大统战工作格局的实践问题与优化路径研究——基于《条例》解读视角

陈美岚

2020 年12 月21 日中共中央发布修订后的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》），《条例》在2015年颁布实施的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的五年统战工作的实践基础之上，保持了“构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局”的规则内容，并在此基础上对大统战工作格局进行了进一步的规范要求。中共中央以党内法规的形式将“大统战工作格局”进行了制度化、规范化、科学化，有助于明确党委领导、统战部牵头协调、有关责任单位的职责。构建大统战工作格是新时代统一战线法宝作用的必然要求、系统思维适应统战工作社会化的需求、应对“两个大局”形势变化的需要。

一、大统战工作格局的实践

（一）以统一战线工作领导小组搭建大统战工作格局平台

全国各省、市、县（区）都相应成立了统一战线工作领导小组，由省、设区的市、县的书记担任统一战线工作领导小组的组长。各级党委（党组）主要负责人为本地区本部门本单位统一战线工作第一责任人。成立统一战线工作领导小组，为大统战工作格局所涉及的相关职能机构和部门搭建沟通联系的平台。统战工作领导小组每年至少召开两次例会，研究所在区域的统战工作的具体问题。通过统战工作领导小组的沟通联系平台，有助于各职能部门的沟通协调，发挥统战工作服务党委政府中心大局的作用。

（二）突出党委的统一领导作用，推动统战工作向基层延伸

按照《条例》规定，省、市、县三级统战部部长基本实现由同级党委常委担任或兼任“全覆盖”，不少地市的民族宗教的主要负责人、工商联的党组书记均担任统战部副部长。实践证明，统战部部长由同级党委常委担任，尤其是市级层面明确由党委常委担任，加强了党对统一战线工作的领导，进一步推动了党的统战方针政策的全面贯彻落实。同时，民族宗教的主要负责人、工商联的党组书记担任统战部副部长，将民族、宗教和工商联的职能归于统战部统一管辖范围内，理顺了职能权限，加强了统战部与统战系统单位、有关部门的联系，增强了彼此间的协作，形成了合力，提高了统战部把握统战工作全局的能力，实现了由被动工作向主动工作的转变，有力地促进了大统战工作格局的全面开展。

《条例》规定，“省、市两级党委统战部部长一般由同级党委常委担任，县级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任，分管日常工作的副部长按照同级党委部门正职领导干部配备”。这一规定由原来《条例（试行）》中的“市、县党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任”调整为市一级的统战部部长明确为市党委常委担任，从原来的可兼任到明确为担任，是党委高度重视并注重基层统战工作的体现，是统战工作适应大统战工作格局实践的需要。现乡镇党委政府配置了统战委员一职，统战工作从机构和人员的配置上实现了从中央到地方到基层的贯联，有力推动了统战工作向基层延伸。

（三）各地探索与实践大统战工作格局的成效

浙江宁海县：“三个跳出”服务地方发展。跳出部门抓统战、跳出统战抓统战、跳出区域抓统战，通过构建全域统战工作格局，浙江省宁海县在招商引资、对外合作交流等工作取得成效。

湖南省：大统战工作格局促进非公有制经济的“两个健康”发展。一通过顶层设计如由省委统战部部长任“促进非公有制经济和中小企业发展工作领导小组”的第一副组长，省委统战部、省委组织部、省委宣传部等党委部门负责同志作为工作领导小组的成员单位；二出台《湖南省降低实体经济企业成本工作方案》《关于鼓励民营企业建立现代企业制度意见》等一系列政策举措，支持民营经济发展；三通过召开民营企业家座谈会，交流情况、听取了如何补齐民营经济短板、构建新型政商关系、民营企业家有序政治参与等问题的意见建议；四由省委办公厅、省委统战部负责全面梳理和认真研究民营企业反映的重点难点问题和有关意见建议，由省委办公厅（省委督查室）交办省直有关部门、地方政府牵头或协调研究处理，并要求承办部门和地方政府限时予以回应和回复。

