“双碳”目标下碳汇交易司法机制创新的逻辑与进路

刘 超

如何有效应对气候变化已成为当前全球治理的重点领域之一。近些年来,国际社会逐步重视通过国际文件确立应对气候变化的目标、原则和框架,为国际社会合作应对气候变化提供基本法律遵循。很多国家也日渐从多个维度加强应对气候变化、强化气候治理的法治建设。

构建人类命运共同体理念,(1)《习近平谈治国理政》(第3卷),北京:外文出版社,2020年,第449页。是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要理论创新,在此理念指引下,我国积极部署和推进全球气候治理的中国方案。2021年9月21日,中国国家主席习近平在第七十六届联合国大会上宣布:“中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。”(2)习近平:《坚定信心 共克时艰 共建更加美好的世界——在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话(2021年9月21日)》,《人民日报》2021年9月22日,第2版。党的二十大报告进一步明确:“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“积极参与应对气候变化全球治理”。(3)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022年10月16日)》,北京:人民出版社,2022年,第51—52页。中共中央、国务院2021年9月印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称“《意见》”),系统地对碳达峰碳中和(以下简称“双碳”)工作进行了顶层设计。

我国已经基本建立实现“双碳”目标的“1+N”政策体系,(4)我国已经基本建立了碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系,“1”是中共中央 国务院2021年9月22日印发的具有统领性的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,“N”是指包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案,以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。注重在法治轨道中综合施策以推进“双碳”目标实现。《意见》将“健全法律法规标准和统计监测体系”作为推进实现“双碳”目标的十大重点工作任务之一。虽然“双碳”目标的核心是“减碳”,(5)张璐、龚乾厅:《“双碳”背景下我国能源消费战略推进的路径选择》,《南京工业大学学报》(社会科学版)2022年第2期。但实际上,“双碳”问题深层次是涉及经济社会发展多个领域的大全局和大战略问题,是中国国家治理现代化极为重要的价值取向。(6)欧阳康:《“双碳”目标、绿色发展与国家治理——“双碳”战略及其实施路径的若干前提性问题》,《华中科技大学学报》(社会科学版)2022年第5期。因此,“双碳”目标在本质上是国家治理现代化的重要方向,法治化是国家治理现代化的必由之路,(7)张文显:《习近平法治思想的基本精神和核心要义》,《东方法学》2021年第1期。实现“双碳”目标要以法治完善为保障。

构建契合“双碳”目标之价值与需求的司法服务保障机制,是“双碳”法治的重要内涵。“双碳”目标在实现过程中,需要通过政策调整和制度建设分配涉碳利益、重构涉碳事权、调整涉碳关系,由此伴生的涉碳领域新型纠纷会大量涌现,这既需要法院在遵循法理和现行法律规范的基础上,因应涉碳纠纷的特殊性,因循司法规律,发挥司法经验,适度能动司法,在自由裁量权路径下解决新型纠纷,也需要因应涉碳新型纠纷的特殊规则需求,进行司法机制创新。2023年2月17日,最高人民法院发布的《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》(法发〔2023〕5号),提出持续深化环境司法改革创新,加大对涉碳案件裁判规则和裁判标准的供给力度,这要求总结各级人民法院积极探索的服务“双碳”目标的涉碳案件审判创新经验,提炼司法服务“双碳”目标的机制创新法理,切实发挥保障“双碳”目标的司法功能。

一、司法保障“双碳”目标的逻辑与机制

从一般意义上看,司法应发挥审判职能作用以服务于“双碳”目标,是其作为法治建设重要环节的应然功能。从内在机理上看,“双碳”目标引领下多项重点工作任务的系统推进带来经济社会系统性变革,多重社会关系重构引发的法律纠纷亟需通过司法途径解决,这就要求在审视与辨析司法保障“双碳”目标的法律逻辑的前提下,归纳司法保障“双碳”目标的机制需求。

(一)法治保障“双碳”目标的逻辑机理

“双碳”目标是在推进国家治理体系与治理能力现代化背景下实施的战略决策,“双碳”治理体系是覆盖全社会、多方面的社会系统性变革,需要从产业结构、能源体系、交通运输、城乡建设、科技攻关等方面分领域、分行业地协同推进。因此,虽然在形式上和表征上,“双碳”目标以“减污降碳”为切入点和抓手,固然需要重视在“双碳”目标推进的各个阶段均须坚持降碳这一本质性导向要求。(8)张璐:《“双碳”背景下能源安全的理性认知与法律回应》,《政法论丛》2022年第5期。但同等重要的是,理解与贯彻“双碳”目标不能就碳论碳,不能片面理解甚至是曲解“双碳”目标的意图与初衷,而应当“把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”,(9)张梓太、张叶东:《实现“双碳”目标的立法维度研究》,《南京工业大学学报》(社会科学版)2022年第4期。从“双碳”工作属于我国生态文明建设整体布局的内在组成部分、引领经济社会各个方面绿色发展、推动实现绿色转型的系统性变革角度,理解“双碳”目标。

