制度规定产生敬畏，充分凸显制度的强制性和威慑力，推动“不敢腐”权力运行机制的形成；二是扎密制度的笼子，让党内各项事务的解决都能找到相应的制度依据，杜绝“牛栏关猫”现象的产生，不允许权力主体有权力越界、权力滥用的机会，确保权力在阳光下运行，发挥多方权力监督的作用，促进“不能腐”权力运行机制的形成；三是扎严制度的笼子，以制度方式严惩党内违规违纪行为，严肃党内政治生活，通过对权力主体进行道德教育和法治教育，筑牢党员干部的思想防线，形成“不想腐”的价值认知，达到“治权”的效果。

3.制度执行环境实现明显改善

制度不是作为独立个体而存在，而是嵌于与政治、经济、文化等相互交融的综合环境之中，并受其影响。制度治党的提出，把党的制度建设的中心从建章立制转向依靠制度进行治理，把用制度进行治理作为方式手段，把提高制度执行力作为核心目标，从实践效果来看，制度执行环境实现了明显改善。

一方面，人民群众的制度认识不断增强，并形成遵守制度规定的自觉性，为优化制度执行环境奠定了群众基础。制度治党的推进并不仅仅是党自身的发展、管理和治理的问题，而是关系着整个社会的发展全局。除了党内监督这条必要路径外，还必须发挥人民群众的监督作用。推进全面从严治党的过程也是让人民群众积极监督党的建设的过程，通过向人民群众宣传新修订或新颁布的党内法规制度，让人民群众了解、熟悉并运用党内法规制度，其中党内法规制度中的内容并不仅仅是对党员个人的要求，在很多内容上也是对人民群众的一种道德价值的指引，自觉形成制度意识，塑造良好的道德品质和行为操守，在具体的日常生活中按照制度规定办事，拒绝投机取巧、骗取私利等不法行为，在整个社会营造按制度、按规定、按规矩办事的良好氛围。

另一方面，党员干部普遍树立尊崇制度的执行理念，形成学习党内法规制度的良好氛围，在优化制度执行环境上发挥了主导作用。“提升新型政党制度效能，是一个系统工程，涉及到制度主体作用的发挥、制度体系的创新、制度环境的改良等多个层面。”^[10]党员干部作为制度治党的主体，发挥着举足轻重的作用，他们的一言一行代表着党的形象，反映着党要管党、从严治党的意志和决心。制度的生命力在于执行，党员干部在加强制度执行的过程中发挥主体性作用，良好的制度意识与行动自觉是确保制度执行到位的主观要素。从现实情况来看，党员干部在不断进行理论学习和党内法规的学习过程中，理想信念更加坚定、制度意识更加牢固，在具体的执行过程中表现为真正从人民群众利益角度出发，这不仅为良好政治环境的形成提供前提条件，也进一步推进制度治党取得实效。

4.风清气正的党内政治生态逐渐形成

当前，党的建设工作呈现“党内政治生活气象更新，党内政治生态明显好转”的局面。形成了“党内政治生活气象更新，党内政治生态明显好转”的局面。具体来说，体现在以下三个方面：其一，以正风肃纪、严厉反腐为标志，强化治理党内政治生态。以习近平同志为核心的党中央率先垂范、以上率下，从严格落实中央八项规定到在全国范围内开展党的群众路线教育实践活动，不断加强党风作风建设，重点整治党内不良风气，坚持以“零容忍”态度惩治腐败，坚持“老虎”和“苍蝇”一起打、开展猎狐专项行动等，大大减少了贪腐案件的发生，促进党内形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。其二，以制度创新、系统治理为脉络，推动党内政治生态的系统修复。党内政治生态是作为一个系统结构而存在，其内部问题并不是仅仅解决某一个或几个问题就能完成，而是要遵循政治生态系统和政党建设规律，系统科学地对党内政治生态进行修复，而制度治党其自身就是以制度化方式加强党内各项事务治理的状态，力求党内各项事务解决的制度化、规范化和秩序化。其三，以营造良好的选人用人环境为根本，全面净化党内政治生态。习近平提到：“政治生态依靠人来营造。人出了问题，生态自然受到影响。”正确的人才选用任用导向是确保党内政治生态风清气正的组织保证，十八大以来，在选人用人制度建设上出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》等，不断健全党员干部选任机制，加强在民主推荐、组织考察、公示核查等程序上规范化和制度化。注重党员干部的德才考察是十八大以来选人用人的重要标准，既注重党员干部的真才实学和综合能力水平，又重视党员干部的党性修养、道德品行，打破以往存在的论资排辈、平衡照顾的干部选拔任用模式，优先选用具有真才实学、甘愿奉献、敢于创新、具有担当精神的党员干部。

三、新时代制度治党的基本经验

制度治党取得的实践成效为党的制度建设增添了浓重一笔，进一步增强了党的管党治党水平，把全面从严治党提升到新高度。制度治党以这种新的治理形态作用于党的制度建设各个方面，取得了丰富的实践经验，能够为进一步推进制度治党提供有价值的经验借鉴。

1.将思想建党作为基础前提性工作

思想建党是马克思主义政党建设的基本原则，在推进新时代制度治党的过程中始终把党的思想建设作为前提性工作，使加强思想建党的过程成为制度治党的过程，这也是习近平总书记在谈到坚持思想建党与制度治党的论述中提到的具体要求。

其一，重视党内思想政治教育法规的修訂，以制度法规形式推进党的思想建设。十八大以来，修订并出台了多部关于党员干部教育培训的党内法规，从基本原则、培训内容以及方法措施上提出了具体规划建议，促进党员干部的教育培训更加规范化、制度化。同时，为增强培训内容的丰富性增加了中国特色社会主义理论体系的内容，着重强调学习习近平总书记系列讲话精神，通过加强理论学习来提升干部的理论素养，增强党性修养和综合能力。

