论个人信息侵权纠纷的行政裁决制度建构

沙 洲

一、问题的提出

基于对个人信息权益性质的不同理解，学界就个人信息的保护形成了两种选择，分别是民事救济模式与行政监管介入模式。其中，民事救济模式坚持一元化的个人信息权利保护路径，通过民事侵权诉讼实现个人信息保护。行政监管介入模式在强调个人信息权利救济中民事侵权诉讼救济模式不可替代的同时，根据个人信息保护面临问题的公共性、普遍性、风险性等方面的不同，①参见孔祥稳：《论个人信息保护的行政规制路径》，载《行政法学研究》2022 年第1 期。区分侵害作为公法上工具性权利的个人信息权利还是民事实体权益，对权利救济路径中行政监管机制与民事侵权诉讼有所分工；①参见王锡锌：《国家保护视野中的个人信息权利束》，载《中国社会科学》2021 年第11 期。或者对法院的功能定位进行改造，使其承担裁判职能的同时兼具专业化监管职能，②参见丁晓东：《从个体救济到公共治理：论侵害个人信息的司法应对》，载《国家检察官学院学报》2022 年第5 期。从而使得行政监管参与到个人信息保护之中。

《个人信息保护法》将个人信息侵权纠纷分为两种情形：一是因个人信息处理者侵害知情权、决定权、更正权、删除权等个人信息权利束而产生的侵权纠纷；二是因个人信息处理者侵害个人信息权益造成实体权益损害而产生的损害赔偿纠纷。个人信息保护的行政监管介入模式下，前一种侵权纠纷依托于监管机构的积极介入，运用多种行政手段对未满足特定个人信息保护标准的处理行为展开纠偏，其渊源是欧盟《一般数据保护条例》（GDPR）所设定的行政监管和执法前置；③参见王锡锌：《国家保护视野中的个人信息权利束》，载《中国社会科学》2021 年第11 期。后一种损害赔偿纠纷的解决则回归民事救济框架，依托于民事侵权诉讼路径。

无论民事救济模式下民事侵权诉讼一元化，还是行政监管介入模式下行政监管与民事侵权诉讼相结合，个人信息保护的两种路径选择均面临着民事侵权诉讼应对个人信息侵权纠纷的诸多痛点：其一，个人信息侵权诉讼长久以来受困于维权成本高、因果关系证明困难、赔偿数额低等痼疾。《个人信息保护法》出台前的实证研究即显示，相较于刑法保护，公民选择民事诉讼途径寻求个人信息保护的裁判案件数量寥寥。④参见张新宝：《〈民法总则〉个人信息保护条文研究》，载《中外法学》2019 年第1 期。《个人信息保护法》虽在多个方面作出了创新性规定以适应个人信息侵权案件的特点，回应社会的期待，但“案多人少”的法院系统能否承受住巨量个人信息侵权诉讼的涌入，将是不得不考虑的现实问题。其二，信息权益主体与个人信息处理者处于非对称权力结构之中，这使得预设权利平等、贯彻契约自由理念的市场自我调节机制面临严重挑战。其三，系统性风险的化解无力。个人信息权益侵害事件极有可能发生不特定多数人的信息权益遭受侵害的系统性风险，危及公共利益。同时，个人信息侵权行为对于由处理个人信息合规义务所建构的法秩序的违反，同样危及社会公共秩序。一方面，在保障信息自由流通、数字经济快速发展的前提下，实现对个人信息侵害风险的有效规制，民事侵权诉讼所提供的个案式事后救济显得力有不逮。另一方面，如果“将违反处理规则的行为等同于民事侵权行为，进而将民事侵权诉讼置于保护手段的核心，这将抑制与挤压正在构建的数据监管体系”⑤王锡锌：《个人信息权益的三层构造及保护机制》，载《现代法学》2021 年第5 期。。其四，行政监管介入模式中两种个人信息侵权纠纷的解决路径均面临行政监管启动的不确定性，可能过度依赖投诉与举报；个人信息权益主体维权与索赔之路被割裂，行政监管与民事诉讼之间缺乏衔接，严重影响个人信息权益的保护力度。

对于既有的个人信息侵权纠纷解决路径理论构想与实践所面临的上述困境，侵权纠纷行政裁决制度可以有效化解，这是未来个人信息侵权纠纷解决制度的优化方向。本文尝试对个人信息侵权纠纷行政介入的链条加以延伸，论证个人信息侵权纠纷行政裁决制度的正当性和必要性，最终对制度的主要内容进行探讨。重新塑造的个人信息侵权纠纷行政监管介入模式将以行政裁决制度为核心，除了投诉举报外，可由行政裁决唤起的行政监管依旧负责对个人信息侵害行为的矫正与处罚，行政裁决则负责实体权益损害的权利救济，实现《个人信息保护法》《网络安全法》《数据安全法》等法律构建的个人信息行政监管体系的激活与个人信息权益保障力度的提升。

