完善基层治理队伍激励机制的对策探讨

赵杜灵

〔摘要〕 优化与完善基层治理队伍激励机制是新发展阶段促进基层干部担当作为的必然要求。山西基层治理队伍激励机制以加强顶层设计为主导，以建强基层治理队伍为依托，以提高基层干部素质为保障，着力在基层营造良好的干事创业氛围。基于调研成效分析，应聚焦“三个结合”，激发制度活力；突出政治激励，让有为者有位；加强培育示范，提高社会效应，多措并举推进基层治理体系和治理能力现代化建设，助力山西谱写高质量发展新篇章。

〔关键词〕 基层治理队伍；激励机制；具体实践；成效分析；山西

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）04-0071-05

习近平总书记强调，要建立健全激励机制，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向，为改革者负责、为担当者担当，激发党员、干部干事创业的热情和劲头〔1〕。基层治理队伍作为中央决策部署落地“最后一公里”的执行者，承担着为基层提供服务、处理矛盾、协调冲突和化解风险的重大职责。在提高基层治理体系和治理能力现代化水平的大环境下，如何管理基层治理队伍并建立合理高效的激励机制已成为一个现实问题。加强基层治理队伍激励机制研究，是新发展阶段加强基层治理队伍建设、强化基层干部担当作为的需要，也是贯彻落实党的二十大精神，打造共建共治共享社会治理格局，推进国家治理体系现代化的一项至关重要的工作。

基于对山西部分市县的深入调研，笔者将从新发展阶段制度环境激励基层治理队伍干事创业的具体实践展开分析，研究现阶段基层治理队伍激励机制的实践成效，并提出具有指导价值的对策建议。

一、新发展阶段山西基层治理队伍激励机制的具体实践

（一）以加强顶层设计为主导，树立鲜明政策导向

基层治理是社会治理的基础和重心。党的二十大报告提出，要坚持大抓基层的鲜明导向。山西高度重视基层干部队伍建设和基层治理骨干队伍的激励机制构建，以精神激励为牵引、以物质激励为抓手、以政治激励为目标，制定出台各项激励政策，推动基层治理队伍建设不断迈上新台阶。

通过对现有相关政策整理分析可知，当前山西基层治理队伍激励机制中的精神激励措施主要有：压实抓基层工作主体责任，营造大抓基层浓厚氛围；建立关爱乡镇干部長效机制、用好容错纠错机制，激发基层干部创新创业活力；评优评先向基层一线倾斜，表彰基层干部先进典型，提高其职业荣誉感等。物质激励措施主要有：落实乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴、公务交通补贴，提高乡村干部薪酬标准，探索基层网格员工作经费、报酬补贴纳入财政预算管理，加强基层治理投入、强化经费保障等。政治激励措施主要有：加大从乡镇干部中选人用人力度；岗位聘用、职级晋升和职称评定政策向乡镇事业人员倾斜；健全从乡镇事业编制人员中选拔乡镇领导干部的常态化机制；常态化招录（聘）村（社区）干部进入乡镇工作；提高基层社工职业地位等。此外，山西不断改善基层工作环境、为基层减负减压。例如，实施乡镇办公用房“填平补齐”工程，加强乡镇“五小”和干部周转房建设，建立权力清单和责任清单等。

（二）以建强基层治理队伍为依托，壮大基层治理“主力军”

基层治理队伍是基层社会治理最直接的组织者、推动者和实践者，是推进基层治理体系和治理能力现代化的中坚力量。山西高度重视基层治理队伍建设，通过采取有效举措，不断壮大基层治理“主力军”，推动基层治理工作实现了新突破。

