科技创新法治化环境的优化

谷玲

〔摘要〕 科技创新需要法治的支撑和保障，优化科技创新法治化环境具有必要性。目前，科技创新法治化环境优化面临有关科技创新的法律制度不够健全、科技创新体制机制不够完善、科技法律政策的执行力不够强、知识产权案件审判的影响力不够高等困境。为此，应通过完善以促进科技创新为核心的科技法制体系、优化科技创新体制机制、提高科技法律政策的执行力、提高知识产权案件审判的影响力等途径优化科技创新法治化环境。

〔关键词〕 科技创新；法治化环境；优化；知识产权

〔中图分类号〕D922.17〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）04-0117-05

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从实现高水平科技自立自强、建设世界科技强国的战略高度，对科技创新的一系列重大决策进行了部署。科技创新需要法治的支撑和保障，世界各国均认同要运用法治推进科技发展与进步，高质量的法治支持是高质量发展必不可少的要件。我国政府在提出促进科技创新、建设创新型国家的同时，提升科技创新的法治保障标准，充分发挥法治在促进和保障科技创新能力提升中的重要作用。习近平总书记指出，“科技是国家强盛之基， 创新是民族进步之魂”〔1〕3，科技创新要取得突破“不仅需要基础设施等‘硬件支撑，更需要制度等 ‘软件保障”〔1〕59。将科技创新发展与法治建设相结合，有利于我国在法治轨道上推进科技创新。

一、科技创新的法治化环境要素

（一）优化科技创新法治化环境的必要性

第一，科技创新的主体活动依赖法治保障。科技创新活动仰赖于激发科研工作者创新的自由思想、对创新性权利的充分保障以及有利于科研研发试错纠错容错的包容性制度环境。自由是科学研究当中最需要被尊重的品质，科研人才也应当享受社会的高度认可和尊重。因此，立法应捍卫科研主体的思想创新、观点表达以及持有作品不被侵犯的权利，综合平衡和维护好权利保护和社会效益、科研开发与经济应用等关系，对科研活动中的无序行为进行有效的规范和调整。第二，科技创新活动中资源的有效配置需要法治保障。科技创新是一项复杂的系统工程，整个科技创新活动包含了复杂的过程，从创新思想、研发到成果转化均需要一系列配套有效的资源，其中包括物质资源、经济资源、金融资源、数据资源、人力资源等，应通过合理优化使用、适配各项资源，充分激发科技创新活动的有效性要素。法律则是配置资源最有效的方式和手段之一，通过对资源主体的设定、资源享有的权利义务规定、资源转移的流程、资源的转化机制等内容进行详细规定，有助于实现政府作为资源的管理调控主体和市场作为自发调配资源流向的主体之间的良性互动，使资源在科技创新活动中能够优化调配，从而产生较大的经济价值和社会收益。第三，科技创新活动的良性运行需要法治调控。科技创新的系统性、复杂性和探索性决定了它必须是一种高度组织化、规则化和程序化的活动，要求排除任意性和专断性的干扰〔2〕。法律是根据经济内在活动规律的要求制定的制度规范，是调控科技创新行为的有效方式。执法的具体过程就是将科技创新活动运行的权利义务关系充分释放到经济行为中，对一切不规范的行为如垄断、不公平竞争等进行强制性惩罚，对合法合规行为予以鼓励和支持，激发出科技创新活动良性运行的持续性动力。