二、行政介入个人信息侵权纠纷的正当性

（一）行政裁决制度的“分流阀”作用

行政裁决是指“行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”①姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第六版），高等教育出版社2015 年版，第248 页。。在保障当事人的裁判请求权的原则之下，鼓励当事人选择行政裁决等替代诉讼的纠纷解决机制，符合当下各国民事司法改革的普遍趋势。②参见刘敏：《论民事诉讼前置程序》，载《中国法学》2011 年第6 期。近年来，党中央、国务院就行政机关介入民事纠纷，构建矛盾纠纷多元化解机制作出了一系列重要顶层设计，行政裁决制度便是其中的重要一环。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》肯定了行政裁决制度所具备的效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点，有利于促成矛盾纠纷的快速解决，赋予其化解民事纠纷“分流阀”的定位。

对于当下行政裁决制度的实际运转状况，实务界与学界都有着清晰的认识。司法部负责人答记者问时就坦言：“近年来行政裁决适用情形有所减少、在人民群众中的认知度逐渐降低、化解民事纠纷‘分流阀’的作用没有得到充分发挥。”③《司法部负责人就〈关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见〉答记者问》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/02/content_5396933.htm。在有限政府的理念影响之下，很长一段时间以来的权力配置在立法层面上呈现出对行政机关收权，而对立法机关、司法机关更多地赋权的局面，从而抑制行政权滥用之可能。④参见杨建顺：《新世纪中国行政法与行政法学发展分析——放权、分权和收权、集权的立法政策学视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2006 年第4 期。所以出现了自上世纪90 年代开始，行政裁决制度便在一系列法律的修订过程中纷纷退场，尤其是直接责令赔偿损失的权力授权被取消的情形。①如《治安管理处罚法》将原《治安管理处罚条例》中规定的公安机关对违反治安管理的行为造成的损失或者伤害可以裁决由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用的规定取消；《道路交通安全法》将原《道路交通安全条例》中交通事故赔偿的行政裁决降格为交通事故责任认定；行政裁决还在1999 年修订《海洋环境保护法》、2000 年修正《专利法》以及修订的《大气污染防治法》、2001 年修订《药品管理法》以及修正《商标法》、2002 年修订《草原法》的过程中被取消。行政裁决制度在我国适用领域的限缩，既存在有行政机关主动寻求免于因行使行政裁决权而成为行政诉讼被告的主观原因，也在客观上顺应了避免公权过度干预私权领域、行政权过度挤压司法空间的改革趋势。②参见叶必丰、徐键、虞青松：《行政裁决：地方政府的制度推力》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2012 年第2 期。

随着社会主义法治建设的深入推进，在法治轨道上充分发挥行政权的功能，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要任务，也是党和国家机构改革以及立法政策确定的关键考量因素。在此背景之下，健全与加强“分流阀”定位的行政裁决制度正当其时，从而为实现纠纷的实质性化解、法治社会与和谐社会的建设作出应有的贡献。个人信息侵权纠纷行政裁决制度的建构，也将在客观上发挥减轻法院审判压力的作用，避免案件积压所带来的案多人少疲于应对的局面。与此同时，还能够使得当事人免于陷入繁琐的民事诉讼程序，在节约时间、费用、精力的情况下实现纠纷的实质性化解与损失的填补，从而获得系争之外的程序性利益。

（二）个人信息侵权纠纷与行政裁决的适配性

1.与行政管理活动直接相关。只有待裁决的纠纷事项与行政管理活动直接相关、行政机关拥有相应的执法权限与专业知识，行政裁决方才能够具有专业性强、效率高等制度优势。如若纠纷事项纯粹围绕平等主体双方的民事合同，自无法发挥行政机关介入民事纠纷的制度优势，该领域也便没有设立行政裁决制度的正当性与必要性。《个人信息保护法》《网络安全法》《数据安全法》等法律所构建的个人信息行政监管体系，赋予了由国家网信部门所统筹协调的、履行个人信息保护义务各部门在个人信息领域完备的监管执法手段。面对其中潜在的违反个人信息处理合规义务的行为，行政监管机关可采取诸多有力的行政措施，从而在完成证据收集、事实认定的基础之上，对相关纠纷进行裁断。所以，个人信息侵权纠纷作为与行政管理活动直接相关的非合同类的民事纠纷，行政裁决制度与之相适配。