一是推动编制资源向基层倾斜。赋予乡镇（街道）更加灵活的用人自主权，在用编用人计划方面优先保障空编的乡镇（街道）；实行乡镇编制“专编专用”，采取“县编乡用”等方式推进县直单位编制资源向乡镇倾斜，且上级机关一般不得借调乡镇（街道）工作人员；建立“市县统筹、重点保障、动态调整、周转使用”的基层编制周转池制度，推进编制资源向乡镇（街道）倾斜；创新编制管理，鼓励市县两级从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，进一步完善选派机关事业单位干部到村担任党组织书记常态化工作机制，推动各级党组织向属地街道乡镇党（工）委报到、在职党员回社区（村）报到服务，以增强基层工作力量。如2017年，从省市县三级机关事业单位选派万名干部分赴全省上千个乡镇（街道）挂职，既充实了基层力量，又为机关事业单位干部提供了增强实践与锻炼的平台〔2〕。二是常态化招录社会工作者。大力配备社会工作专业人才，加强对社会工作者的教育培训，鼓励其参加全国社会工作专业人才职业资格考试，并酌情给予相关补助；注重把政治素质好、业务水平高的社会工作人才纳入党员干部队伍，选拔进基层领导班子，支持有突出贡献的社会工作专业人才进入人大、政协参政议政。同时，承担社会服务职能的党政机关、群团组织和事业单位在招录（聘）社会服务相关职位工作人员和选拔干部时，同等条件下优先录（聘）用具有丰富基层实践经验、善于做群众工作的社会工作专业人才。社会工作者队伍的增强提高了社区干部队伍的专业性和稳定性，极大地充实了社会服务专业力量。三是强化网格员队伍建设。2021年，山西全面推动“全科网格”工作，全面配齐配强网格员队伍，并于2022年出台了《山西省网格员管理办法》，对网格员招聘录用、日常管理、待遇保障、素质提升、考评激励等进一步予以规范。同时，加大网格员业务指导和日常培训，提升网格员综合业务技能。此外，对表现突出的网格员给予选树典型表彰、优先推荐担任各级党代表、人大代表、政协委员等政治荣誉，不断拓宽网格员职业发展通道。网格员队伍的扩大进一步提升了山西基层社会治理的精细化、精准化水平，在社会治理中发挥了重要作用。

（三）以提高基层干部素质为保障，锻造高素质干部队伍

基层治理，关键在人。高层次人才缺乏、干部素质参差不齐是制约基层治理能力提升的重要因素〔3〕。因此，优化基层治理队伍已成为推动基层治理现代化的关键。山西高度重视基层治理队伍素质的提高，通过有效措施不断提高基层干部“四化”水平。

一方面，多举措引进高层次人才。山西高度重视人才引进工作，通过优化基层人才环境，加大政策支持力度，扩宽晋升渠道，提高生活保障等举措，推动高层次人才扎根基层、服务基层。特别是2021年以来，利用乡镇（街道）事业编制为山西全省1.9万个农村选聘30周岁及以下、本科及以上学历的大学生到村工作，实现了全省农村全覆盖〔4〕。同时，很多市县有地方性补助支持，如河曲县给予到村工作的高层次人才每人每年20 000元的创业工作经费，用于服务发展壮大村集体经济工作，且在应发正常工资的基础上，还额外发放每人每年10 000元的生活补贴①。此外，通过给高层次人才提供发展平台等方式，让更多的人才愿意深入基层、甘心留在基层，同时优化基层干部结构，激发了基层干部干事创业的积极性。另一方面，分级分类提升基层干部素养。山西坚持分级分类原则，针对乡镇（街道）党政正职、村（社区）党组织书记，省级每年开展示范培训，市级每届任期内轮训一次，县级每年培训一次。此外，持续推进“农村干部学历提升工程”，鼓励各地结合乡村振兴需求拓宽培养对象范围，有针对性地组织基层干部到上级机关、发达地区学习锻炼、开阔视野。同时，积极建好用好城乡基层干部培训基地和在线培训平台，建立并运用典型案例库，通过专家剖析案例、学员分享案例等方式，增强培训的吸引力和实效性。总之，山西通过建立分级分类培训制度，制定基层干部培训频次标准，创新培训方式，提升培训实效，从而切实提高了基层干部素养。