浙江台州市：以“一纲四目”模式系统推进基层大统战工作。“纲”是以强化乡镇街道的大统战体制机制为“纲”，“四目”是指“乡贤统战、基层协商民主、一庙一故事、基层商会等四项工作。“一纲四目”的工作模式有效促进了乡贤统战工作的成效，台州市统战部门统筹协调乡贤工作，实现了乡镇街道乡贤联谊会的全覆盖，切实改变了过去乡镇街道统战工作“地位虚化、氛围淡化、手段软化”的现象，用“柔”的方法，做“和”的文章，取得了“刚”的效果。

二、大统战工作格局的实践问题及原因分析

（一）统战意识不强，首要制约了大统战格局落地生效

一是地方党委的“大统战”意识有待进一步提高，主要集中在“四个纳入”和“三个带头”方面未能完全执行相关的要求，部分的地方党委还存在统战只是统战部部门的工作职责的意识，对本地区的统战工作尚未形成党委统一抓的局面。二是“有关方面”单位的领导干部不同程度存在“避统战”的意识，集中表现在各有关单位认为党委政府规定的机构职能中的工作内容才是本部门单位的“本职”工作，兼了统战工作就变成了耕别人的“责任田”，在相关单位落实大统战工作格局的实践中，统战工作往往处于“从”甚至是“无”的地位。

统战工作做的是“人”的工作，核心是做“人的思想”工作，统战的法宝作用在于做好统战对象的思想政治引领工作，促使统战对象及其所联系的群众凝心聚力为党委政府的中心工作服务。因此，大统战工作格局的落实成效取决于统战工作的思想政治的引领成效。统战意识的不足，是大统战工作格局的实践成效不高的首要因素。

（二）统战业务不精，事实导致了大统战格局有心无力

统战工作业务不精表现为统战部门在牵头落实大统战工作格局中“协调不了”、“协调不好”甚至“不会协调”、“不敢协调”的问题，事实上导致了大统战工作格局的有心无力。

统战干部业务不精的原因有二：一是缺乏专门针对统战工作业务的系统培训。统战的业务精是统战工作的属性要求：统战的工作对象多达十二个方面，而且每一个统战对象群体都有自身的特点并要求有相应的统战工作方式方法。再加上一些统战工作有些内容是涉密的，必须要有相应的专门系统化专业化的培训。当前从中央到地方基层暂未形成相应的系统培训，如专门针对各类统战对象的认识和统战方法的培训，如基层统战干部的业务培训。二是中央相关的统战工作部署难达基层。由于统战工作很多文件都被划定为密件，市一级层面的统战部门能获取到相应的文件已然是难的，更别说县级以下的统战部门了。这些涉密的文件只能靠层层传达，然由个人的理解领悟水平不一，常常出现不同地方不同执行标准的情况。

（三）考核指标不细，客观形成了大统战格局协力不强

一是对各级党委政府主体责任的考核没有相应的细分，大多数的省份和地方党委政府都将有没有成立相应的工作领导小组、出台领导小组工作细则、一年开几次会议等作为考核评价指标，这些标准并不能体现各地党委政府统战工作的差异性以及党委政府主体责任落实成效。二是对统战系统各部门的考核缺乏结果导向的激励作用。当前考核评价体系中，大多数的标准等同于“物化”标准，即以相应的配置如按照相应的标准设置的场所机构等作为考核评价的硬件指标，以活动作为考核评价的软件指标，以制度、文件、机制、平台作为考核评价的创新标准。由于统战工作的长期性和持续性，往往难从一年一度的考核评价中直观评断该地方统战工作成效，导致结果激励作用不强。三是对“有关方面”的考核评价中，占有关方面的单位考核评价整体评价体系较低。大多数考核仅限于“做没做”“有没有”，极少涉及“做得好不好”“有没有成效”，导致有关方面在大统战格局的实效作用不强。