因此,“双碳”工作本质上是一个以降碳为表征与指标、以经济社会绿色转型发展为路径与目标的系统性工程。“双碳”工作的多领域、跨行业、多阶段特性,(10)有研究归纳了“双碳”目标的推进,需要在技术化(促进低碳技术创新与应用)、市场化(建立和完善碳市场)、行政化(强化政府引导与规制)、绿色化(推进经济社会全面绿色转型)、全球化(加强碳中和国际合作)等方面综合着力。参见杨解君:《实现碳中和的多元化路径》,《南京工业大学学报》(社会科学版)2021年第2期。也决定了“双碳”法治的体系及其特色。申言之,保障“双碳”目标的法治体系,既包括针对以生产、生活中的碳排放总量和强度作为直接调整对象、采用行政规制和市场机制进行控制的一整套法律制度的直接规制进路,也包括通过对相关生产活动施以限制或激励的方式、对相关企业与行业的生产活动进行规制或推动其生产活动作出调整,从而间接控制温室气体排放的间接规制进路。(11)于文轩、胡泽弘:《“双碳”目标下的法律政策协同与法制因应》,《中国人口·资源与环境》2022年第4期。“双碳”法治建设可分为双向进路:(1)现有涉碳法律机制的“低碳”化重塑。这包括在立法上按照《意见》的要求,系统梳理、检视并修改完善现行法律法规,“全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容,加强法律法规间的衔接协调”,并“抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等,增强相关法律法规的针对性和有效性”。在“双碳”执法上,在常用的行政规制手段基础上,行政机关可以更多地引入行政指导机制与宣传教化方式,创新行政协商机制以引导绿色低碳环保理念与社会氛围。(12)秦天宝:《整体系统观下实现碳达峰碳中和目标的法治保障》,《法律科学》2022年第2期。在“双碳”司法上,司法机关应在援引适用现行法律法规处理涉碳纠纷时,在现行立法存在与“双碳”工作不相适应、亟待修改的状态下,适度能动司法,(13)周珂:《适度能动司法 推进双碳达标——基于实然与应然研究》,《政法论丛》2021年第4期。司法机关在行使自由裁量权时应更多地考量碳减排的法律价值。(2)专门“双碳”法律机制的创新。体现在立法上为《意见》提出的“研究制定碳中和专项法律”,包括学界已有关注和论证的“碳达峰碳中和促进法”“气候变化应对法”等专门立法,(14)孙佑海、王甜甜:《推进碳达峰碳中和的立法策略研究》,《山东大学学报》(哲学社会科学版)2022年第1期。以及建议在专门立法中系统构建的规划制度、温室气体排放控制制度、温室气体库管理制度、低碳发展促进制度、碳汇制度等。(15)徐以祥、刘继琛:《论碳达峰碳中和的法律制度构建》,《中国地质大学学报》(社会科学版)2022年第3期。在“双碳”治理上,应更加注重市场激励机制的创新与适用。在“双碳”司法上,构建契合“双碳”目标的专门司法机制。

(二)司法服务“双碳”目标的诉讼类型

如前所述,法治保障“双碳”目标有双重进路,在现有涉碳法律机制的“低碳”化重塑进路下,司法服务“双碳”目标更多延循的是解释论路径,法院在解释适用法律规范时行使自由裁量权,适度司法能动,契合“双碳”目标要求合理解释适用法律,以实现促进气候变化减缓和适应的法律效果和社会效果。在专门“双碳”法律机制创新进路下,应针对涉碳纠纷解决需求创新司法机制。从“双碳”目标的本质内涵及其构成体系看,司法服务于“双碳”目标的诉讼机制,应当选择环境诉讼的机制创新。理由如下:

1．从司法机理上看。“双碳”目标是对社会环境、能源、产业、交通、经济等社会系统涉碳事项以低碳转型、绿色发展为目标的“整体性管控”,实现“双碳”目标的过程即全面调整多元主体的多重社会关系的过程,“双碳”司法需要系统处理多领域、跨区域的涉碳纠纷,救济兼具经济属性、公共属性和生态属性的涉碳权利。涉碳纠纷的多样性和涉碳权益的复合性,决定了“双碳”司法机制要充分彰显生态环境系统的整体性。我国的环境司法专门化进程,是渐趋深入贯彻生态环境法治实施体系的整体性、协调性、协同性的过程,(16)吕忠梅:《迈向中国环境法治建设新征程》,《地方立法研究》2023年第1期。以尊重和彰显生态环境的整体性、联系性为基础,创新了生态环境修复等具体司法机制。因此,环境诉讼机制契合“双碳”纠纷司法解决的内在需求。

2．从生态司法机制建设经验看。从2007年至今,中国的生态环境司法专门化改革路径和专业化发展机制历程,既为节能减排、低碳技术、碳交易、绿色金融等领域涉碳纠纷解决提供了诉讼机制,同时,也为探索碳排放配额、核证自愿减排量、碳汇、碳产品等涉碳领域新型纠纷解决的诉讼规则,进而为构建系统的“双碳”审判体制机制提供了可资借鉴的经验。《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》明确了在“持续深化环境司法改革创新”框架中“建立完善涉碳案件审判机制”。这意味着,延循环境司法专门化路径,对于司法服务“双碳”目标具有关键作用。(17)吕忠梅:《为应对气候变化实现“双碳”目标提供有力司法保障》,《人民法院报》2023年2月22日,第2版。在我国环境司法专门化进程中,不同程度地实现了对环境资源民事、行政、刑事案件的“三合一”归口审理,或对环境资源民事、行政、刑事、执行案件“四合一”归口审理,是环境司法专门化机制的重要构成,可以借助该机制实现对跨刑事、行政、民事责任的涉碳案件的合并审理。(18)张忠民、王雅琪、冀鹏飞:《“双碳”目标的法治回应论纲》,《中国人口·资源与环境》2022年第4期。这已被最高人民法院作为推动涉碳案件审判机制建设的重点方向。(19)《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》“六、持续深化环境司法改革创新”之“22.建立完善涉碳案件审判机制”中提出,“构建有利于积极稳妥推进碳达峰碳中和的案件归口审理制度。完善由环境资源审判机构牵头,与立案、刑事、民事、行政、执行等相关部门分工配合的审判协调机制。”

3．从“双碳”所涉诉讼性质看。“双碳”目标实现过程中可能会涌现的排放权交易、绿色金融、清洁能源、低碳交通、绿色建筑等新型涉碳纠纷,本质是生态环境要素及其承载的生态系统服务功能损害纠纷,属于当前正在推进完善的生态环境司法机制的处理范围。涉碳新型案件在领域的多样性、纠纷的复杂性、权益纷争的复合性等方面,对环境司法在审判机制具备必要的开放性与协调性、审判人员的专业能力、裁判规则的专门化等诸多方面均提出了新挑战新要求,这就要求在当前的环境司法机制基础上进一步推动司法机制创新,为“双碳”目标实现提供更具针对性的高效的司法服务和保障。