2.双方处于非对称权力结构。“行政介入的过程必须体现为对公共利益或者人民福祉的追求，体现为对市民、市场的补充性，体现为对诸多主体、诸多价值和诸多利益的均衡性。”③杨建顺：《新世纪中国行政法与行政法学发展分析——放权、分权和收权、集权的立法政策学视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2006 年第4 期。如此，行政介入民事纠纷方才具备正当性与必要性。依《个人信息保护法》第72 条之规定，因个人或者家庭事务处理个人信息的自然人不属于规制的对象，再加之个人信息处理者信息处理义务的设定，这些共同揭示出信息权益主体与个人信息处理者处于“非对称权力结构”。①参见王锡锌：《个人信息国家保护义务及展开》，载《中国法学》2021 年第1 期。双方不仅在经济实力与诉讼中可投入的资源方面存在巨大的差距，在证据收集的能力与便利程度方面也存在明显的不对等，呈现明显的证据分布不均衡现象。②参见王利明：《〈个人信息保护法〉的亮点与创新》，载《重庆邮电大学学报（社会科学版）》2021 年第6 期。所以，个人信息权益保护有赖于国家规制，在权利的救济阶段更离不开监管机构的参与，否则极易使权利沦为“纸面上的权利”。③参见张新宝：《我国个人信息保护法立法主要矛盾研讨》，载《吉林大学社会科学学报》2018 年第5 期。此种状况下，贯彻意思自治、契约自由理念的市场调节机制已不能有效实现个人信息权益保护，通过行政介入对市场进行补充便具有了正当性与必要性。

3.风险防范的工具价值。作为民事权利的个人信息权无法作为个人信息保护法律体系的核心概念，原因之一即在于其无法对抗所有的风险源。④参见王锡锌、彭錞：《个人信息保护法律体系的宪法基础》，载《清华法学》2021 年第3 期。个人信息法律保护体系建构中风险应对效用应作为重要考量，并应在个人信息保护制度的各环节加以贯彻。如有学者提议个人信息私法保护消费者法化，同时采取公法框架进行风险规制。⑤参见丁晓东：《个人信息私法保护的困境与出路》，载《法学研究》2018 年第6 期。既有民事侵权诉讼一元化或行政监管与民事侵权诉讼相结合的个人信息侵权纠纷解决路径，在个人信息侵害风险防范上均存在着明显弱点。一方面，民事侵权诉讼依托于司法机关，而法院对相关风险的规避与预防既不负有相应义务，也不具备专业预判与提前化解的能力；另一方面，既有模式下行政监管的唤起存在不确定性，“投诉无门”现象无法避免。而个人信息侵权纠纷行政裁决制度将显著提升行政监管介入的确定性，在提供个人信息权益个案式救济的同时，运用行政监管职权实现对相关系统性风险的预防与化解，具有显著的风险防范工具价值。

（三）现行法规范下的可能性与域外立法示例

在两种个人信息侵权纠纷中，纯粹侵害知情权、决定权、更正权、删除权等个人信息权利束而产生的侵权纠纷因为行政监管机关职权之所在，其已然获得介入相关纠纷并作出裁决的法律授权，具备现行法规范下的可能。所以，仅需就个人信息损害赔偿纠纷行政裁决之可能性加以探讨。

运用法律解释方法可以发现，《个人信息保护法》第69 条第2 款确立的侵害个人信息权益损害赔偿规则已悄然为在行政裁决中适用预留了空间，这意味着个人信息侵权损害赔偿纠纷行政裁决制度也能够被现行法规范所容纳。首先，运用文义解释的方法。《个人信息保护法》第69 条第2 款的条文中并未限定规则适用主体，所以该条款除当然地适用于法院审理裁判之外，并不排除其他有关部门在调解中适用，⑥参见杨立新：《侵害个人信息权益损害赔偿的规则与适用——〈个人信息保护法〉第69 条的关键词释评》，载《上海政法学院学报》2022 年第1 期。当然也不排除在行政裁决中适用。其次，运用体系解释的方法。《民法典》第1182 条就侵害人身权益损害赔偿作出了一般性规定，而《个人信息保护法》第69 条第2 款作为其特别法，①参见石佳友：《个人信息保护的私法维度——兼论〈民法典〉与〈个人信息保护法〉的关系》，载《比较法研究》2021 年第5 期。并未附加“向人民法院起诉”这样的限定条件。可见，侵害个人信息权益损害赔偿规则的运用场域并未被限定在人民法院。最后，运用历史解释的方法。《个人信息保护法》第69 条第2 款规定之内容在草案一审稿中规定于第65 条，具体表述为“个人因此受到的损失和个人信息处理者因此获得的利益难以确定的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额”。在草案二审稿中，条文的顺序与表述有所调整与修改，“人民法院”作为规则适用主体的限定被删除，往后的草案三审与颁布实施版本均延续了这样的表述，未将适用主体限定于人民法院。“历史解释虽然要探究立法者的真意，但这种探究本身不是目的，而在于阐释法律文本的含义。”②王利明：《法律解释学导论——以民法为视角》，法律出版社2017 年版，第412-413 页。通过对历次草案审议稿中相关内容修改变化的梳理，运用历史解释方法可以得出该条并未有限定适用主体之规范内容的解释结论。