三、提升大统战工作格局实践成效的路径

（一）落实党委主体责任制，强化大统战格局意识

1.研究部署统战工作，谋大局定方向促落实

一是各级党委书记要认真履行统战工作第一责任人责任，主动过问、谋划研究、督促执行，推动党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局协同落实。二是各级党委要重点研究制约统战工作领导小组的作用发挥的重点难点问题，如部分地区统战工作领导小组的发挥作用不准、工作方式单一、运转机制不活等问题。针对这些问题，研究制定相关规则，出台相应的制度规定，明确界定党政有关部门和团体的统战工作职责和任务。三是研究解决一些常委统战部长职务变动太快、调动频繁的问题，做到相对稳定，有序流动。四是建立健全各级党委向上一级党委报告统战工作情况制度。根据《条例》要求，各级党委（党组）要全面履行统战工作的主体责任，探索建立各级党委（党组）研究统战领域重大事项重要情况、部署重要工作、通报典型经验的工作制度。

2.加强统战工作领导小组建设，运转常态化

一要各级党委（党组）要根据本地实际情况，合理确定，适时调整领导小组的成员。既保障涉及统战领域的诸多成员单位都能纳入其中，又确保成员单位确有其责。尽快制定领导小组各成员单位的职责分工，明确各成员单位的工作职责。二要完善统战工作领导小组会议、请示报告、情况通报、督促检查等工作制度。建立大统战工作全体会议、专题会议双层会议架构，将议全局与议专题结合起来。三要建立并完善与民主党派和无党派人士、民族、宗教、港澳台侨、新的社会阶层(留学人员、新媒体中的代表人士、非公有制经济人士的年轻一代等)等相关部门长期合作的工作联席会议制度。联席会除了研究问题、部署工作之外，还可以进行工作交流、现场调研等。

3.贯彻落实“四个纳入”“三个带头”

地方党委要“把统一战线理论和方针政策纳入党委理论学习中心组学习内容、纳入党校（行政学院）、干部学院、社会主义学院教学内容，把统一战线工作纳入宣传工作计划，把统一战线知识纳入国民教育内容”，党委（党组）领导班子成员应带头学习、宣传和贯彻落实统一战线理论方针政策和法律法规，带头参加统一战线重要活动，带头广交深交党外朋友。重点是要把统战理论学习研究列入党委中心组学习常态化，纳入干部培训教育计划。强化从地方党委领导班子到基层干部的大统战意识，提高重视统战的思想态度。特别是要做好各级党校（行政学院）设置统战专题讲座问题。中央和省级统战部要创造条件定期培训省、市、县委书记和高校、科研院所、大型国有企业党委书记，重点提高他们的思想认识。通过地方党委贯彻落实“四个纳入”和“三个带头”，进一步强化大统战格局意识。

（二）提高统战部牵头协调能力，提升大统战格局实效

1.做好三方面的协调工作

一要做好与党委的协调工作，认真贯彻和落实党委的统战政策，及时向党委汇报统战进展情况。二要做好内部系统的协调工作，包括本级统战部门、本级与下级职能部门的协调。三要做好与统战领域涉及政府部门、团体之间的组协调工作，通过统战工作领导小组的工作平台，建立相对应的常态化协商机制，如党外人事安排会同组织部开展协商，涉民族宗教问题会同政法委、公安协同研究，涉非公经济领域问题会同发改委、商会联系协商等。