4．从现有环境司法涉碳纠纷解决基础看。从2007年贵阳市“环保两庭”成立到2014年最高人民法院环境资源审判庭成立,我国的环境司法专门化呈现出明显的“从地方到中央”“从试点到推广”的特征。(20)吕忠梅:《环境司法专门化的回顾与展望》,《中国审判》2014年第8期。此一阶段,环境司法在环境审判的机构、机制、程序、团队等方面经过多地“试点先行”的自主探索后,经由最高人民法院甄选、归纳与提炼,形成环境司法专门化的体制机制并自上而下地一体推行,逐渐形成了环境司法在审判机构、案件管辖、审判规则、程序机制等方面的规则体系。自此之后,我国环境资源审判体系实现四级法院全覆盖,生态环境司法专门化体系基本形成。(21)具体梳理分析参见吕忠梅、张忠民:《环境司法专门化与环境案件类型化的现状》,《中国应用法学》2017年第6期。我国环境司法进入新阶段,即在基本统一的生态环境审判机制体系下,进一步把握环境司法规律性、因应生态环境案件特殊性,拓展生态司法专门化的内涵、完善审判规则、丰富案件类型,各地法院也针对新型生态环境案件的纠纷解决需求,在审理案件类型与范围、生态司法审判规则、生态司法责任形式等方面探索创新。在此背景下,在我国2020年正式提出与部署“双碳”目标之前,一些地方法院已将提升生态系统碳汇增量作为生态司法的重要目标,实质上构建起判决被告人承担生态环境修复责任与增加碳汇、保护生态环境的内在关联。比如,厦门市同安区人民法院生态环境审判庭于2019年3月会同多家单位共建“厦门生态审判碳汇教育实践基地”,该基地作为破坏生态环境刑事犯罪案件的被告人异地生态修复的基地,通过对原有荒芜山林地的补植复绿,实现增加森林碳汇的目的。申言之,在我国“双碳”目标正式提出前,厦门市同安区人民法院牵头建立的“厦门生态审判碳汇教育实践基地”重视了实践探索生态环境修复与增加森林碳汇之间的内在关联。这一机制创新充分体现了生态司法的专业性与机制创新的前瞻性,在我国正式提出“双碳”目标后,可以已探索的环境司法审判助益增加碳汇的司法机制为基础,进一步拓展与深化,更有针对性地促进司法服务“双碳”目标。

(三)司法服务“双碳”目标的创新路径

虽然前述内容已论证,司法服务“双碳”目标,应立足于专门化环境司法机制。但是,“双碳”工作是一个以降碳为指标、以引领绿色发展为精髓的系统变革工程,在此过程中发生的涉碳纠纷很难直接适用现行的诉讼机制,这要求以现行环境诉讼机制为基础,进行因应涉碳纠纷解决需求的机制创新。环境司法专门化包括审判机构、机制、程序和团队的专门化。“双碳”司法作为环境司法的构成部分和新兴领域,其中,审判机构和机制的专门化,可以依托于我国已经基本建成的、涵盖四级法院的两千多个环境资源审判专门机构或组织,实现以推进“双碳”司法机制的专门化为目标导向的机制创新。整体而言,当前正在开展探索、未来应当系统构建的“双碳”司法专门化机制应从以下几个方面展开:

1．更新“双碳”司法审判理念。对比于传统司法秉持的事后救济理念,我国在环境司法专门化进程中兼容了预防优先理念和风险预防原则,以预防性地克减甚至消除不良影响,尽量避免生态环境一旦破坏则难以逆转的效应发生。在生态环境审判中,法官不能仅止步于环境侵害后果的事后救济,而应树立环境保护的审判目标,积极采取措施有效地消除可能对环境产生不良影响的因素,选择切实可行的生态环境救济方案并督促其实施。(22)吕忠梅:《环境司法理性不能止于“天价”赔偿:泰州环境公益诉讼案评析》,《中国法学》2016年第3期。该理念也适用于涉碳案件审判中,司法机关也不应仅追求纠纷解决的审判目标,而应积极采取措施更有效地实现降碳减排和增加碳汇的司法效果。

2．提炼“双碳”司法审判理论。构建专门化的“双碳”司法机制,应当在探索涉碳纠纷司法解决的机制需求、归纳涉碳纠纷案件审理经验、总结涉碳纠纷司法机制创新规律的基础上,提炼“双碳”司法审判理论,以作为系统展开“双碳”司法专门化建设的理论指引。首先,针对“双碳”目标直接指向环境质量的特性,“双碳”司法应当适度强调职权主义,诉讼既要解决个案纠纷,更要促进气候变化减缓和适应的公共目标,这一目标实现要求法官在调查取证、释明、判决执行等方面掌握主导权和主动权,以此来应对当事人主义中对于个人利益关切较多、公共利益淡漠的情形。(23)张忠民:《环境司法专门化发展的实证检视:以环境审判机构和环境审判机制为中心》,《中国法学》2016年第6期。其次,针对“双碳”工作的整体性、系统性和涉碳纠纷的复合型,探索“双碳”司法机制的协同模式,即在生态系统协同治理理论基础上,进一步因应涉碳纠纷解决的跨区域、跨部门协作需求,探索公检法、相关职能部门、碳交易平台的合作机制,合理平衡审判机关恪守职权边界与参与多单位协作之间的关系。

3．明晰“双碳”案件受案范围。2021年5月27日在中国云南昆明通过的《世界环境司法大会昆明宣言》提出,“依据各国国内法及其参加或缔结的国际条约依法审理节能减排、碳交易、低碳技术、绿色金融等相关案件,促进气候变化减缓和适应,推动实现碳达峰、碳中和目标。”该宣言明确地概括与列举了环境司法应审理的促进气候变化减缓和适应、推动“双碳”目标实现的案件类型。最高人民法院杨临萍副院长更为具体地梳理,“探索将碳排放权交易、碳汇交易相关的碳排放配额、核证自愿减排量交易纠纷、所有权纠纷、担保物权纠纷,在碳排放权注册登记机构和碳排放权交易机构登记、交易、结算的碳衍生品交易纠纷,碳税纠纷,排污权纠纷,以生态环境主管部门为被告的相关行政纠纷,以及相关公益诉讼纠纷统一归口到环境资源审判庭审理。”(24)杨临萍:《论司法助力碳达峰碳中和目标实现的方法和路径》,《法律适用》2021年第9期。应当在此基础上进一步推动“双碳”案件受案范围的规范化和类型化。