此外，域外立法例也为个人信息侵权纠纷行政裁决制度提供了参照示范。在欧盟的相关实践中，如个人认为数据处理者对其个人数据处理违反本条例规定的，一般首先经由投诉举报机制向监管机构申诉，由监管机构作出满足数据主体提出行使权利请求的裁决与执法。对监管机构的处理决定不服的，可提起行政诉讼进行救济。③参见王锡锌：《国家保护视野中的个人信息权利束》，载《中国社会科学》2021 年第11 期。欧盟《一般数据保护条例》第77 条规定“每个数据主体都有权在认为与其相关的个人数据处理违反本条例规定的情况下向监管机构申诉”；第58 条第2 款3 项规定各监管机构具备“命令控制者或者处理者满足数据主体根据本条例的规定提出行使权利的请求”；第78 条规定了针对监管机构所作之决定、未作出决定或未在规定时限内作出决定的司法救济。上述规定“相当于我国的行政裁决和行政诉讼制度”④李海平：《个人信息国家保护义务理论的反思与重塑》，载《法学研究》2023 年第1 期。。此即欧盟在GDPR模式下实行的行政监管先行型个人信息保护模式，也是实质上运行的个人信息侵权纠纷行政裁决制度。

三、个人信息侵权纠纷行政裁决制度的必要性

（一）行政裁决制度的专业与效率优势

1.专业优势。首先，在民事侵权诉讼两造对抗的模式之下，双方证据的采信与否以及证明标准达成与否对于侵权事实的认定而言至关重要。但如果想圆满完成此任务，仅仅依靠法律的推理与论证并不足够，有时对相关专业技术的熟稔同样关键。对于涉及大量专业技术问题的个人信息侵权纠纷，由不具备相关专业知识的法官进行事实认定与纠纷裁断，必然面临专业性不足的质疑。同样面临这一困境的是知识产权领域审判实践，在诉讼辅助人制度之外探索建立了技术调查官制度，从而增强法庭就案件相关技术事实认定的准确性与科学性。虽然可在个人信息侵权纠纷民事诉讼中进行制度的移植，但诉讼当事人与整体的司法资源投入也都将随之增加，诉讼效率也会因此受到影响。个人信息侵权纠纷行政裁决制度下的侵权事实认定将得益于行政裁决机构组成人员的专业背景，其构成主要来自行政监管机关，具有的专业知识背景以及执法监督中积累的丰富经验，都将为侵权事实的认定提供可靠支撑。其次，《个人信息保护法》第69 条采过错推定原则，通过将举证责任分配给个人信息处理者，从而在一定程度上减轻了个人信息权益主体的证明义务。但是，个人信息处理者掌握着个人信息处理相关的过程性信息并熟知系统运行的逻辑架构，一旦完成自身无过错的举证义务，既无信息又无技术的个人信息权益主体恐难以完成个人信息处理者行为与损害结果之间的因果关系证明。可见，过错推定原则下民事诉讼途径依旧面临因果关系证明的困境。个人信息侵权纠纷的行政裁决制度下，行政监管与行政裁决的联结将为相关证据的调取、侵权事实的认定提供诸多便利与保障。

2.效率优势。众所周知，目前法院面临着“案多人少”的困难，其中民事审判领域尤为突出，再加之司法程序本就较为繁琐，致使个人信息侵权纠纷民事诉讼路径在效率层面上并无优势可言。如引起社会各界广泛关注的“人脸识别第一案”，从受理到最终宣判共历时2 年之久。①参见郭兵诉杭州野生动物世界服务合同纠纷案，浙江省杭州市富阳区人民法院（2019）浙0111 民初6971 号民事判决书。其中虽有疫情原因中止审理延误数月以及当时尚未出台人脸信息保护相关法律等因素影响，但如此漫长的维权之路所耗费的精力投入显然会让部分个人信息权益主体望而却步。反观个人信息侵权纠纷的行政裁决制度，一方面是行政裁决制度自身所具有的效率高、程序便捷等特点；另一方面则是个人信息侵权纠纷行政裁决制度能够实现行政监管与行政裁决的衔接，使得侵权纠纷与损害赔偿纠纷一体解决，两种纠纷的解决路径不再被割裂。行政监管机关对相关侵权事实作出的认定，在行政裁决程序中均可被直接采认并依法作出损害赔偿裁定。如若另经司法程序寻求损害赔偿，必使得相关证据材料从立案到审判重新经历审查、调取与质证。两相对比，个人信息侵权纠纷行政裁决制度自然具有效率上的优势。