二、新发展阶段山西基层治理队伍激励机制的成效分析

（一）基层治理体系逐步完善

随著山西对基层治理队伍激励机制的不断创新与深刻实践，基层治理体系逐步完善。一是治理主体多元化。主体多元化是实现治理现代化的重要内容。当前基层治理事务的复杂性、多变性与治理能力的有限性，迫切需要多元主体加入基层治理体系中，夯实基层治理力量。山西通过行政吸纳、激励动员、搭建平台等举措，积极邀请退休党员干部、志愿者、社团组织、慈善基金会、物业管理企业等多元力量加入到基层社会治理中，政府主体、社会主体以及公众主体之间形成了有序良好的互动共治格局，治理共同体理念逐渐加深，基层治理能力显著增强。二是治理手段现代化。数字中国建设是推进中国式现代化的重要引擎，是实现国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑。促进基层治理手段数字化、智能化、现代化对提升基层治理水平、满足人民日益增长的美好生活需要意义重大。近年来，山西各市县着力改善基层工作环境，多渠道加强基层干部岗位培训学习，便捷高效的现代化治理窗口与平台建设逐渐增加，基层工作人员运用现代化技术办理基层事务、提供公共服务的能力明显提高，基层治理效率显著提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著提升。三是治理功能科学化。治理功能科学化是治理现代化的基础支撑。基层治理队伍激励机制作为干部队伍管理的有效手段，治理功能的科学化合理化与否直接关系到基层治理效果的成败。山西通过对各基层治理主体、治理对象、治理机制等的功能定位，确保各市（县）直部门与乡镇（街道）、乡镇（街道）与村（社区）之间的职责任务更加清晰明确，有效防止了层层向基层转嫁责任、职能重叠现象的发生，切实减轻基层负担，治理功能逐步实现精准化与科学化。

（二）基层队伍积极性有效提升

基层队伍积极性关涉基层治理的运转动力和办事效率。山西一方面通过提高经济待遇、拓宽晋升渠道、加强人文关怀等激励措施激发基层队伍干事创业的积极性，另一方面通过明确职责范围、设定工作目标、制定考核要求等约束型规制整治干部不担当不作为行为，使得基层队伍积极性得到有效提升。一是切实提升了基层治理队伍的工作主动性。晋升壁垒一直是影响干部担当作为的重要因素〔5〕。近年来，山西在提升基层工作人员政治待遇方面作出 了不少尝试，极大地提升了基层人员的工作主动性。基层治理队伍面对日益繁重的基层工作任务，特别是面对一些争议大且开展实施较为困难的任务时，能够克服畏难情绪，积极主动地解决问题。二是全面提高了基层治理队伍的政治执行力。习近平总书记多次强调广大党员干部要不断提高“政治判断力、政治领悟力、政治执行力”，政治判断力、政治领悟力最终落脚在政治执行力上。基层治理队伍是党和国家与人民群众建立联系的关键环节，只有提升其政治执行力，才能确保各项惠民政策落地践行见效，真正为广大群众谋福利。山西激励型举措与约束型规制的双重实施，进一步促进了基层治理队伍在政治执行力上下功夫，不仅及时掌握、领会、传达好上级党组织的指示精神，还深入了解群众反响最大、呼声最高的急难愁盼事件，切实增强了基层治理队伍工作的针对性、及时性和有效性，社会治理更加积极有效。三是着力增强了基层治理队伍的敬业奉献精神。基层党员干部是否具有责任心和敬业奉献精神，是衡量党员干部是否合格的根本尺度，是检验党员干部政治素养的重要方面，更是担当意识的具体体现。在山西全省干事创业氛围的感染下，基层治理队伍以更高更严的标准要求自己，在脱贫攻坚、疫情防控、经济建设等重点工作、中心工作中作出了巨大贡献，促进了基层社会稳定发展。