（二）科技创新法治化环境的要素构成

科技创新法治化环境要素主要包括以下几个方面：第一，立法环境。党的十八大提出“坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略”，推动了我国科技创新的快速发展，同时相关法律法规及制度规范也得到完善且实现了体系化。《中华人民共和国宪法》第20条规定，“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”；第47条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。全国人大及其常委会制定及修订了《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国科学技术普及法》等诸多与科技发展有关的法律规范，国务院及有关部门颁布了《中华人民共和国植物新品种保护条例》《中华人民共和国计算机软件保护条例》《国家科学技术奖励条例》等一系列有关科技的政策法规。此外，各地方政府也相继出台了相应的地方性法规、操作办法等。完备的科技制度体系对保障科技创新活动的实施起到了重要推动作用。第二，执法环境。政府科技主管部门对于科技创新的行政执法行为具体表现为：对侵犯知识产权、创新成果、科技成果转化方面的违法违规行为依法严惩，以落实法律对科技创新及其成果转化的保护。科技创新体制改革要求政府科技主管部门职能“从目前以直接组织科技创新活动为主，转向以宏观调控、创造良好环境和条件、提供政策指导和服务、促进各组成部分间和国际间的交流与合作为主”〔3〕。第三，司法环境。司法公正是保护知识产权、激发科技创新的坚实后盾，发挥着最后一道防线的重要作用。按照最高人民法院发布的《中国法院知识产权司法保护状况（2022年）》的具体要求，人民法院应加强关键领域、核心技术、新兴产业知识产权司法保护，维护创新主体合法权益，服务保障打赢关键核心技术攻坚战。司法机关通过建立符合知识产权特点的专业化审判机制，为科技创新提供高效的司法保障。第四，法律文化环境。在科技普法、守法活动开展方面，应抓实抓好全民参与、信息共享等关键环节，努力提高人们创新的开拓意识、保障知识产权的维权意识等。法治宣传和引导有助于能动地营造科技创新的氛围，在整个社会形成以科技创新为荣、尊重知识和人才、保护知识产权的良好风气。需要特别强调的是，科技创新法治化环境各要素之间相互影响，实现要素间的高效统合，有助于构建协作联动、快速高效的科技创新协同保护机制。

二、科技创新法治化环境優化面临的困境

（一）有关科技创新的法律制度不够健全

目前中国特色社会主义法律体系的部门并不包括科技法，也就是说，我国尚未形成科技法的独立部门法。回顾多年来我国的科技创新法律体系建设，可以发现无论是在理论上还是实务中尚存在一些不足，主要表现为：第一，科技创新的配套立法不足。随着科学技术领域的极速变化，我国先后对部分法律法规进行了修订，但从整体上而言，与科技创新发展相匹配的法律规章制度仍然欠缺。比如，2021年底修订通过的《科学技术进步法》规定了科研人员的免责保护机制，但是一旦科研人员在具体实验环节失败，必然面临经费损失的责任承担问题，这就需要建立更加具体的容错机制，采取相应的保护措施，从而激发一线科研人员的研发积极性。另外，虽然该法涉及关于科技创新评价方面的内容，但是其对于科技“能力”“贡献”的规定过于笼统，在实际适用中不易把握，有时可能出现一些偏差。第二，对科技创新保护的立法“合力”不足。我国现行科技立法在某种程度上仅针对个别科技创新活动或部分关键技术，未将科技创新活动涉及的整体社会关系作为调整对象，科技立法内容的相对分散和立法结构的相对不完整导致了某些权利保护真空状态，尚未做到对科技创新主体和科技创新行为的全面、有效规范。因此，面对科技创新的价值与风险，必须运用“保护”与“规制”双向合力，从民法、行政法和刑法等多维度展开对科技创新主体、行为与结果的全方位规范。第三，制度设计的前瞻性不足。相较于社会领域的改革与创新而言，科技领域的创新更具超前性、探索性。科技发展日新月异，呈现出几何级的变化速度和规模效应，其双刃剑的特性日益显现，而我国现行法律在很大程度上注重对颠覆性技术的事后补救，对事前预防、激励的重视程度则不够高。针对这种状况，科技创新立法必须紧跟科技发展步伐，甚至需要保持必要的超前性，比如针对信息技术、生物技术等高新技术发展可能诱发的各类新型风险，可通过设置新罪的方式将其纳入刑法规制体系。