（二）维权与监管并联：监管力量加强

现实中，不止个人信息侵权损害赔偿的救济面临诸多困难，对个人信息侵权行为的行政监管同样挑战重重。一方面，个人信息处理者对个人信息的收集、处理等相关操作都极为隐蔽，操作指令等有痕信息以及处理后的数据存储皆由其掌握，并且一般情况下无需向用户、社会和监管机关公开，这使得民众与监管机关均难以察觉相关侵权事实。另一方面，个人信息侵权事件频发的当下，民众迫切期望能够加强个人信息保护的行政监管。正是在这样的情况下，每一个疑似侵害个人信息的线索都不应被忽视。所以，如何能够激发民众的监督意识，妥善回应个人信息权益主体的维权诉求，应该是相关制度设计所应考虑的重点。行政裁决机制将权利救济与行政监管相衔接，使得每一位维权发起者都可能是个人信息侵权事件的“吹哨人”。在个人信息权益主体寻求救济之时触发行政监管机关调查的启动，一旦认定个人信息处理者违反个人信息保护相关法律法规，行政监管机关在裁断个人信息侵权纠纷的同时，也应依法对个人信息处理者作出相应处罚。

与之相对的是，在既有民事侵权诉讼救济模式或行政监管与民事侵权诉讼相结合的纠纷解决模式下，民事损害赔偿纠纷的解决与行政监管的启动并无必然的关联。此种情况下，极可能存在民事损害赔偿纠纷已经了结，而个人信息处理者的违规行为却依旧我行我素，并不整改。尤其当民事侵权诉讼选择以和解方式结案时，个人信息处理者的相关侵权事实甚至不会得到法院的调查与认定。现实中，处于非对称权力结构中的个人信息权益主体，难有时间、精力与能力同个人信息处理者在法庭上展开对抗。如以理性人视角分析，一份足够有诚意的和解协议极可能使当事人选择和解结案，从而终结冗长的法律诉讼程序，尽快获得损失的填补。个人信息处理者的疑似违规行为与侵权事实，也将随着民事诉讼的案结事了而又得以隐匿乃至继续。需要注意的是，大数据下的自动化决策与算法的执行总是针对庞大的用户群体，因此个人信息侵权事件中受害主体往往并非某个人，极可能涉及公共利益。所以个人信息侵权纠纷的解决不应仅将个人损失的填补视作终点，而应当兼顾对侵权行为的纠偏与侵害风险的化解，这也对纠纷化解机制提出了更高要求。个人信息侵权纠纷行政裁决制度通过将侵权维权与行政监管相关联，显著丰富行政监管的线索来源，使得行政监管的触发更为敏锐，实现及早发现、及时查处，在个人信息权益主体的损失得以弥补的同时，保护更广大用户群体的权益，维护社会公共利益。

（三）赔偿与处罚并行：加重违法成本

依据《个人信息保护法》第69 条之规定，个人信息侵权损害赔偿金额应首先按个人因此受到的损失或者个人信息处理者因此获得的利益确定，如难以确定，则根据实际情况确定赔偿数额。可见，损害赔偿秉持的原则为损失填补或获益退回。而个人信息侵权的一个重要特点即在于信息权益主体多数情况下所受损害不在于经济损失，甚至没有经济损失。个人信息一旦被违规收集、处理甚至泄露，由此所带来的个人行动轨迹曝光、社会评价受影响等后果关乎当事人的人格自由、人格尊严等人格权益，从而造成焦虑、恐惧等精神上的损害。所以，上述条款中“因此受到的损失”是否包含精神损害赔偿至关重要。当下侵害个人信息权益精神损害赔偿是否成立、损害如何认定以及数额如何认定等仍面临较大困境。①参见彭诚信、许素敏：《侵害个人信息权益精神损害赔偿的制度建构》，载《南京社会科学》2022 年第3 期。同时，作出侵害行为的个人信息处理者也并不必然能够因此获得收益，如仅是作为用户注册真实性验证或便捷登录等场景；一些情况下甚至同样会因此遭受经济损失，如信息网络系统被黑客攻击导致系统瘫痪或存储的用户数据被窃取，导致因无法正常提供服务或关乎商业秘密的数据被窃取而蒙受经济损失。所以，民事侵权诉讼路径所作出的个人信息侵权损害赔偿，既可能无法实际填补当事人所受损害，也可能难以对个人信息处理者产生震慑效果。

个人信息侵权纠纷行政裁决制度的建构，实现行政监管机关在介入个人信息侵权纠纷以查清事实、定夺纷争的同时，对个人信息处理者相关行为进行监管和审查。如确有违法违规行为的，行政监管机关自会行使行政处罚权，对个人信息处理者作出相应处罚。如此一来，行政监管的处罚决定与行政裁决的损害赔偿裁定并行，将大大加重个人信息处理者侵权行为的违法成本，使其违规行为付出的代价将不再限于填补信息权益人损失或退回所获收益。无独有偶，当下欧美在个人信息领域治理手段也主要依靠的是行政监管而非个案式的民事侵权诉讼，如欧盟《一般数据保护条例》并未涉及任何私法救济方式，主要依靠高额的罚款来实现对个人信息侵权违法行为的预防。②参见梅夏英：《在分享和控制之间，数据保护的司法局限和公共秩序构建》，载《中外法学》2019 年第4 期。所以，最为个人信息处理企业所忌惮的是监管机构频频开出的“天价罚单”。

