财政预算管理一体化系统对财务管理的影响与实施路径

周 鑫

（作者单位：六安市裕安区疾病预防控制中心）

2022 年，受世界经济发展形势影响，国内经济形势不容乐观。在严峻的经济大环境下，经济增长新常态不仅要求各级政府过紧日子，而且要求提高处理政府事务的管理能力，尤其是对财政资金的管理能力。基于此，财政部开始推行财政预算管理一体化系统，以统一预算、决算和会计核算管理规则为前提，将管理规则融入系统，提高预算编审与调整、资金支付、绩效考核评价、内部控制建设、会计业务核算、政府资产管理和财务报告等工作的标准化、规范化、自动化水平，以信息化手段实现预算管理全流程管控，提高各级预算管理能力[1]。

一、建设财政预算管理一体化系统的背景

党的十九大从全局和战略高度强调加快建立现代财政制度，明确提出要建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。《中华人民共和国预算法》施行以来，分税制、部门预算、国库集中收付已取得阶段性成果，预决算公开、完善转移支付制度、深化政府采购制度改革等一系列重磅改革举措也相继出台，现代预算制度不断完善[2]，中央和地方的财政管理能力也得以增强。当前，为深化改革，进一步提升预算管理规范化和标准化水平，财政部门正运用信息化手段积极推进预算管理一体化系统建设。

二、建设财政预算管理一体化系统的必要性

预算管理一体化的目标是在整合预算管理全流程的基础上，实现预算管理“横向一体化、纵向集中化”。从横向来看，由于预算单独编制，且经常与实际脱节，预算执行情况无法实时监控，绩效考评滞后，每个单位的会计核算和决算报表都自成一体，无法做到预决算关联对比。从纵向来看，中央无法直观了解各省、市、县区的财政数据，不能洞悉各省、市、县区的经济动向和中央直达资金、转移支付资金的使用情况。而预算管理一体化系统建设就是针对上述局限的解决措施，通过将预算编制、预算执行、绩效评价、会计核算、决算编制融为一体，形成全国范围内的财政大数据应用体系，为深化预算制度改革提供基础保障[3]。同时，预算管理一体化使得所有财政业务数据可查询且可追溯，本质上提高了资金使用的透明度，做到了每一笔支出均有规可循、有据可查，对于加快支出标准体系建设起着积极的促进作用。

三、实施财政预算管理一体化系统给财务管理工作带来的影响

（一）能够实现事前预算、事中收付和事后核算一体化

预算管理一体化系统能够将预算编制、预算执行和会计核算融为一体，便于实现事前预算、事中收付和事后核算一体化，提高财务管理工作效率。

首先，在预算编制时，对于人员支出，通过先录入单位在职和退休职工的基本信息，由系统自动提取与人员相关的各项预算经费，能够生成人员类项目支出。对于项目支出，系统预置了预算项目库，将所有预算项目通过项目库管理，项目库内的项目由各单位提前申请，经财政部门审核汇总后进入，大大增强了项目立项的可靠性和可行性。此外，项目库内对每个项目进行初步绩效管理评价，便于财政部门对项目的执行情况进行绩效管理考核，从而提高项目执行率。

其次，预算执行时需严格按照预算批复后的额度申请计划。计划指标拨回单位后，由经办岗人员将实际发生的业务数据录入相应指标，并由审核岗人员进行审核，再由经办岗人员进行支付，财政部门根据预算指标严控单位的资金支付，杜绝无预算和超预算开支。同时，相关人员可以在该系统中实时监控预算执行情况，强化预算约束能力，防止财政资金滥用。支付完成后，通过一体化平台生成支付凭证。支付凭证可直接上传到核算云平台，由核算云平台直接生成记账凭证，能够使财务核算更便捷和准确。