（二）科技创新体制机制不够完善

第一，科技创新的平台培育和运行机制不健全。政府科技创新平台机制发育尚不健全，在一定程度上存在监管、服务职能发挥不到位的现象。比如政府职能行使有时会越位，突出表现为有些地方政府对企业经营活动采取不恰当的行政干预措施，这些措施往往看似对市场进行正常管理和环境培育，事实上却干预和限制了正常的市场创新动力。同时，政府职能行使有时也会缺位，比如对于战略性新兴产业、新经济业态的智力投入和经济支持、政策扶持等缺乏统一规划和统筹协调；地区之间、部门之间由于利益分配、地方保护等原因可能会发生冲突，导致恶性竞争；出台政策争夺资金、资源、人才和技术等，造成科技发展资源的不充分配置，在一定程度上制约了整体科技创新能力的提升。第二，技术创新服务保障体系不完善。目前来看，科技创新的中介服务体系以及对科技发展的监测、预警和评估机制等不健全。各运行板块业务之间的横向联系、各方面的服务协调以及中试环节的加强等，均需要科技主管部门统筹协同，确保科技创新流程中各个环节的适配与和谐一致，确保不断提升科技创新联动能力。为此，需要更加重视推进科技发展体制机制与创新管理方式等关系的糅合，推动形成多元投入科技创新，注重基础研究和关键核心技术自主可控。

（三）科技法律政策的执行力不够强

当前，需要特别注意的是行政执法行为的“虚置化”现象。行政执法具有主动性、快捷性等特点，有助于及时有效制止侵权行为〔4〕，是保护知识产权的基本方式，应考虑在知识产权保护方面加强行政执法手段的运用。近年来，知识产权纠纷案件数量呈迅猛上升趋势，各类知识产权行政执法办案量逐年连续增长，但是行政执法力量地区分布不均，执法方式方法有待更新，人员、资金、执法力量不足等现象仍然存在。科技执法体制当前存在的主要问题是：第一，执法分散化现象严重，协作能力不足。在知识产权行政执法体制总体设置上，目前商标注册、专利授权、版权登记等体系独立，行政管理权与行政执法权一体化进行。由于知识产权涉及部门众多，不仅限于知识产权相关主管部门，还涉及市场监管部门、文旅单位、环保部门、公安检察机关等，因此在具体执法过程中难免存在职责交叉、重复或拖延等效率低下的行为。第二，执法机构权责设置不够合理，影响了执法公平和效率。执法机构往往“力度”有余而“温度”不足，重视管理而非服务。实际上，知识产权主要是一种私权利，是权利人应享受的权利。改善知识产权保护环境的重点是打造更优化的营商环境，更好地促进科技创新，需要行政执法部门不断提高执法效率，做到执法公平、公正。第三，执法程序和标准缺乏统一性。现行法律对知识产权的执法规范、程序和标准没有明确的规定，实践中执法部门往往依据对部门规定、有关政策的理解或参照一般的行政执法行为进行操作，具体实施中由于没有统一的标准和尺度约束，出现各自为政的现象在所难免。

（四）知识产权案件审判的影响力不够高

近年来，我国不断加强对知识产权保护的司法力度，在探索如何预防知识产权犯罪、打击侵权行为方面取得了一些成效，如加强与科研部门的沟通，与科技行政机关、第三方中介组织等保持合作关系，大力推进知识产权民事、刑事、行政“三审合一”制度实施工作等，这些举措对保护知识产权起到了积极作用。但知识产权司法保护仍存在不足，究其原因主要包括：第一，案件取证难且诉讼时间长。由于知识产权是一种无形的智力成果，很难找到有形的证据材料去证实，对于处在研发过程中的阶段性产品更是如此。权利人很难证明自己的具体损失和损失程度，这就导致此类案件审理起来举证难、周期长。第二，缺乏统一的裁判审理标准，不利于有效打击侵权行为。对于知识产权侵权案中权利人受到损害的赔偿额适用原则，法律规定在原有补偿性原则的基础上增加惩罚性原则，此规定对保护权利人的合法权益，严厉打击故意侵权行为具有重要意义。然而，“恶意侵犯”和“情节严重”是我国惩罚性赔偿制度适用的前提，但目前相关法律尚未明确规定适用标准，举证难成为被侵权人主张权利的司法适用难点。第三，新型疑难复杂知识产权纠纷案审理困难，对市场主体新型竞争手段的研究不足。