（四）事前与事后同步：解决预防并重

“个人信息保护之目的并非保护个人对其个人信息的控制性权益，而是为了规制个人信息处理风险，防范与救济个人数据处理与利用活动可能产生的侵害后果。”③王锡锌：《个人信息权益的三层构造及保护机制》，载《现代法学》2021 年第5 期。个人信息侵权纠纷行政裁决制度在提供权益救济的同时，能够对相关风险加以应对，从而实现风险的防范与侵害的救济相统一。

首先，司法机关在个人信息侵权纠纷民事侵权诉讼路径中，对于相关纠纷只能采取不告不理的保守态度并恪守中立。如想在个人信息侵权纠纷中有所主动作为，其更多地只能通过普法宣传提升公民的维权意识与个人信息处理者的守法意识；或者寄希望于相关裁判观点、司法解释等产生外溢效应以影响社会实践。反观个人信息侵权纠纷行政裁决路径中的行政裁决机构，虽然同样具有被动性的特征，但其所依托的行政监管机关负有保护公民个人信息权益免受侵害之职责以及相应的法定职权，而理应在个人信息侵权事件中积极作为，以维护公民权益与社会秩序。与此同时，行政监管机关还可就日常监管过程中发现的侵权线索、认定的违法事实以及查处的典型个案向社会进行公布，并对受侵权主体发出维权提示，从而一定程度上实现主动化解纠纷、保护公民个人信息权益的效果。

其次，判决结果的社会效益当然属于法院审理裁判所应考量的因素之一，但其侧重点更多在于实现定分止争。案件有通过调解或和解结案之可能，法院自然会鼓励双方当事人进行尝试，如若最终顺利达成调解或和解协议，则司法程序便宣告终结，于法院而言任务自然已经完成。法院断不会也不能为追求裁判文书的社会效益，强行推进司法进程来以判决作为终点。即使法院得以通过宣告判决而结案，并在裁判文书中就侵权事实与损害赔偿金额作出认定，这种单一个案式的司法裁判所产生的规制效果恐难以同行政规制手段相提并论。特别是在个人信息产业这类新兴且快速发展的领域，“人脸识别第一案”判决所产生的社会治理效果以及对相关行业个人信息处理行为的规制作用与效率，可能远不及行政监管机关或行业协会发布的指令性文件。承担着社会管理职能的行政监管机关，对于个人信息侵权风险主动预防负有责任，并拥有告诫、指导、制定一般性规则等丰富的行政规制手段，其借助个人信息侵权纠纷行政裁决的建构，能够实现监管空白弥补，运用行政规制手段实现利益调整与政策形成等功能，最终达致纠纷实质性化解与系统性风险防范的多重效用。

四、个人信息侵权纠纷行政裁决制度的主要内容

符合中国国情的个人信息侵权纠纷行政裁决制度具备独有的优势，并且具有正当性与必要性，但其具体建构还面临着以下主要问题：首先是制度如何确立的问题，这涉及行政裁决的设定是否应坚持法律保留原则；其次需要结合个人信息监管机构的职权以合理设定行政裁决受理主体；再次，如何科学地划定受理范围，从而厘清个人信息侵权纠纷的双方主体；最后，如何对行政裁决的结果进行监督，尤其是目前行政裁决司法审查的诉讼形式在实践中仍不统一的背景下。对上述问题的回答，即构成个人信息侵权纠纷行政裁决制度的主要内容。

（一）行政裁决的确立

在我国既有法律体系中，法律、行政法规及规章均设定有行政裁决。由法律设定的，如《专利法》设定的专利强制许可使用费纠纷以及申请注册的药品相关专利权纠纷行政裁决制度；由行政法规设定的，如《中药品种保护条例》设定的经批准仿制的中药保护品种仿制使用费纠纷行政裁决制度、《集成电路布图设计保护条例》设定的使用布图设计非自愿许可的报酬纠纷行政裁决制度；由规章设定的，如《民间纠纷处理办法》设定的民间纠纷行政裁决制度。

关于行政裁决的设定是否需要严格遵守法律保留原则，当下学界的观点并不统一，有学者认为行政裁决只能由法律设定，因为其关乎国家职能的分配与调整，所以只能由最高国家权力机关加以规定，并且国外行政裁决也普遍由议会立法设定；①参见王小红：《行政裁决制度研究》，知识产权出版社2010 年版，第56-57 页。有学者则认为只要民事纠纷的最终裁决权在法院，行政裁决的设定并不会导致行政权干扰司法权，所以法理与现实都支持法规拥有设定行政裁决的权限，只需保证设定行政裁决的法规与更高位阶的法律不相抵触即可。②参见陆平辉：《行政裁决诉讼的不确定性及其解决》，载《现代法学》2005 年第6 期。本文赞同后一种理论观点，并且实践现状也肯认了该观点，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》即提出“要适时推进行政裁决统一立法，以法律或者行政法规的形式对行政裁决制度进行规范”。司法部也提出“认真开展规章清理……对于没有法律法规依据的行政裁决事项，要尽快推动上升为法律法规”③《司法部负责人就〈关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见〉答记者问》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/02/content_5396933.htm。。所以个人信息侵权纠纷行政裁决的设定可以通过以下三种方式实现：一是由全国人大常委会修改《个人信息保护法》，增加个人信息侵权纠纷行政裁决机制；二是在未来制定行政裁决统一立法《行政裁决法》时，将个人信息侵权纠纷类型案件列入行政裁决的受理范围；三是由国务院制定《个人信息侵权纠纷行政裁决条例》，以行政法规的形式予以确立。