4．完善“双碳”司法规则供给。“双碳”司法机制的构建与运行,既要解释适用现行的法律规范体系,同时,也要注重在研究“双碳”司法规律、归纳司法实践探索经验以及提出的规则需求的基础上,进行专门的规则供给和制度建设。这包括对拟展开“双碳”专门立法的司法解释、“双碳”案件的分类与统计规则、碳汇损失计量认定与赔偿规则、碳汇交易运行规则等等。

二、环境司法助力“双碳”目标的创新机制

为“双碳”目标提供司法服务,既要重视在现行司法机制审理涉碳案件时适度能动司法,解释适用法律规范时更多地考量降碳与增加碳汇的司法效果,更要重视构建服务“双碳”目标的专门司法机制。司法保障“双碳”目标主要依托环境司法机制,在现行的环境司法专门化的框架下,进一步推进“双碳”司法机制创新。

(一)增加碳汇是司法助力“双碳”目标的着力点

“双碳”工作具有整体性特征,总体上而言,控制碳排放和增加碳汇是实现司法助力“双碳”目标的两大主要方向。其中,《大气污染防治法》等法律规范的司法适用已以控制碳排放为机制实施目标,而“碳汇”则在“双碳”目标提出、“1+N”政策体系颁布之后,才正式进入法律视阈,增加碳汇应作为司法助力“双碳”目标实现的机制创新路径。

从实践中看,我国司法机关在“双碳”目标正式提出后,亦以创设“碳汇”规则为机制创新突破口。最高人民法院2022年4月公布的《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》,其彰显“双碳”司法理念的重要规则创新为通过规范林业碳汇交易规则服务“双碳”目标,具体体现为肯认森林资源的固碳增汇生态环境服务功能、准许当事人以认购林业碳汇方式替代履行生态环境损害赔偿责任等方面。湖北省高级人民法院2021年底印发的《关于充分发挥审判职能服务保障碳达峰碳中和目标实现的实施意见》为审理涉碳纠纷案件探索司法规则与工作机制。福建省高级人民法院联合福建省林业局2022年9月发布的《关于在生态环境刑事案件中开展生态修复适用林业碳汇赔偿机制的工作指引(试行)》是地方人民法院探索“双碳”目标司法保障机制的重要突破性进展,其对林业碳汇损失赔偿机制进行了体系化探索,具体从前提条件、适用范围、工作流程、损失计量方法、碳汇赔偿方式等多个维度对林业碳汇损失赔偿机制进行明确和细化,实质推进生态环境刑事案件被告人林业碳汇损失自愿赔偿制度体系化建设,构建彰显林业碳汇价值的生态保护赔偿机制,预期实现司法机制实现保护与增加碳汇的机制效果。

(二)碳汇交易是司法助力“双碳”目标的创新机制

前述内容论述了增加碳汇是司法助力“双碳”目标的着力点,接下来的问题是,该司法目标该如何实现?各级人民法院是国家审判机关,依法行使审判权,通过解决已经发生的社会纠纷参与社会治理,虽然在环境司法专门化机制的构建与运行中适度引入了能动司法、职权主义和司法联动机制,但依然要恪守职权边界。因此,司法机制运行本身并不能创造碳汇、增加碳汇,而是应当定位为在涉碳纠纷处理中通过引导、规范碳汇交易,以实现增加碳汇的机制效果。

1．碳汇交易在涉碳司法机制中的体系定位。既然碳汇交易是涉碳司法机制服务“双碳”目标的可行方案,进一步的问题是,碳汇交易在涉碳司法机制中如何界定?在涉碳司法过程中如何推行?法院如何引导甚至是主导涉碳纠纷的各方当事人进行碳汇交易?这关键取决于清晰界定碳汇交易在涉碳司法机制中的体系定位。从司法机理和试点实践来看,碳汇交易应当作为由人民法院主导的一种裁判执行方式,最高人民法院已经确认并认可“认购碳汇”属于一种具有创新性的裁判执行方式。(25)周强:《充分发挥环境资源审判职能 为建设人与自然和谐共生的现代化提供有力司法服务》,《法律适用》2022年第12期。申言之,在涉碳纠纷的司法解决机制中,碳汇交易可以作为恢复性司法理念下的一种替代性修复责任的裁判执行方式,对于当事人而言是一种替代性修复责任承担方式。

