基于全面预算管理强化基层行政单位内部控制研究

尹耐娟

全面预算管理是基层行政单位有效开展内部控制的重要途径，通过科学有效的预算管理、强有力的预算监督等方式，可以进一步加强基层行政单位内部控制，提升政府部门的内部监督和服务水平。

一、全面预算管理和内部控制相关概述

（一）全面预算管理的定义及基本特征

全面预算管理是一种新型的管理方式，也是一种较为有效的管理模式。全面预算管理具有全员性、全方位、全过程和全覆盖的特点，主要以战略为导向，对各项经济活动进行全程控制和评价。全面预算管理是一种涵盖所有环节、从上至下的管理模式，在实际应用过程中需要从全局出发，通过对不同的预算方案进行对比，确保预算方案的合理性。

（二）全面预算管理与内部控制的关系

全面预算管理是基层行政单位提升自身管理水平的重要举措，也是强化基层行政单位内部控制建设的重要手段。加强预算管理，有利于提升基层行政单位内部控制水平，规范内部控制制度建设，完善内部控制体系，充分发挥预算管理对内部控制的支撑作用。全面预算管理与内部控制之间既有区别又有联系，具体有如下两点。

第一，两者的目标不同。全面预算管理主要是为了加强基层行政单位财务管理和提高财务信息质量，是对基层行政单位财务工作的整体规划。内部控制则是为了规范基层行政单位的各项经济活动，将全面预算管理中确定的各项经济活动和行为纳入到自身体系中，实现对基层行政单位的全方位、全过程的监督与检查。

第二，全面预算管理是面向全单位范围进行管理的一种方法，它在整个基层行政单位范围内进行统一规划、统一指导，并要求基层行政单位各个部门之间保持完全一致的步调。内部控制则主要针对单位内部环境以及各种业务活动进行规范和约束，要求各业务活动在开展过程中保持高度的独立性、客观性和科学性，确保业务活动有序开展。

二、基层行政单位预算管理中存在的问题

（一）预算编制方法不合理

从当前我国基层行政单位预算管理的实际情况来看，普遍存在着预算编制方法不合理的问题，导致基层行政单位预算管理和内部控制工作效果不明显。

首先，基層行政单位预算编制方法单一，只是静态地进行部门收入、支出、项目预算，没有将项目、资金的使用与预算管理紧密地联系起来，不能有效地反映单位发展的实际需求和对预算管理的要求。

其次，在预算编制方法上，很多基层行政单位虽然有预算控制系统，但其作用并不明显。主要体现在以下几个方面：一是单位各部门业务不明确，很难针对自己的实际情况进行合理规划和编制；二是基层行政单位各部门的经济业务内容复杂多样，需要不同岗位人员参与其中，并制定不同的预算编制方法和程序；三是基层行政单位各部门与财务人员之间缺乏有效沟通和交流，无法就预算管理相关内容进行深入探讨和研究。

最后，很多基层行政单位往往将财政资金视为“取之于民、用之于民”，而忽视了单位的长远发展，对预算编制方法和程序缺少优化设计，导致整个预算编制过程不合理。

（二）预算执行不到位

预算执行是预算管理工作的重要内容，是有效加强基层行政单位内部控制的有效手段。然而，在实际工作中，基层行政单位预算执行与预算编制脱节，存在未预算先拨款、有预算不拨款的现象。有的单位由于管理水平有限或财务人员缺乏必要的业务知识，从而造成预算执行与预算编制不一致。此外，基层行政单位在预算执行中存在随意调整、追加财政资金的现象，特别是有些项目的经费已经用完，但是资金还没有到位，还需要申请追加拨款，这些都属于没有按照项目资金批复和用途来执行的资金。

（三）缺乏有效的预算绩效评价

基层行政单位预算绩效评价主要包括预算目标的合理性和科学性、预算执行情况、预算的执行效果、预算资金使用效益、财务管理水平和资产管理水平等方面。但从预算绩效评价的实际情况来看，仍然存在一系列的问题。