（二）行政裁决的主体

《个人信息保护法》与《网络安全法》《数据安全法》共同构筑起我国个人信息保护领域的法律规制框架，并形成了多部门共同参与的个人信息保护监管执法体系。在互联网平台检索个人信息保护专项行动的相关报道可以发现，涉及到的主体仅中央层面就包括中央网信办（国家互联网信息办公室）、公安部、工信部、银保监会、国家邮政局、国家标准委等部门。这其中处于核心地位的当属国家网信部门，其在《个人信息保护法》中也被明确赋予统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作的重要职责。国家网信部门在个人信息保护领域所具备的独立性与专业性，是世界各国行政裁决机构最为显著的特征，同时也是我国目前运转良好的行政裁决机构——专利复审委员会和商标裁决委员会所具备的特点。所以，个人信息侵权纠纷行政裁决的受理主体无可争议地应由国家网信部门担任或主要由其产生。

面对涉及各相关专业领域的个人信息侵权纠纷案件，网信部门应发挥统筹协调职能，吸收各相关行业监管机构加入行政裁决机构。学界一直有声音希望效仿英国行政裁判所或美国独立管制委员会的模式，以保证裁决机构及人员的职业化、中立性与独立性，并设想在专业性较强的领域首先设立独立裁决机构，最终实现按地域区分的层阶式行政裁决机构体系。④参见周佑勇、尹建国：《我国行政裁决制度的改革和完善》，载《上海政法学院学报》2006 第5 期。但也有学者认为英美的行政裁决机构模式与我国既有体制并不相符，且其提升裁决机构独立性、中立性的代价是使得裁决机构的专业性优势被大幅消解。①参见梅扬：《行政裁决制度的性质定位与困局破解》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。本文认为直接脱离行政机关建立专门、独立的个人信息侵权纠纷行政裁决机构目前尚不适宜，当下可在网信部门内部设立相对独立的个人信息侵权纠纷行政裁决机构，统筹协调各相关职能部门参与裁决队伍的遴选与组成。这样更能保障个人信息侵权纠纷行政裁决机构的专业性、权威性以及与行政监管机关的顺畅联结，从而确保制度的实效运行。

（三）行政裁决的范围

行政权伴随着政府承担的社会职能日渐繁杂而随之扩张，开始广泛介入金融、贸易、产品责任、劳资关系、环境保护等众多领域。宪法传统理念也因此发生了改变，形式主义与功能主义理念不断进行碰撞，立法权、行政权与司法权之间不再泾渭分明。“在这样一个公民积极参与的社会中，公共官员扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚或裁判员。”②丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社2005 年版，第428 页。个人信息侵权纠纷行政裁决制度即代表着行政权介入民事自治领域，其正当性与必要性的关键之处即在于与行政监管活动直接相关，这要求裁决的范围不能脱离行政监管的范围。《个人信息保护法》第72 条之规定将自然人因个人或者家庭事务处理个人信息的情形排除出个人信息行政监管范围，同时也为个人信息侵权纠纷行政裁决制度的受理范围划定了边界，即处于非对称权力结构中的个人信息侵权纠纷与损害赔偿纠纷。

在法律关系上，《个人信息保护法》中的私法规范是《民法典》的特别法，所以其所作出的特别规定应优先适用，没有规定的事项则应适用《民法典》相关规则。③参见石佳友：《个人信息保护的私法维度——兼论〈民法典〉与〈个人信息保护法〉的关系》，载《比较法研究》2021 年第5 期。“个人信息保护法旨在防范对人格和财产的抽象加害危险，构成人格利益和财产利益的前置保护性规范，因此，其和侵权行为法对人格权（尤其是隐私权和名誉权）的保护不相排斥，而是互相结合。”④杨芳：《个人信息保护法保护客体之辨——兼论个人信息保护法和民法适用上之关系》，载《比较法研究》2017 年第5 期。所以，正如《个人信息保护法》并非《民法典》个人信息保护规定的完全替代，个人信息侵权纠纷行政裁决制度同样并非民事侵权诉讼路径的完全替代。《个人信息保护法》规制范围之外的普通个人信息处理行为造成的损害则落入《民法典》关于人格权的保护范围，相关纠纷即依民事侵权诉讼路径运用侵权行为法的规定解决。此种情况下，因脱离行政监管的范围，不仅行政裁决不再具备正当性，其原本所具有的相较民事侵权诉讼路径的专业与效率优势也将丧失，并将额外增加行政机关负担，造成行政资源的浪费。