2．碳汇交易作为创新型裁判执行方式的法理。碳汇交易何以作为一种涉碳司法的裁判执行方式和当事人承担的替代性修复责任方式?2013年中共十八届三中全会报告在“加快生态文明制度建设”部分提出,要完善环境治理和生态修复制度,2014年修订的《环境保护法》第32条规定建立和完善修复制度。(26)《环境保护法》(2014年)第32条规定:“国家加强对大气、水、土壤等的保护,建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”自此之后,生态修复成为我国生态文明制度体系中的重要构成内容之一。最高人民法院2014年6月发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔2014〕11号),将探索建立环境修复制度作为落实全面赔偿规定、贯彻损害担责原则的具体制度之一。(27)刘超:《环境修复审视下我国环境法律责任形式之利弊检讨——基于条文解析与判例研读》,《中国地质大学学报》(社会科学版)2016年第2期。2015年起施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕12号),通过将环境修复责任界定为侵权人承担恢复原状的一种具体责任方式,试图将环境修复责任这种新型责任方式有机嵌入既有的法律机制。虽然这种处理方式引发了学界的一些争议,(28)有研究认为,“修复生态环境”与民法中的“恢复原状”存在很大差异,在救济对象、标准、方式等方面两者无法相提并论。参见吕忠梅、窦海阳:《修复生态环境责任的实证解析》,《法学研究》2017年第3期。但也在客观上推动了环境修复从理念进入规范进而迈入司法实践,促进了环境司法的恢复为主的理念生成,一定程度上激发了生态环境修复责任的司法活力。自此之后,由于“环境修复”是一个以尊重自然规律为前提、以环境工程技术为基础的具有多学科交叉特征的综合性系统工程,如何因应受损的生态环境的特殊性及其修复需求,创新环境修复责任的具体履行方式,成为近几年来我国环境司法实践的活跃领域。不同地方的人民法院在环境司法实践中创新了形式多样、名目各异的修复责任方式,比如,“异地补植”林木修复、“增殖放流”江河修复、“削填引种”矿山修复、“海砂回填”海域修复等,并且这些责任方式也往往经历了一地试行、多地效仿、机制总结的制度化发展路径。可以概括,恢复性司法理念已经成为各地法院在审理判决生态环境类案件中的主导理念,生态司法实践及其机制创新探索也围绕着如何更好地贯彻落实恢复性司法理念展开。

经历了数年的实践探索、理论争鸣与机制检讨之后,2020年修正的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》体系化地完善了生态环境修复责任制度,均不再将“修复生态环境”明确界定为“恢复原状”的一种具体责任方式。前者在第14条规定侵权人应当承担的环境修复责任,以及其不履行环境修复义务时,应当通过承担环境修复费用的方式替代履行;后者在第20条层次性地规定了被告承担生态环境修复责任的内涵与方式,并具体规定生态环境修复费用的构成。当前在“双碳”目标背景下由地方人民法院探索试行的碳汇交易责任方式,并非凭空产生,而是在环境司法专门化的机制演进脉络下,由地方人民法院在适用环境司法机制解决涉碳纠纷时创新的一种新型的生态环境修复责任承担方式。

(三)碳汇交易适用于涉碳司法的法理与条件

所谓“碳汇”,指从大气中吸收并储存二氧化碳从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。碳汇可分为森林碳汇、草地碳汇、湿地碳汇、耕地碳汇、土壤碳汇、海洋碳汇等。碳汇本质上是森林、草原、湿地、农田以及海洋等生态系统吸收并储存二氧化碳的能力,是自然生态要素及由其构成的生态系统产生的生态服务功能。这是当前能够在司法实践中推行“碳汇交易”的基础。

碳汇交易作为一种具有履行替代性修复功能的裁判执行方式适用于生态环境司法机制,可以直接服务于“双碳”目标的实现,应当是今后的“双碳”司法中较为常态化适用的裁判执行方式。正因为如此,需要强调和重视的是,该方式本质上承担的是“替代性”修复功能,其适用存在一些前提条件:

1．以无法对受损生态环境进行直接修复为前提。就当前的司法实践来看,数地法院引导被告人自愿认购碳汇用于补偿其行为导致的生态损失,由此可知,被告人在碳汇交易方式中并非直接修复其致害的生态环境,而是通过缴纳认购金以补偿生态损失,这是一种替代性修复方式,就公开报道的有限资料来看,似乎该方式是与要求被告人承担的直接修复责任并列的可选择适用的方式。然而,就前述梳理的规范变迁与条文规定来看,法院应当首先裁判被告承担直接的环境修复责任,替代性修复责任只能是次位适用的责任方式,以被告无法直接修复其行为导致的生态环境损害为前提。“碳汇交易”作为一种替代性修复方式,预期对被告造成的生态环境生态服务功能损害进行异位替代性修复,但是,这以被告行为导致的生态环境损害不能直接修复为前提。

2．契合修复策略的位序安排。《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分:总纲》(GB/T39791.1—2020)规定了生态环境恢复模式的位序:原位恢复同等类型和质量的生态服务功能、异位恢复同等类型和质量的生态服务功能、原位恢复不同类型但同等价值的生态服务功能、异位恢复不同类型但同等价值的生态服务功能。(29)《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分:总纲》(GB/T 39791.1—2020)“7.3.2 选择恢复策略”:“按照以下优先序选择生态环境恢复的模式:a)在受损区域原位恢复与受损生态环境基线同等类型和质量的生态服务功能;b)在受损区域外异位恢复与受损生态环境基线同等类型和质量的生态服务功能;c)在受损区域原位恢复与受损生态环境基线不同类型但同等价值的生态服务功能;d)在受损区域外异位恢复与受损生态环境基线不同类型但同等价值的生态服务功能。”虽然这四种模式仅为理想形态的划分,之间的区分也尚未在环境司法实践中完全对照映现,但这一类型划分及其策略安排,体现出不同模式对于受损生态环境恢复功能的作用大小与价值位序,要求在环境司法中选择适用的恢复方案。“原则上,应将受损生态环境及其服务功能恢复至基线”,即要求被告实施对受损生态环境最大程度的等量直接修复为首位选择。当直接修复不具备经济、技术和操作可行性时,才“可以采取适合的替代性恢复方案”。在替代性修复中,异位恢复同等类型和质量的生态服务功能的修复,优于原位恢复不同类型但同等价值的生态服务功能的修复,异位恢复不同类型但同等价值的生态服务功能的修复模式为末位选择,其原因及背后的理念在于,替代性修复是通过其他生态环境要素补偿被破坏且无法直接修复的生态环境要素的对应功能,实现区域内对应生态功能的整体平衡。(30)浙江省嘉善县人民法院课题组:《检视与回归:适用替代性修复的要素》,《人民司法》2021年第31期。因此,替代性修复的方式选择应以直接补偿生态功能为导向,这也是我国确立的修复优先的环境资源司法理念的初衷,由此也决定了环境司法实践中替代性修复方式选择适用的价值与位序。当前司法实践中的“碳汇交易”是法院引导生态环境损害赔偿义务人自愿向碳汇交易平台认购碳汇产品以承担替代性生态环境修复责任,这是一种替代性修复责任方式,且属于应末位适用的“异位异质”模式,该模式的适用应当纳入前述生态环境恢复模式的位序中予以审视。