（三）基层队伍结构逐步优化

党的二十大报告明确提出，要建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。作为国家政策的执行者和基层治理的“穿线人”，治理队伍结构不合理、综合素质低一直是制约基层治理现代化建设的短板弱项〔3〕。近年来，山西通过引进高层次人才、加大基层培训学习、壮大基层治理队伍等举措，不断优化基层队伍结构，提升基层干部素养。一是老中青组合治理队伍成功构建。老中青合理搭配的干部梯队是经实践检验的“黄金搭配”，也是构建基层治理新格局的重要保障。各市县探索建立老中青结合治理模式，既有效利用老党员老干部的影响力与丰富阅历，又注重发挥中年干部的中流砥柱作用，还充分调动青年群体的活力与创新精神，取得了十分明显的效果。特别是拥有专业技术才能、愿意扎根基层服务基层的年轻干部人数不断增长，为基层社会治理注入了新活力，提升了基层社会治理的专业化和现代化水平。二是基层治理队伍综合素养有效提升。当下，基层社会与基层工作的生态发生新变化，面对新问题新挑战，提升基层治理队伍综合素养既是适应基层社会新变化和新变革的必然要求，也是提高基层治理能力的基础工程。各市县通过制定党建学习计划、严格考核制度、加强业务培训等举措，不断坚定基层治理队伍的政治信仰，有效提升基层治理人员的为民服务技能，使其在基层治理、经济建设具体实践及防汛救灾、脱贫攻坚等重大任务中作出了突出贡献。三是高精专人才走向基层。引导人才向基层流动，既是遵循经济发展客观规律、促进基层社会发展的必然之举，也是解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现全体人民共同富裕的战略选择。山西一方面通过人才引进计划，为基层治理储备高精尖人才力量。如“乡村振兴万人计划”为山西全省各村庄至少招聘一名本科及以上学历大学毕业生，为实现农业农村现代化提供了智力支持和人才支撑。另一方面，基层是国家治理的“神经末梢”，距离群众最近，困难矛盾最集中，既是锻炼人才的平台，也是检验人才的舞台。目前，拥有基层挂职锻炼经历已成为山西各市县机关单位选人用人的重要参考指标，广大人才积聚基层，为基层治理聚智赋能。

三、新发展阶段完善基层治理队伍激励机制的对策建议

（一）聚焦“三个结合”，激发制度活力

一要加强顶层设计与因地制宜相结合。既要进一步完善县以下各项激励政策的落实细则，如设计职级晋升“规划图”、科学界定职责权限、做好配套制度建设、优化监督评价体系等，又要下放一定的政策实施制定权，允许各地因地制宜调整政策实施细则，如根据本地发展需求合理设置相关职能部门，基层单位引进人才可适当向本地人才倾斜等，从而坚持相对统一和差异化设置原则，增强针对性与可行性，确保政策落地见效。二要统筹规划与分类激励相结合。既要统筹规划基层治理队伍的激励机制，科学设定基层激励政策，合理分配城乡干部资源，又要根据编制内外不同情况与干部个体差异，分类制定实施方案。例如，可通过提升临退人员福利待遇、拓宽青年干部晋升渠道、解决引进人才的家属安置问题、提高编制管理外人员的薪酬标准等举措，充分激发各职级层次、各年龄阶段、各编制身份人员的工作积极性。三要鼓励创新与容错纠错相结合。近年来，基层治理队伍融入很多新鲜血液，年轻干部既有干事创业的积极性和热忱，又具备与时俱进的素养与能力。为此，既要鼓励创新，赋予基层政府更大的自主创新试验权、辖区项目规划及决策的参与权和建议权，鼓励年轻干部参与甚至主导基层治理创新项目，让年轻干部有施展的舞台，又要构建防错纠错、澄清保护机制，以更包容、更科学的态度开展错误甄别，允许失误、宽容失败，让年轻干部敢于创新、勇于实践，切实体现讲担当作为、重实干争效的鲜明导向，为奋发有为的改革者“撑腰”。