（四）行政裁决的监督

关于行政裁决的监督方式，一是行政机关内部监督的行政复议；二是可提请司法审查。关于行政裁决的司法审查，1932 年美国联邦最高法院在克罗威尔诉本森案件中发展了司法权力委任理论，并形成“司法最终”标准，即“只要行政机关对私权利争端的裁决最终仍接受司法审查，行政机关根据法律的委任行使司法权就不违背宪法的分权原则”①周佑勇、尹建国：《我国行政裁决制度的改革和完善》，载《上海政法学院学报》2006 第5 期。。而我国人民代表大会制度下，行政介入民事纠纷的正当性并不依赖于纠纷的最终裁决权由法院享有，所以行政裁决制度的司法审查并无权力分立模式之要求。但我国目前司法实践中行政裁决的司法审查模式尚不统一，存在着行政诉讼与民事诉讼混用的情形。这是个人信息侵权纠纷行政裁决的监督部分应探明的问题。

最高人民法院于2009 年颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8 条规定，当事人不服行政机关对平等主体之间的裁决结果，以对方当事人为被告就原纠纷向人民法院起诉的，人民法院按民事案件受理，法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的除外。在这样的制度设计下，行政机关便不会因介入民事纠纷行使行政裁决权而成为被告，其后顾之忧得以解除。《行政诉讼法》第61 条规定在涉及行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人可以申请一并解决相关民事纠纷。2018 年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第140 条细化了上述条款所涉及的行政诉讼一并审理民事纠纷的具体规则。所以现行法规范下，只有法律或司法解释明确规定个人信息侵权纠纷行政裁决作为行政案件受理，方才适用行政诉讼裁判。如不对行政裁决的司法审查方式进行限定，一方当事人以对方当事人为被告提起民事诉讼的情况下，法院将就原纠纷重新进行审理。从结果上看，一方面，导致行政与司法资源的浪费；另一方面，可能导致出现结果不同的行政裁决和司法判决。从过程中看，如果在民事诉讼中对行政机关的行政裁决行为的合法性进行司法审查，不合乎行政权与审判权的关系以及法律的规定；反之，如果不对其进行合法性审查，则一定程度上使得行政权脱离司法监督。②参见陆平辉：《行政裁决诉讼的不确定性及其解决》，载《现代法学》2005 年第6 期。所以，行政裁决适用民事诉讼进行司法审查的监督模式面临多重困境。

个人信息侵权纠纷行政裁决制度属于个人信息的“权力保护”模式，其裁决机构与组成人员依托于行政监管机关，其裁决权来源于行政机关之公权，其裁决结果具有公定力。所以，个人信息侵权纠纷行政裁决的司法审查应采行政诉讼路径。在确立个人信息侵权纠纷行政裁决制度时，应明确对裁决结果不服的可以向人民法院提起行政诉讼，法院在对行政裁决进行司法审查的同时，对相关民事纠纷一并解决。

结 语

互联网产业与数字经济快速发展的当下，民众对个人信息保护有着强烈诉求。《个人信息保护法》的出台完善了个人信息保护法律规范体系，对于个人信息权利遭受侵害的救济作出了详尽规定。其中就个人信息损害赔偿所确立的过错推定原则，发挥着减轻受害人举证负担、调和双方强弱关系、平衡利益关系的作用。①参见杨立新：《侵害个人信息权益损害赔偿的规则与适用——〈个人信息保护法〉第69 条的关键词释评》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2022 年第1 期。侵权损害赔偿数额标准较既有法律规范，也更加适应信息处理者与权益主体之间非对称权力结构下个人信息侵权的新特点。以“全程在线”为基本原则的互联网法院试点虽为民事侵权诉讼带来了创新与变革，实现从案件受理到宣判全程网络化，便利了当事人参与诉讼，显著降低了诉讼成本，但并非个人信息权益救济当然的唯一答案或最优解。个人信息侵权纠纷行政裁决制度的建构，可扭转既有民事救济模式下行政监管唤起的不确定性，填补原有行政监管介入模式所缺失的损害赔偿纠纷解决能力。其制度正当性的根基在于弥补市场自我调节机制的不足，维护公共利益与社会秩序，而其必要性则在于能够实现风险的防范以及侵权纠纷的高效化解。基于对民事主体自主选择权的尊重，行政裁决一般由当事人自主申请，行政机关并不能强行介入。是否在个人信息侵权纠纷中将行政裁决设定为诉讼的前置程序，是一个值得思考的问题，有待学界继续讨论。