（二）能够规范政府和部门收支预算执行的管理流程

建设预算管理一体化系统，既能简化资金支付流程、提高资金支付效率，也能通过设置预算指标以及由系统限制超预算支付，实现对各类资金支付的控制[4]。

单位在系统中向财政部门申请预算，待各项预算指标下达后，严格按照下达的指标申请支付，由单位经办岗人员负责录入人员、日常运转、项目等各类支付申请信息，再由单位审核岗人员对各项申请进行审核后提交至财政部门，最后由财政部门实行预算指标控制，对不符合要求的支付申请进行动态监控预警。整个过程中，只有财政部门审核通过的支付申请才会进入代理银行的支付流程。这样既能高效完成资金支付，又能保障单位资金支出严格按照预算执行。此外，财政部门还能够在系统中调取单位账簿和开户银行的收支数据，从而加强对单位的收支管理，严格控制单位财政资金流向，盘活单位自有资金。

（三）能够完善项目预算管理机制

预算管理一体化系统建立了以项目库为源头的项目预算管理机制，所有与预算相关的支出都需以预算项目的形式入库。单位编制项目预算时，必须从库中选取项目，然后按具体需求和业务关联程度安排预算[5]。对于安排好的项目会在系统项目库模块中进行细化、调整，使之实行更加准确和高效。例如，对于长期实施的项目，要测算项目支出总额并如实填报项目计划实施周期，将项目主要内容和支出明细分解到各年度，细化测算每一年的预算需求；经常性项目、延续性项目及当年没有安排的预算储备项目均会自动滚入下一年度。由于预算管理、会计核算、各类预决算报表均以预算项目为基本管理单元进行管理与核算，整个预算项目就能够实现全生命周期管理。

（四）能够使预算与决算对比更明晰

预算编制和执行及会计核算实现一体化管理后，记账凭证均由预算执行关联生成，大大降低了人为修改预算执行情况和编制记账凭证的可能性，能够使会计数据更加真实地反映单位预算执行情况。与此同时，会计决算报表的编制也在预算一体化系统中进行，对数据加以提取，即可生成会计决算报表，不仅能够清晰地看出预决算之间的差异，为财务人员提供极大的工作便利，而且能够在大幅降低决算报表难度的同时增强数据可靠性，实现决算与预算的数据关联。此外，行政事业单位资产年报、地方财政分析评价系统、政府财务报告等各类报表都将在预算管理一体化系统中填报，而且所有报表的相关数据均可直接运算提取，使各类报表的数据统计口径达成一致，数据之间关联性更强，也在一定程度上实现了财政大数据共享。

（五）能够更充分地发挥绩效考核评价作用

项目预算绩效管理是预算编制的重要组成部分，通过项目绩效管理可以分解与细化各类项目，从而实现合理有效地使用项目资金，使项目实施符合相应的项目政策要求，实现对项目实施情况的量化考核。

预算一体化系统建立了相应的绩效管理模块。该模块包含部门绩效申报、绩效目标调整、绩效运行监控、绩效自评管理等功能。设置这些功能能够实现绩效管理全方位、全过程、全覆盖，从而加强绩效评价与项目库的衔接。具体来说，每年项目申报通过后，可以在一体化系统中申报绩效目标。例如，年内任何时间节点绩效目标出现变化时，可通过绩效目标调整进行变更，财政部门也能及时审核变更的目标；年中如需增加项目，也可追加绩效目标申报，使绩效考核动态化、实际化。

财政部门可以按季度监控项目的预算绩效，对有关项目实施情况进行监督、检查和考核，根据工作需要适时选取部分重点监控部门的整体支出和项目支出，通过数据信息分析、信息系统预警、综合核查等方式，重点监控预算执行进度和绩效目标实现程度等。次年还可通过绩效自评管理模块对上年度的项目绩效指标实际完成情况进行评价。可见，一体化系统绩效管理模块的运用大大简化了传统的纸质评价工作内容，充分发挥了绩效评价的作用。

四、用好财政预算管理一体化系统的建议

（一）加强领导、统一部署、提高认识

预算管理一体化已在全国各地实施，各地财政部门紧锣密鼓地开展此项工作。但现阶段，单位的一体化管理工作主要由财务人员实施，单位领导层对一体化工作的重要性依然认识不足，普遍认为预算管理是财务人员的工作。实际上，预算管理与单位运转的各个环节息息相关，应由业务部门与财务部门通力合作，共同实施。具体可以通过两方面进行：一是财政部门可召集各单位领导召开专题会议，加强宣传一体化应用，提高各单位领导层的思想重视程度，推进工作顺利开展；二是各单位要进行统一部署，统筹协调，要求各部门创新工作思路，细化和优化工作方案，分解并细化任务目标，确保预算管理一体化工作落到实处，使各部门形成合力，为一体化工作的日常开展提供更广阔的空间。

