高校开展全面预算绩效管理的路径研究

任佳怡 南开大学

引言

党的十九大报告中明确指出要“全面实施绩效管理”，并将绩效管理作为加强现代预算管理制度和现代财政制度建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。[1]近年来，各主管部门对预算绩效管理的要求越来越高，高校在预算绩效管理方面初步取得一定成效，但完善全面预算绩效管理体系仍然是任重道远。

一、高校实行全面预算绩效管理的意义

全面预算绩效管理是解决当前经济困境的必经之路。近年来，国家财政资金收入锐减，但社会各界对预算资金的需求量仍在不断增加，收入降低而支出刚性需求不断增加，财政收支矛盾日益激烈，全面预算绩效管理已经不仅仅是一种衡量效率的手段，更是实现现代化财务治理体系的必由之路。

全面预算绩效管理强调各类资金使用效益，可以加大预算执行的约束力度，从根本上提高资金的利用效率，从而提高财政资源配置效率。[2]在预算执行的过程中，执行者不仅要考虑执行的合规性、合理性，更要考虑对绩效目标的促进作用，这无疑为预算执行加上一个“紧箍咒”，资金利用效率自然更高。

全面预算绩效管理可以提高预算编制的科学性、系统性，整体提升高校内部治理水平。高校内部各部门都要认真审视自身责任与义务，尽最大努力提升高校的综合治理水平，完成“双一流”建设目标和“十四五”规划目标，从而促进高校整体发展。

二、高校实行全面预算绩效管理存在的问题

预算绩效管理的核心在于使有限的资源获得最优的配置。看似简单，实则困难重重。

（一）项目参与者预算绩效管理意识不足，应付差事现象严重

预算绩效管理需要以人为主体，目前存在的主要问题是，参与者未建立起绩效管理意识或者重视程度不足，在申请项目预算和绩效监控时只是机械地填写绩效目标、指标和实际完成值，仅仅当作一项分派的任务来完成，导致“重支出、轻效益”的现象存在。[3]

（二）预算编制人员工作量大，专业性不足，很难做到业财融合

随着全面预算绩效管理的推进，预算编制人员需要按照上级部门预算管理制度要求，填写大量预算项目绩效材料，这对预算编制人员的个人能力素质、知识储备等方面是一个极大的挑战。高校财务人员工作量较大，对业务了解不够深入，很多项目预算信息录入是靠加班加点来完成的；高校具体项目参与者对业务了解比较深刻，但是对预算相关内容编制不熟悉，预算编制存在困难。懂业务的人不懂财务，懂财务的人不懂业务，业财融合很难实现。

（三）信息化程度较低，很难做好业务的“贤内助”

信息化技术可以为预算管理提供较好的技术支撑和保障。当前，各高校普遍存在的问题是信息化程度较低，预算绩效管理信息化应用还只是将绩效目标的录入、上报以及绩效评价等流程通过预算一体化系统实现，缺少智能化的绩效目标比对，有待开发部分绩效评价数据的自动计算抓取、评价结果横纵向自动对比等功能，真正实现智能化预算绩效管理。

（四）预算绩效编制存在客观困难，定性定量指标选取衡量艰难

预算绩效编制主要围绕绩效目标和绩效指标在实际工作中，某些绩效目标的设置科学性、合理性有待加强，甚至不一定与高校的未来发展目标相吻合。项目管理者要在纷繁复杂的指标中选择出恰当合适的指标来衡量，也不是一件容易的事情。有些绩效目标本身就是很抽象的，很难细化或者量化，或者很难找到合适的指标来量化。

（五）预算绩效评价体系不完善，绩效结果应用“口号化”

绩效评价是预算绩效管理的核心阶段，目前，大部分高校尚未建立一套完整的绩效评价体系。部分事后评价是由第三方来完成，第三方的专业性、独立性均对绩效评价体系产生重要影响。由于缺少统一的评价规范，不同的第三方对同一项目的评价结果也可能存在显著差异。且目前部分高校绩效评价结果应用意识不强，绩效结果应用“口号化”，这进一步导致绩效管理责任机制不完善，很难做到“无效必问责”，不利于绩效管理水平的提升。