三、科技创新法治化环境的优化建议

（一）完善以促进科技创新为核心的科技法制体系

第一，尽快出台适用于科技创新的基本法。近年来，我国通过不断强化科技法制建设，促进法律制度的完善，深化产学研合作进程，加快科技成果转化，有力推进科技创新战略的全面实施，推动各级科技投入的稳步增长，已初步建成了科技法律法规和政策体系。目前迫切需要出台一部统一的“科技创新法”，在整合现有法律法规的基础上，将有关科技创新法律法规中的基础性、重要性规则进行整合、分类和优化，明确规定政府、科技主管部门以及相关部门的职责权限、科技创新活动开展的中长期计划、科技创新资源的配置方式和途径、科技创新主体的组织和活动原则以及相关权利和义务等内容。在“科技创新法”基礎上，还应进一步制定并完善相关法律和配套制度，形成体系完备、操作性强、效用放大的统一的科技创新法律体系。在科技创新研发、应用的管理方面应加快转变发展思路，不断提高统筹意识，树立发展理念，完善权利保障，建立与时俱进的科技创新立法体系。第二，完善与科技创新相关的法律法规体系。具体做法：一是树立科技创新法律的价值导向。目前，各类地方性法规是我国数量最大的法律渊源，应将科技创新的自由精神、研发的开放氛围、创业的包容环境等价值理念进一步融入法律法规和政策体系中，政府主管部门应积极配合，同步推出各种举措，共同营造有利于科技创新的开放性、包容性社会氛围。二是加强对科技创新现有法律的修改、解释和完善，逐步形成结构完整、内容科学、设计前瞻的科技法律法规体系。三是加快制定与科技创新相关的配套政策文件。如加大运用财政税收政策支持企业发展，持续增强技术人员的工资保障和技术性企业的财税支持力度；进一步完善科技奖励政策，保证评比流程、专家评审的透明度和公正性，增强奖项设置的权威性；完善风险投资和信用建设等方面的规定。

（二）优化科技创新体制机制

科技创新政策与创新能力之间不是单向的关系，而是呈现复杂的相辅相成、相互促进的关系〔5〕。优化科技创新体制机制是一项复杂的系统工程，需要在法律政策的整体性、连续性、动态性上和执行效果之间进行全面把控。通过在法律、政策和科技创新效能之间打通互动关系，为未来科技创新环境优化提升构建良性动态调整系统。第一，完善配套政策措施，着力打造科技创新各级各类平台。应完善科技创新各项资源优化整合的相关制度，加快构建开放、协同、高效的科技研发机构、成长平台和抚育机制，统筹规划产业链、创新链、资金链、人才链， 提高创新体系整体效能。第二，创新行政管理方式。应健全科技行政管理、考核等系统化制度，不断提高科技创新服务的效率。知识产权具有专业性强、技术性强、时间性强等突出特点，权利主体确定难、保护更难。在实务操作中各种新型案件层出不穷，给行政执法带来较大难题。政府有关部门要积极探索治理新型知識产权侵权行为的有效措施，通过建立侵权行为的追溯机制、完善举报投诉渠道、打造跨部门跨领域信息共享平台等来创新行政管理手段和方式〔6〕。第三，推动科技创新改革。应落实习近平总书记提出的“抓战略、抓规划、抓政策、抓服务”的重要要求，提升科技宏观统筹和重大任务组织实施能力，创造优良环境，搞好创新服务。应注重协同和整合各类社会化平台，使资源供给与企业创新之间形成良性互动，最大限度调动各类主体科技创新的能动性和积极性，促进更高质量、更广范围的科技创新创业创造。