3．遵循替代性修复责任方式适用的边界。首先,替代性修复即使方式多样,其应当承担的共性功能是救济受到损害的生态环境。不同于司法实践中已经创新适用的“异地补植”“增殖放流”等直接作用于修复、改善生态环境以实现替代性修复的方式(在受损区域外异位修复),“碳汇交易”是通过当事人缴纳碳汇认购金的方式来履行。碳汇交易本身并非目的,通过该方式最终要实现增加碳汇以实现服务“双碳”目标、改善生态环境质量的效果。这就决定,与构建科学合理的碳汇损失计量及赔偿机制同等重要的是,明确科学合理、操作性强的认购碳汇金使用于生态环境修复的具体方案,是“碳汇交易”作为替代性修复机制的内在需求。其次,替代性修复的内在规定性要求,替代性修复的对象与被告行为损害的生态环境具有类型上的关联性、功能上的替代性和地域上的毗邻性,(31)刘超:《“双碳”目标下“认购碳汇”司法适用的规范路径》,《中国地质大学学报》(社会科学版)2022年第5期。这就要求“碳汇交易”机制中认购碳汇金适用的领域与范围应有必要的限定。

三、涉碳纠纷司法解决中“碳汇交易”的机制适用路径

前述内容已论证碳汇交易是司法服务于“双碳”目标的创新机制,在机制体系定位上,碳汇交易是一种实现“双碳”目标需求、契合生态环境修复机理的裁判执行方式和当事人替代性修复责任承担方式。本部分将结合司法实践探索经验,进一步归纳涉碳纠纷司法程序中适用“碳汇交易”机制的具体路径。基于碳汇交易的适用具有前提条件,因此,下述每点内容并非并列关系,而是一种渐趋递进的逻辑结构。

(一)辨析是否符合“碳汇交易”司法适用的条件

涉碳纠纷司法程序中适用的“碳汇交易”以恢复性司法理念为基础,应当契合生态环境修复法理与机制适用逻辑。碳汇交易本身是一种以碳汇为标的的市场运行机制,操作简便易行,在涉碳纠纷的司法解决程序中,应警惕“碳汇交易”被不加限制地普遍首位适用甚至是滥用,而应当在审慎地考察是否满足一些前提条件后方可适用。

《环境民事公益诉讼司法解释》(2020年)第20条和《生态环境损害赔偿管理规定》(2022年)第9条将生态环境修复整体上划分为直接修复和替代性修复两种类型,二者的适用位序是首先应判决被告直接修复,无法(完全)修复的,“可以准许采用替代性修复方式”。《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分:总纲》(GB/T39791.1—2020)进一步将直接修复和三种类型替代性修复模式的优先位序进行了排列。综合上述规定,作为一种替代性修复方式的“碳汇交易”,其司法适用应当渐次满足以下条件:(1)首先应当考察与评估受损生态环境能否进行直接修复。在受损区域原位直接修复受损生态环境是最直接有效的措施,同地同质修复最有利于实现受损生态环境完整利益的保护。(32)秦天宝、王亚琪:《购买碳汇修复生态责任承担方式的司法适用》,《法律适用》2023年第1期。只有当受损区域原位直接修复的客观条件已经不具备、技术上不可行或者经济上不合理时,方能考虑是否进一步选择适用受损区域外的异位修复或者当事人缴纳碳汇金等替代性修复方案。(2)在制度建设与司法实践中,有不同层次和多种模式的替代性修复方式,包括原位异质、异位同质和异位异质等。应当优先选择能够直接作用于生态环境要素、实现生态环境及其服务功能等量恢复的替代性修复方式,如“异地补植”“增殖放流”“削填引种”“海砂回填”“引流冲污”等。(3)碳汇交易是一种当事人缴纳碳汇认购金以替代性修复的方式,对于实施生态环境损害行为的当事人而言,其承担责任的方式是支付费用认购其他区域的碳汇,在责任方式机理上属于异位异质的替代性修复方式,只有当前述原位异质、异位同质等替代性修复方式均在事实上或技术性、经济上不可行时,方可以选择“碳汇交易”的修复方式。

总之,在我国提出“双碳”目标的背景下,虽然服务保障“双碳”目标已经成为法院审理判决涉碳案件的重要追求,但其并不能作为处理所有涉碳个案的直接目的。法院在创新“双碳”司法保障机制时,应当遵循司法规律,恪守司法权行使的边界。生态司法应贯彻恢复性司法理念,遵循自然规律,生态司法中环境资源审判以恢复为主,审判结果应当将直接修复受损生态环境作为优位选择,只有在满足一定前提条件的情况下,方可考虑适用“碳汇交易”机制以替代性修复生态环境。

(二)厘清“碳汇交易”司法适用的案件类型

结合当前的涉碳司法实践、规则供给来看,可以从以下几个方面厘清“碳汇交易”机制司法适用的案件类型:

1．碳汇交易案件中的碳汇类型。“碳汇交易”能确定适用的案件为森林生态环境修复类案件,(33)根据最高人民法院2021年印发的《环境资源案件类型与统计规范(试行)》对环境资源案件进行的环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对、生态环境治理与服务等五大类型案件的划分,主要是资源开发类案件。这首先是因为“森林碳汇”已被多个规范确认并规定了森林碳汇的赔偿机制,比如,《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2022〕16号)第20条的规定,为当事人认购林业碳汇替代履行森林生态环境损害赔偿责任(包括修复责任)提供了直接依据。(34)《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2022〕16号)第20条:“当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的,人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素,依法予以准许。”国家林业和草原局办公室2022年公布了《2022年度林业碳汇试点市(县)和国有林场森林碳汇试点名单》,这为系统启动林业碳汇交易提供了现实基础。福建省高级人民法院联合福建省林业局2022年9月印发的《关于在生态环境刑事案件中开展生态修复适用林业碳汇赔偿机制的工作指引(试行)》,具体规定了林业碳汇损失计量方法,构建了生态环境刑事案件被告人林业碳汇损失自愿赔偿制度和林业碳汇赔偿模式的自主选择机制,对林业碳汇赔偿机制进行了体系化探索。在实践探索层面,2020年肇始于福建省基层人民法院,2022年开始在贵州省、四川省、陕西省、江西省、浙江省等地法院的“认购碳汇”替代性修复案件中,均为被告人滥伐林木、盗伐林木、故意毁坏财物罪(毁坏林木)的案件。