三、高校全面预算绩效管理的路径优化

（一）增强参与者绩效管理意识，提高财务人员专业素质

预算绩效管理不仅仅是高校财务部门的事情，全面预算管理要求所有预算部门都参与到预算绩效管理中。通过加强对相关管理政策的解读，让参与者认识到实行预算绩效管理的意义，让参与者有获得感和成就感，变被动为主动，让参与者主动思考，推动绩效管理由“平面化”向“立体化”转变，使每个参与主体在其擅长的优势领域提出优化高校绩效管理的方式方法。[4]

通过培训提高财务人员的专业素质，重视财务类人才的培养，定期选派部分财务人员参与到具体业务中，加强对具体业务的理解。

（二）完善部门间沟通协同机制，加强信息化建设

全面预算绩效管理需要各部门通力配合完成，优化内部控制制度，完善部门间沟通协同机制，切实提升部门间协调配合能力。[5]具体来说，高校应按照绩效管理办法，完善预算绩效管理体系，规范各部门在预算绩效管理中的职责，建立预算绩效管理工作领导小组，明确各预算管理流程，建立绩效权责体系，确保部门间沟通顺畅，权责清晰，使预算绩效管理顺利落实。

预算绩效管理需要信息化系统提供技术支撑和保障。通过完善财务信息共享平台，各部门可以追踪项目从申报、审批、批复到绩效评价的整个流程，有利于部门间协同机制的建立。同时，通过该系统可以提取各项目绩效指标数据进行项目评估，节省时间成本，通过该系统还可以追踪项目指标完成情况，实现纵向项目分析和横向项目对比，促进高校预算精细化管理。

（三）提前启动项目库储备工作，建立跨年度项目管理机制

一般情况下，高校是在校级预算“一上”时着手启动下一年度项目库储备，预算编制时间紧张，各部门匆忙申报项目，没有经过充分的调研和规划，立项依据不足，具体实施方案浮于表面，很可能导致最终执行情况与具体实施方案不匹配的情况。按照“先有可执行成熟的项目，再有预算经费”的思路顺序，秉持“先谋事、后筹钱”的预算管理理念，提前启动项目库储备工作，如本年预算批复后就进行下一年度项目库储备工作，预留充足的时间进行项目论证、规划，保证项目的科学性，财务人员也有比较充分的时间收集整理项目前期资料，有利于提高项目绩效。[6]

另外，部分项目的项目周期较长，项目周期超过年度预算周期，应针对此类项目建立管理机制，定期进行绩效管理工作，及时纠偏。对于实施中项目绩效未达标的情况，应根据实际情况要求整改或者终止。

（四）完善绩效目标设置和绩效指标选取，定性指标和定量指标“双管齐下”

绩效目标是项目能否通过审批的关键因素，审批时要严格考量项目绩效目标与高校未来的发展目标的吻合性。预算编制过程中，绩效目标应具备可操作性和可行性，最理想的绩效目标可细化分级形成预算绩效目标体系。[7]

绩效目标确定下来之后，研究确定绩效指标，既要有定性指标也要有定量指标，保证指标衡量效果真实、客观、合理，最大程度实现可衡量可比较。但绩效指标不是越多越好，过多的绩效指标会造成信息超载，不利于后期绩效评价，反而削弱了每个指标对绩效目标的衡量效果。应将指标数量控制在一个合理的范围内，推荐采用关键绩效指标法，通过选取关键的绩效指标来衡量绩效目标。

要建立绩效目标和绩效指标的动态联动机制，当绩效目标发生变化时，绩效指标也会发生相应变化，从起点做好预算绩效管理。[8]