2.系统培训统战干部队伍

一要及时培训统战部长。从中央到基层要把及时培训新任党委常委统战部长作为一项制度性安排。中央统战部要及时培训省级、市级统战部长，省级统战部门负责培训县级统战部长。通过及时有效的培训，提高新任统战部长的统战理论政策水平，促其尽快进入工作角色，有利保持工作的连续性、稳定性和开新局。二要开展专题分类的业务素质提升培训。通过座谈会、培训班、书画展等多种形式组织统战干部特别是基层统战干部，系统学习习近平总书记关于统战工作的重要论述，重点学习民族、宗教、非公有制经济、党外知识分子、港澳台侨和新的社会阶层人士等方面的理论政策和业务知识，增强统战干部履职尽责的能力，培养一批熟悉统战历史、广泛学习统战各方面业务知识、善于运用统战工作方法艺术的行家里手。三要创新统战干部的主题教育内容，注重话语体系的转化。在不断提高统战干部开展统战工作的政治自觉、思想自觉、行动自觉的基础上，统战系统的主题教育应增加话语表达模式转化的内容，统战干部需要将政府主导的政治话语转化为非政府主导的话语表达模式，根据统战对象的差异性进行实际转化和应用。通过转化话语体系的主题教育活动，夯实大统战的话语模式和理念共识。

3.配齐配强基层统战力量

一要探索合署办公模式，优化配置统战资源，采取“一套人马、几块牌子、合署办公”等方式，加强统战工作力量，最大限度地发挥体制机制优势。二要为大统战格局更好发挥效用，尤其要增加统战工作领导小组办公室人员编制，增强领导小组的运转效力。三要选优配强基层统战干部，注重选拔年富力强、综合素质较高的干部充实到统战部门，同时加大统战系统的干部与其他政府、企事业单位干部的交流力度。在统一编制范围内探索建立统战干部基层锻炼的数据库，配合系统的教育培训，为党的统战事业培养优秀人才。四要落实基层统战工作专任负责，在乡镇，统战委员由副镇长兼任，乡镇事务繁重，缺乏专任的统战干部，因此，有条件的地方可探索落实基层统战干部专任制度。

（三）优化督查考核体系，提高大统战格局协力

1.明确督查考核的内容

一是地方党委贯彻落实《条例》情况，如党委统战工作领导小组的设置、常委任统战部长的情况，重点检查党委对统战工作的“四个纳入”、党政领导干部“三个带头”的情况。推动“四个纳入”“三个带头”纳入各级党委、党政领导班子年度绩效考核内容。二是统战部门牵头协调情况，如与党委的联系协商情况、系统内部的机构运转情况、与“有关方面”的联系沟通平台机制以及统战业务的开展情况创新点等内容。三是“有关方面”落实大统战责任的情况。组织部门要把党外干部纳入整个干部队伍建设总体规划，加强对党外干部的培养选拔；宣传部门要把统战宣传列入年度计划，及时报道重大统战会议和统战活动，使统战宣传做到经常化、制度化和规范化；各级党校（行政学院）和干部学院、社会主义学院要把统一战线理论方针政策作为干部培训的必修课程，对党政领导干部以及分管和从事统战工作的领导同志进行专门的系统培训。工会、共青团、妇联等人民团体结合自身特点开展统战工作。

2.探索建立科学合理的考核评价体系

一将统战工作纳入党的建设的考核内容。纳入对设区市综合考核党的建设考核内容，“巩固和发展爱国统一战线”指标占10 分，坚持统战主导，有效纳入各级党委综合考核。纳入市级机关单位党的建设考核评优的考核内容，市级机关单位党建工作要获优秀的等级必须在统战工作有所作为且有所成效。二将《条例》中如建立领导小组、召开领导小组会议等规定设定为考核优秀的前置条件，把考核大统战工作的10分指标放在党委推动大统战工作格局的具体成效如党委干部培养使用、各地统战创新举措、增强基层统战力量等方面。三要避免“一刀切”的考核指标，坚持共性指标与个性指标相统一的考评原则。各级党委根据所属区域的统战工作情况设定考核目标。根据各有关单位的具体情况设置具体考核指标，如发委、工信厅、科技厅、市场监管局等涉企单位，可以重点考核服务民营企业的成效；卫健委、教育厅、司法厅等，可以重点考核党外代表人士涵养水源、防范高校非法宗教渗透等方面的工作。