（三）提高科技法律政策的执行力

第一，构建立法与司法的良性互动机制。科技领域立法之后必须考虑法律的实施和执行问题，要运用系统、全面、联系的方法促进法律与政策的转化和对接，增强执法与司法的运用反馈，将立法与执法效果、效果反馈、回溯追踪机制作为改进立法的重要依据，从而有利于科技创新全面、平稳、可持续发展。第二，更新执法理念。科技执法涉及面广，涉及部门众多，仅仅把部门职责和规划制定好，并不能从根本上解决科技执法的协调性、系统性问题，最终难免影响到科技创新能力的提升。因此，政府科技主管部门在现有法律法规框架范围内应做到：一方面，应实现从科技管理理念向科技服务理念的转变。只有做到更加去行政化，凸显政府科技主管部门的服务性而非区域性，不断革除行政取向带来的弊端，科技执法才会真正从管理向服务转变。另一方面，应建立科技执法的数据化信息共享平台，促进科技信息公开和共享。《中华人民共和国促进科技成果转化法》明确规定，国家要建立、完善科技报告制度和科技成果信息系统，向社会公布科技项目实施情况以及科技成果和相关知识产权信息，提供科技成果信息查询、筛选等公益服务。因此，通过数据化信息平台的建设实现科技数据资源共享，可以为科技创新提供前所未有的能量和大数据资源信息。第三，加大协同执法实施力度。应依据科技发展规律，尽快补足科技资源统筹手段、平台建设手段，科技资源的整合与开放共享、科技创新平台的规划与管理等协同执法方式，健全行政规划、行政指导、行政奖励等非强制性行政行为和必要的强制性行政行为的制度内容，以增强科技创新治理能力。

（四）提高知识产权案件审判的影响力

应探索创立统一的“知识产权司法标准”，加大司法保护力度，积极发挥司法示范引领作用。当前，涉及新技术研发、新产业发展、新业态出现、新商业模式的知识产权纠纷案不断涌现，尤其是在我国企业“走出去”和“引进来”的国际大环境下，出现了一些针对新兴知识产权领域的案件、具有涉外因素的案件、具有某些特殊背景的案件（如标准之争、商誉之争等）。对于此类案件的处理更加复杂，法院要进一步更新知识产权审判理念，充分认识中央《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》对知识产权审判提出的新任务和新要求，对知识产权创新的主体权利实行严格保护，营造公平竞争的良好环境。因为知识产权案件涉及专业技术事实证据的采信或鉴定，所以法院面临审理和查明的技术难题，为解决技术事实查明难题，法院应积极筹建知识产权审判智库，聘请行业专家、学者协助审判，解决技术调查、咨询、鉴定等专业问题，建立符合知识产权特点的专业化审判机制，推进技术调查、技术咨询、专家陪审和技术鉴定的技术事实查明体系有效运转，建立符合知识产权案件特点的专业调解机制。此外，要构建、完善司法机关与行政机关、相关中介组织之间的交流沟通机制，合力解决技术事实认定难问题，进一步加强行政保护和司法保护的有效衔接，统一侵权行为认定标准，形成对知识产权的合力保护。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央文献研究室.习近平关于科技创新论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔2〕赵丽敏.产学研合作科技创新法律制度现状分析〔J〕.产业与科技论坛，2013（08）：64-65.

〔3〕魏 芳，许 良.关于完善我国科技创新政策运行过程的几点思考〔J〕.科技管理研究，2004（02）：24-26.

〔4〕陈书成.我国知识产权行政救济的困境和出路〔J〕.河南司法警官职业学院学报，2013（04）：74-77.

〔5〕刘冠华.我国网络知识产权保护的困境及法治体系完善〔J〕 .中州学刊，2017（07）：57-60.

〔6〕张永安，郄海拓，袁 页.科技创新政策与国家创新能力作用机理研究〔J〕.华东经济管理，2019（03）：104-110.

责任编辑 梁华林