（二）优化预算管理一体化系统的部分内容

一是主动获取相关人员信息。在当前的预算管理一体化系统中，人员信息需要操作人员手工输入，为了避免操作上发生错漏，还需要财政部门联合人社部门进行审核，程序较为烦琐。所以，未来需要财政部门创造条件，逐步与组织、编制、人社等部门的相关系统对接，从中自动获取相关人员信息。二是对于单位的编外长聘人员或其他人员（不含劳务派遣人员），也应填报具体信息，如实反映单位人员情况，但不作为财政保障的依据。三是将复式记账会计分录以业务规则形式嵌入预算管理各个节点。当预算指标管理事项和资金收支业务发生时，系统会自动生成相应记账凭证，实时反映预算全生命周期各个环节的运行情况。此外，自动生成的记账凭证都是制式凭证，并不完全符合政府会计制度核算要求，尤其是在单位代管资金中生成的记账凭证只有财务会计凭证，并不包含预算会计凭证，但实际工作中预算会计凭证不可或缺。因此，财政部门还应优化支付凭证生成记账凭证模块，使系统能够按照实际发生的经济业务编制相应的预算会计凭证，从而保障会计核算的准确性。

（三）提升相关工作人员的业务水平

建立预算管理一体化系统，能够改变各单位会计人员原有的工作流程和工作习惯，加之一体化系统比较庞大，会计人员在使用中难免出现生疏、不习惯、易出错、故障无力解决等问题，加上单位领导或上级部门还希望利用该系统实现对信息的分析、查询、利用，这都对会计人员提出了更高的要求。因此，提升会计人员的业务水平成为当务之急。

一是财政部门应定期组织培训，培训形式可以线上，也可以线下，或线上线下结合；可以是综合培训，也可以是预算管理、决算管理、会计核算、资产负债管理和绩效管理的单项培训，通过培训提高会计人员的职业能力。二是培训要有针对性，以提高相关工作人员业务水平和熟练程度为重点，为进一步推进预算管理一体化系统的实施和深化预算管理制度改革提供人才支持。三是将单位绩效管理与奖惩措施结合，最大限度提高单位规范化、科学化管理水平，使一体化系统发挥更大的工作效益，从而提高公共服务的效用。

（四）扩大使用范围，盘活自有资金

目前，部分地区仅将中央直达资金、转移支付资金、省级资金、地方配套资金和非税资金纳入一体化系统，未将自有资金一并纳入，如医疗机构的收入和部分事业单位的自收资金。所以，下一步应对这些未纳入一体化系统核算的机构和单位进行改革，将自有资金一并归纳其中进行统一核算。一方面，便于财政部门实时了解机构、单位的经济动态，盘活各单位的自有资金，避免造成资金浪费或不合规等行为；另一方面，促进部门预算、部门决算、资产年报及政府财务报告填报时的口径统一，使各个模块的数据都能有效衔接，进而更好地形成财政大数据应用体系。

（五）强化公务卡在预算管理一体化系统中的作用

虽然预算管理一体化系统中设置了公务卡模块，但目前部分地区仍未启用该模块。因此，财政部门应采取措施充分发挥系统已有功能。一是提高公务卡业务的透明度。具体操作时，可以要求使用一体化系统的单位统一为职工办理公务卡，将职工公务卡信息录入一体化系统。对于单位的经济业务往来，除对公业务外，职工必须使用公务卡垫付资金，然后持公务卡的回执小票和业务发票报销。报销流程结束后，再由单位财务经办人员按照发票金额在一体化系统中录入相关支付信息，为职工公务卡还款。通过这些措施，加强一体化系统平台公务卡模块的运用，最大限度避免违规行为发生。二是充分发挥公务卡在预算管理一体化系统中的作用，使用公务卡监督和控制单位各项经济活动，以保障单位资金使用的合规性、合理性，帮助单位加强内部控制建设，从而扩大公务卡的使用范围，在一定程度上提升财政预算管理一体化系统应用成效。