随着司法实践探索的持续深入和规则供给的渐趋完善,其他类型碳汇(海洋碳汇)载体的生态环境遭受损害时,可以参照森林碳汇交易在森林生态环境损害替代性修复中的实施机制。2022年以来,福建省数地法院开始了零星地审理判决以海洋碳汇作为交易客体的涉碳案件的实践探索。比如,2022年8月,厦门市同安区人民法院首次运用“生态司法+碳汇交易”机制,达成一起刑事附带民事公益诉讼案件的民事部分调解,由被告人自愿向厦门产权交易中心购买42万余元海洋碳汇,用于履行替代性生态修复责任。2022年11月,由漳州市东山县检察院提起的邓某非法捕捞水产品的刑事附带民事公益诉讼案在东山县法院公开开庭审理并当庭宣判,判决被告向厦门产权交易中心(厦门市碳和排污权交易中心)购买海洋碳汇2773.3吨并予以核销,以弥补非法捕捞行为对东山渔业生态环境造成的破坏。这些海洋碳汇交易用以替代性修复的司法机理与审判规则亟待进一步深入研究。

2．碳汇交易适用于修复生态环境损害或者生态环境期间损害两种情形。在救济对象层面,根据碳汇交易的金额,可以进一步区分,现实中作为替代性修复责任方式的碳汇交易,实质上救济两种类型的损害:(1)救济受损的生态环境损害,这要求碳汇交易机制中行为人“认购碳汇”的金额能够完全赔偿受损的生态环境,真正实现碳汇交易作为替代性修复方式预期发挥的生态环境修复功能。(2)救济生态环境期间损害。现实中,由于“碳汇”近两年才零星地被引入到司法程序,在当前的碳汇交易案件中,如果从替代性修复的机制机理角度将“碳汇交易”认定为被告对其造成的生态环境损害(林木毁损、非法采矿导致山体破坏、非法捕捞导致海洋生态环境破坏)的替代性修复,则被告人认购碳汇金的数额普遍偏低,远低于异地补植(种植碳汇林)、山体修复、海洋生态补偿所需要的费用。认购碳汇费用难以完全实现替代性修复,是“认购碳汇”在当前司法适用中遭受质疑的重要原因之一。现实中,存在被告直接修复与自愿“认购碳汇”并行实施的情形,被告人在直接修复生态环境的同时还自愿“认购碳汇”,“认购碳汇”就不是被告对其造成的全部生态环境损害的修复,而是对“期间损害”(自生态环境损害发生到恢复至基线期间,生态系统提供服务功能的丧失或减少)的修复。这种情况下,被告人通过“认购碳汇”以实现对生态环境“期间损害”的替代性修复,契合生态环境修复的法理,也能有效矫正认购碳汇金难以实现生态环境损害完全修复的弊端,应当作为“认购碳汇”适用的重点对象。

(三)选择“碳汇交易”机制的适用方式

根据生态环境修复的内在逻辑以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020年修正)对替代性修复责任的规定,生态环境案件首先要直接修复受损的生态环境,如果无法完全修复的,则可以根据具体案情适用碳汇交易以替代性修复,碳汇交易适用于生态环境修复的对象应当遵循以下位序:第一,原位恢复同等类型和质量的生态服务功能,当碳汇交易金额用于增加碳汇时,增加同一类型的环境要素为最优选择(比如针对林木毁损而种植林木);第二,异位恢复同等类型和质量的生态服务功能,当在受损区域增加同一环境要素已然不可能时,应选择同等类型或能产生同等质量的等量环境要素与生态服务功能予以修复,比如异地补植复绿,林木毁损行为人缴纳认购碳汇金用于异地种植林木;第三,原位恢复不同类型但同等价值的生态服务功能,即在受损生态环境区域内,对受损的环境要素或者资源要素进行同等类型恢复不可能时,可以选择不同类型但同等价值的生态服务功能予以恢复;第四,异位恢复不同类型但具有同等价值的生态服务功能。根据以上对碳汇交易适用的生态环境修复对象的位序分析,可以进一步归纳司法实践中“碳汇交易”机制的适用方式,这些方式已经在司法中有试点经验。

1．方式一:当事人认购碳汇用于原位修复。这种方式是在环境资源类案件中,被告人自愿选择或者由法院释明并引导被告人选择“认购碳汇”以承担替代性修复责任。笔者通过中国裁判文书网检索并下载了所有的适用“认购碳汇”的裁判文书共18件,这些案件均由福建省各基层人民法院判决。具体而言,“认购碳汇”的操作方式是,其中的15个案件的被告自愿认购了顺昌县“一元碳汇”项目,这一行为被认定为一种替代性修复方式,修复其故意毁坏财物、滥伐林木、盗伐林木等行为导致的生态环境损害。进一步而言,当事人认购碳汇用于原位修复,又可以分为两种情形:(1)被告人通过“认购碳汇”履行全部法律责任,即法院认可被告人“认购碳汇”即完全履行了其需要承担的生态环境修复责任;(2)被告人“认购碳汇”与直接修复、其他的替代性修复责任方式相结合,如福建省武夷山市人民法院判决的饶某故意毁坏财物罪一审刑事判决书中,(35)具体参见福建省武夷山市人民法院(2020)闽0782刑初94号刑事判决书。法院鉴于被告人具有自首情节且认罪认罚,对被毁林山场进行了复绿补种,并以购买碳汇的方式履行了生态破坏的替代性修复责任,依法予以从轻处罚。福建省武夷山市人民法院(2020)闽0782刑初94号刑事判决书实际上将被告人“认购碳汇”与其承担的复绿补种等其他责任方式合并适用。由于现实中裁判文书较少,法院未进一步在判决书中进行详细说理,因此,只能从判决书的判决结果上概括地划分为两种情形,实际上,这两种情形的差异之根本在于“认购碳汇”金额是否能实现对受损生态环境的完全修复,这有待进一步结合司法实践展开具体研究。