（二）突出政治激励，让有为者有位

一要拓宽职务职级晋升渠道。要因地制宜完善基层干部晋升政策，在公务员考录、事业编制人员招聘、选拔进乡镇领导班子等方面，向优秀村（社区）主干倾斜，加强行政吸纳；常态化定期提拔优秀基层干部进入上一级班子与坚持面向基层输送机关干部相结合，把基层打造成优秀干部的成长基地和培养源；允许基层干部破格提拔任用，实绩突出者采取职级高配，适当增加职级指数，让基层干部的“天花板”更高一些。二要建立公平公正的选拔方式。要进一步优化基层干部选拔流程，做到晋升条件公开、信息公开、程序公开、结果公开。同时，要适当开放选拔旁听方式，加强社会监督，让参选基层干部甚至所有基层干部能够明白自身存在的不足，信服选拔的基层干部，进而明确其奋斗方向。要坚决遏制“论资排辈”现象，杜绝“说情打招呼”等情况，严格追究违规人员责任，提升选人用人制度的公信力。三要盘活用好编制资源。要严把总量关口，坚持内部挖潜优化，全面提升编制资源使用效能。各地市可根据本地经济发展实际情况，将编制工作向基层倾斜，将人力资源倾向一线工作，进一步提升基层编制比例。街道办事处使用的编制应单列统计、专项使用，严格控制从街道办事处向市县党政机关“逆向”调整编制，以确保乡镇和街道办事处编制“专编专用”。

（三）加强培育示范，提高社会效应

一是待遇上奖励，用好用足用活经济激励，增强“归属感”。薪酬激励是吸引集聚基层治理队伍的重要“砝码”和激发基层干部工作效能的“原动力”。要把经济激励作为基层干部正向激励的重点内容，在加大对乡镇政策倾斜力度的同時，注重不同身份人员的平衡与均等，切实满足基层治理队伍的个体需求与生活保障。要看到编制管理外人员的付出与辛苦，允许有条件的市县提高薪资标准。经济发展不足的县市可建立福利化薪酬体系，适当提高编制管理外人员医疗保险、养老保险等。要充分发挥工会作用，向编制管理外人员提供每年体检福利、发放节日慰问品等福利待遇。二是精神上鼓励，人文关怀有温度，增强“认同感”。精神激励是激发基层干部工作动机的根本力量，是基层政府健康稳定发展的重要基石。要把加强基层治理队伍的思想教育和人文关怀摆在突出位置，对辛勤工作、业绩突出的基层人员给予表扬，严格落实谈心谈话制度，深层次了解基层干部的思想状态和履职情况，为其解愁、分忧、鼓劲。同时要重点加强对基层正面典型的培育和示范，大力宣传基层治理队伍的先进事迹，营造良好舆论氛围。三是业务上勉励，补钙充电提素质，增强“使命感”。业务培训既是提高基层干部素养的重要方式，也是基层干部跟上时代发展需求、保持职业好奇心的重要手段。要加大现场观摩、外派跟班、学习培训、挂职锻炼、交流轮岗等学习锻炼力度，使基层干部消除本领恐慌，增强自信心，激活上进心。要重视对刚从学校走向社会步入基层的选调生、大学生村官等年轻同志的培养和教育，帮助他们尽快转变角色认知、明晰工作定位，深化为民服务的理念和情怀，把基层当作诠释初心的“考场”、锤炼本领的“熔炉”。

〔注 释〕

①数据来自河曲县印发的《到村工作大学生管理办法》。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话〔N〕.人民日报，2020-10-15（02）.

〔2〕山西选派多名干部到乡镇挂职〔N〕.山西日报，2017-10-10（01）.

〔3〕周少来.破解基层人才困局的制度选择〔J〕.人民论坛，2020（01）：55-57.

〔4〕陈安丽.奋力提升抓党建促基层治理能力〔J〕.前进，2022（04）：8-9.

〔5〕陈家建，赵 阳.“科级天花板”：县域治理视角下的基层官员晋升问题〔J〕.开放时代，2020（05）：186-199.

责任编辑 徐 芳