（五）完善绩效评价制度，重视绩效评价结果应用

当前，大部分高校绩效评价以项目自评为主、第三方评价为辅，尚未建立成体系的绩效评价制度。首先应优化评价方式，对于较简单、重要性较低的项目可以采用项目自评或者校内归口管理部门评价的方式，对于复杂程度较高、比较重要的项目可以采用项目自评和第三方评价相结合的方式。建议教育部为高校提供符合评价资质的第三方名单，同时加强对第三方的监管和培训，建立评价标准。高校在教育部认可的第三方名单中选择，定期轮换第三方，保证第三方的独立性。

应重视绩效评价结果，加强绩效评价结果应用，绩效评价结果的好坏直接影响以后年度的预算分配，从而产生正向的长期反馈机制，完善绩效评价结果公开机制，提高信息透明度。

（六）建立校内预算绩效标准化体系与绩效问责机制，加强绩效意识

为了使得相近项目目标设定合理、科学、可比较，应建立校内预算绩效标准化体系，为绩效目标的设定和指标的选取提供参考，打牢绩效管理基础。预算绩效标准化体系类似于绩效管理参考书，各高校可组织校内各领域专家，对校内各项目进行分类，为每一类项目设定基础绩效目标和相应的绩效衡量指标，并明确各等级的指标标准，比如项目指标达到何种状态可评级为“优”。负责人在申报项目时即可参考绩效标准化体系，在此基础上增减绩效目标，体现项目共性或者差异，同时调整绩效衡量指标值。在进行项目评价时，也可参考预算绩效标准化体系，为项目绩效进行评级打分。

绩效问责机制是一种监督约束机制。对于绩效目标远未达到预期标准的项目，预算绩效管理工作领导小组成员应约谈项目负责人，了解未完成原因，对于非不可抗力导致的绩效目标未完成情况，应建立适当的处罚机制；对于该项目承担部门，应责令整改，情形严重的要进行校内通报，同时酌情扣减下一年度预算。长此以往，各部门负责人都应建立起绩效导向理念，从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。[9]

四、高校实行全面预算绩效管理的具体建设路径

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）要求“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。本文从高校角度研究“全方位”和“全过程”预算绩效管理体系的具体建设路径。

（一）全方位预算绩效管理体系建设路径

“全方位”是对预算绩效管理范围的要求，针对高校各层级单位或者部门，针对所有收支预算项目。具体分为两个维度，一是校内各单位各部门所有的预算均纳入预算绩效管理体系，各单位部门包括校本级、二级单位（如各学院）、独立核算单位和校办企业等。二是所有收支预算项目均纳入预算绩效管理体系，对于收入结构和征收效率进行绩效管理，对所有资金的配置效率和使用效益进行绩效管理，包括项目支出和基本支出。全方位预算绩效管理体系构建了一个全口径管理范围，但是对于各类项目资金的管理应该根据资金属性有所区别。

（二）全过程预算绩效管理体系建设路径

全过程预算绩效管理是针对整个预算过程而言的，是要在预算全过程融入预算绩效管理理念。在预算编制阶段，各单位申报预算并填写绩效目标和绩效指标，归口部门或者预算绩效管理工作领导小组对各类项目及绩效目标和绩效指标进行审核，对于新开展重大政策和项目进行可行性评估，审核通过后进入项目库，可由财务处安排相关预算。在预算执行阶段，要对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控，在年度终了时，对项目进行绩效自评。在绩效评价与结果应用阶段，由校内管理部门或者第三方开展绩效评价，并在规定的时间进行绩效评价结果公开，对于绩效评价较差项目所属部门或者单位应根据严重程度扣减下一年度预算，并启动问责机制；对于绩效评价优秀的项目所属部门优先保障下一年度的预算需求；对于绩效评价中等的项目，应督促所属部门改进。整个绩效管理过程均接受审计、纪委等相关部门监督。

结语

绩效是高校财务预算的起点和终点，高校全面实施预算绩效管理是一项长期系统性的过程，需要所有高校人员共同的努力。[10]全面预算绩效管理是解决当前经济困境的必经之路，实行全面预算绩效管理可以提高资金配置效率，提升高校的内部治理水平。尽管预算绩效管理的道路存在诸多障碍，但依然要克服困难，坚定不移地进行全面预算绩效管理。