2．方式二:当事人认购碳汇用于异位修复。在这种方式中,法院在环境资源类案件判决书中认可被告人“认购碳汇”作为一种替代性修复方式,这与方式一相似,其差异之处在于,在实施方式二的具体案件中,生态环境破坏行为发生地(受损区域)与认购碳汇的碳库地域并不一致,在受损区域外异位恢复与受损生态环境基线同等类型和质量的生态服务功能,属于异位修复。在从中国裁判文书网检索梳理的18份适用“认购碳汇”的判决书中,有两个案件在性质上可以归纳为异位修复,福建省建瓯市人民法院、福建省武夷山市人民法院分别审理的1件案件的被告,(36)具体参见福建省武夷山市人民法院(2020)闽0782刑初94号刑事判决书和福建省建瓯市人民法院(2021)闽0783刑初193号刑事判决书。在建瓯市、武夷山市内实施故意毁坏财物行为导致林木毁坏,也通过在顺昌县认购“一元碳汇”的方式实施替代性修复。需要强调的是,虽然这两个案件中当事人认购碳汇用于异位修复,但其行为导致的受损区域(建瓯市、武夷山市)与认购“一元碳汇”的顺昌县同属南平市,地域上的毗邻性使得异位修复具有合理性和可行性。

3．方式三:通过设置公益碳账户实现异质修复。当前生态司法实践探索中,还创设了一种新型替代性修复方式,即由具有法定资质的第三方机构设置公益碳账户,作为涉碳纠纷当事人的碳汇交易平台,通过该平台完成碳汇交易以实现生态环境替代性修复。这一新型方式是由厦门市同安区人民法院、厦门市同安区人民检察院联合厦门产权交易中心(厦门市碳和排污权交易中心)三方联合设立的全国首个生态司法公益碳账户“厦门市生态司法公益碳账户”。该种方式的运作机理与程序为:在环境资源类案件中,引导生态环境损害赔偿义务人自愿向厦门产权交易中心认购“绿碳”“蓝碳”等碳汇产品,被告人将碳汇交付到“厦门市生态司法公益碳账户”以承担替代性生态环境修复责任,“厦门市生态司法公益碳账户”使用于环境公益用途,以实现“碳中和”目标。

从体系定位上看,这种方式也属于一种被告人承担的替代性修复责任方式,其性质属于前述归纳的被告人承担的异位异质修复责任。申言之,在这种碳汇交易模式中,被告人并不是直接修复受其行为损害的生态环境,也不是通过“补植复绿”这些虽然不是直接修复但也是增加同一类型的环境要素的替代性修复方式,而是通过碳汇交易这一市场机制,向厦门产权交易中心认购“绿碳”“蓝碳”等碳汇产品,“厦门市生态司法公益碳账户”的碳汇使用领域不再局限于直接修复受损的生态环境(可能因为受损生态环境的直接修复不可能或者不经济)或者与受损的环境要素相同的环境要素,而是使用于以“碳中和”为目的的公益用途。这一方式之所以具有科学性和合理性,根本上源于环境要素的关联性和生态系统的整体性,即环境要素具有空间分布、环境损害具有空间转移的特性,(37)刘超:《自然保护地空间治理的理论逻辑与规则构造》,《思想战线》2022年第4期。这既为替代性修复提供了可能,又为方式三的运行提供了基础、提出了需求。在生态整体主义视角下,方式三重视的不仅是受损的环境要素本身的修复,还可以修复环境容量或生态功能,以实现生态系统的结构和总量的平衡。

四、结 语

在我国作出实现“双碳”目标战略决策,全方位推进“双碳”工作,注重为实现“双碳”目标提供完善法治保障措施的背景下,司法机关重视从制度建设与实践试点等多个维度探索司法服务保障“双碳”目标的机制创新。司法服务实现“双碳”目标,应以实现降碳增汇为机制实施效果,这既需要司法机关适度能动司法,同时也应注重“双碳”司法专门化机制的创新。近两年来,我国多地的法院在生态环境司法实践中,探索试点了一些相互借鉴但亦各具特色、各有侧重的旨在服务实现“双碳”目标的碳汇交易方式,认可并引导当事人适用碳汇交易这种市场机制履行替代性生态修复责任,并开始从司法实践中探索规律、提炼规则。生态环境司法实践中的碳汇交易方式,属于一种由被告人承担替代性修复责任的具体责任方式。在我国已制定了生态环境修复规则体系的背景下,必须以系统研析碳汇交易的法理基础及其在生态修复责任实施方式中的体系定位为前提,明确碳汇交易方式在涉碳案件中适用的前提条件,归纳碳汇交易机制在司法程序中适用的具体方式,完善碳汇交易作为一种具有创新性的“双碳”司法机制的构建。同时,需要重视的是,本文探讨的“碳汇交易”机制是一种生态环境司法实践中探索适用的替代性修复责任承担方式。在最高人民法院2021年印发的《环境资源案件类型与统计规范(试行)》(法〔2021〕9号)对环境资源案件的类型划分中,“碳汇交易”属于三级分类的一种具体的案件类型,即五大类型的环境资源案件中的第四类“气候变化应对类案件”项下“气候变化减缓类案件”之下的一种具体类型案件。这就提出,需要进一步研究作为一种案件类型的“碳汇交易案件”与前述司法实践中探索适用的“碳汇交易”方式之间的关系,惟其如此,才能真正推动“双碳”目标下生态环境司法机制的体系化创新。