其二，推进党内教育实践活动的制度化，分层次分阶段有重点地推进思想建党。十八大以来，先后开展了四次主题教育实践活动，虽然主题和工作内容各不相同，但在加强党的思想建设上的目标是一致的，都在于坚定党员的理想信念，增强党员的党性修养，培养成为忠诚、干净、有担当的新时代优秀党员。四次主题教育实践活动，围绕当时党内存在的突出问题而展开，强调重点、讲究策略，以制定党内法规和规范性文件为施行的保障，充分体现出新时代思想建党的基本内涵，而思想建党工作的推进更为新时代制度治党内容的展开奠定了思想基础。

2.以提高制度执行力为根本落脚点

马克思曾说过：“一步实际运动比一打纲领更重要。”^[11]没有执行、缺乏行动，再好的制度也只能是纸上谈兵、毫无用处。制度的制定固然重要，但没有执行或者执行效果不佳，反而会南辕北辙。“制度不在多，而在于精，在于务实管用”，制度执行是制度治党的关键环节，十八大以来把提高制度执行力作为根本落脚点，促进了制度执行的全面、高效、到位。

其一，构建了较为完善的党的制度建设体系，筑牢制度执行的基础，确保制度执行的有理有据。在注重党内法规数量的基础上，更加注重法规制度的质量，以严格性、科学性的态度构建以党章为核心的党的制度总框架，从战略高度为制度执行提供坚实保证。另外，把提高制度执行力作为推进国家治理现代化的重要环节，把制度治党作为新时代党的制度建设的突出内容，重点提高执政党的治理能力，通过执政能力科学化与国家治理现代化相契合这一关键点，实现增强党的治国理政能力和水平的目标。

其二，基本理顺了制度执行程序，发挥党员干部的模范带头作用，强化制度执行的刚性。十八大以来所出台的党内法规以及规范性文件的突出特点在于内容详细、规定具体，针对性和可操作者更强。在加强党员干部队伍建设上，特别强调要发挥“关键少数”的表率作用，加强党员干部对党内法规内容、制度执行程序的学习，提高党员干部依法办事的能力，切实从发挥党员干部的模范带头作用做起，带动整个党员队伍的全面建设，为推进制度治党，进一步提高制度执行力做好充分准备。

3.着力构建立体化的权力监督体系

加强党内监督制度建设是十八大以来党内监督工作的重要内容，以修订和出台党内法规制度的形式加强党内监督的顶层设计，为实际工作的展开提供制度依据。习近平总书记提到：“党内监督是全党的任务，第一位的是党委监督”，把加强党内监督作为党在新的历史条件下加强党的自身建设、推进全面从严治党的重大举措。在制度机制建构上，为党内监督工作的具体落实提供坚实的制度保障，有利于推进党内权力的规范化运行。把加强权力制约监督机制建设、国家监察机制改革方式作为推进国家治理体系现代化的重要内容，以制度建设为手段对权力进行全方位监督，在全面深化改革中实现权力的合理配置、正确行使、有效制衡。

加强权力的规范运行离不开人民群众的监督。“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量”，区别于党内监督的作用，人民群众的监督形式则更为多样，在一定程度上能够弥补党内监督中存在的不足，推动权力在阳光下运行。从现实情况来看，党员和党组织身处人民群众之中，他们的一言一行都在人民群众的视野范围内，人民群众对他们的情况最了解、最清楚，也最有发言权。人民群众对党员权力的监督具有范围广、信息丰富等特点，更加注重从生活角度监督党员干部的行为，约束党员干部在生活中的行为作风，弥补党内监督的不足，推进权力监督的全覆盖、全过程。

4.坚持依规治党与以德治党相统一

在制度治党的推进过程中，离不开思想建党的推进，一个是主抓制度，一个是主抓教育，用制度和教育这对一刚一柔的作用力共同推进全面从严治党。依规治党，相对应于制度治党，是以党内法规为工具，规范党员干部的行为，使党内各项事务在规章制度的框架下正常有序地开展。十八大以来，修订和出台了一系列党内法规，为依规治党提供制度依据。以德治党，相对应于思想建党，是发挥道德教育的功能，以不断提高党员道德素质和党性修养为目标。以德治党的德育内容主要来源于三个层面，即共产主义的道德要求、中国特色社会主义的道德规范和中国传统优良道德要求，这三个方面从不同角度加强党员党性修养，旨在培养社会主義道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。以近年来所开展的主题教育实践活动来看，都在筑牢党员的思想防线，从补精神之“钙”，到拧紧思想“总开关”，都是在解决党员干部理想信念、价值追求问题，目的在于坚定党员理想信念，培养党员树立“不忘初心，牢记使命”的责任担当意识。

习近平总书记指出：“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”^[12]道德规范与纪律要求犹如“车之两轮、鸟之两翼”的关系，二者缺一不可，道德规范体现的是一种内心的价值遵循，而纪律要求是一种具有强制性的政治约束力，坚持二者相统一是落实全面从严治党方略的基本要求，也是推进制度治党实践的客观要求。坚持依规治党与以德治党相统一，体现了坚持以人民为中心的制度治党，是全面从严治党的政治保障。另外，《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的颁布，标志着党内法规的内容呈现出一个新的变化，即加强依规治党与以德治党相互融合，使二者相互促进，进一步丰富了制度治党的内容，推进了全面从严治党向纵深发展。这两部党内法规的颁布是以习近平同志为核心的党中央推进依规治党与以德治党“双轮驱动”的重要标志，也是管党治党的理论和实践成果的制度化体现，为加强思想建党与制度治党的紧密结合提供了必要的方法策略。

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[责任编辑：张学玲]