首先，基层行政单位绩效目标的合理性不高。在基层行政单位预算执行过程中，经常会出现项目预算与项目目标不相匹配的情况；项目资金使用效果不好，无法达到预期目标；资产管理水平不高，无法满足实际需求。

其次，绩效评价指标体系设计不合理。在基层行政单位的预算执行过程中，绩效评价指标体系的设计是否科学合理对于评价结果非常关键。而我国在开展预算绩效评价工作时，往往只注重评价结果，而对影响结果的因素考虑不足。

最后，绩效评价方法不科学。在基层行政单位开展预算绩效评价工作时，通常采用评分法、因素分析法等方法。然而这些方法往往采用主观赋值法来确定各项指标的分值，导致赋分不公平；与此同时，比较法和因素分析法只注重对项目支出进行横向比较，无法对项目支出进行纵向比较。

（四）缺乏全面预算管理人才，内部控制工作难以开展

基层行政单位的预算管理人员不能满足管理需求，同时在整体上缺乏全面预算管理的专业人才，主要体现在以下两个方面。

第一，基层行政单位预算管理人员大多是财务人员，对其他岗位的工作不了解，导致工作效率低。比如，财务人员不了解业务情况，易导致资金预算管理浪费；基层行政单位的预算管理人员对内部控制的概念不了解，在编制预算时缺乏相应的参考资料，在执行出现问题时无法找到根源。

第二，预算管理人员素质不高。由于基层行政单位存在财政压力大、业务量多且繁杂等原因，要求基层行政单位的预算管理人员具备较高的素质，可是不少预算管理人员对相应的知识和技能掌握得不够熟练，对单位的相关工作了解不够，导致基层行政单位内部控制工作难以开展。

三、基于全面预算管理强化基层行政单位内部控制的有效途径

（一）运用合理的预算编制方法，助力基层行政单位内部控制

预算编制方法分为零基预算编制法、弹性预算编制法两种，行政单位应当根据自身的实际情况和预算管理工作进度选择有效合理的预算编制方法，以此来达到强化单位内部控制的目的。在运用预算编制方法时，应当坚持“量入为出”原则，保证财政支出有一定的弹性空间，既不能为了完成上级部门下达的任务指标而超支，也不能为了完成支出计划而超支，同时要防止为完成任务而挤占和挪用其他资金。此外，要综合考虑国家政策、部门预算安排和单位实际情况等因素，统筹安排部门经费，根据单位工作目标制定总体规划，尽量做到统筹安排。特别是针对一些临时性、季节性比较强的工作，应当根据工作的实际需要，采用特定的预算编制方法，如零基础预算编制法等，避免编制不合理。

（二）强化预算执行的监督检查

为了进一步提升基层行政单位预算管理工作的质量和效率，强化单位内部控制，就必须加强基层行政单位预算执行的监督和检查。基层行政单位应根据《预算法》的规定，制定内部监督管理制度，建立内部审计机构，明确内部审计人员的职责分工、审计内容和工作方法。通过对预算执行情况进行审计监督，发现问题及时纠正。

加强对基层行政单位预算执行的监督检查，首先要健全预算管理机构的设置，明确其职责。预算管理机构是为基层行政单位提供信息、制定有关政策、统一规划和监督预算执行的重要组织。预算管理机构应由单位负责人直接领导或授权管理单位内部的一个部门负责。在基层行政单位中一般是财务部门主管预算工作。在其他一些基层行政单位中，由于机构设置比较单一、规模较小等原因，一般由本单位负责人或主要负责人直接领导或者授权管理单位内部一个或几个部门负责预算工作。为了充分发挥各部门的积极性和主动性，提高预算工作效率，使会计信息资料更加真实、可靠、及时和完整，应成立专门的预算管理机构，确定合理的职责分工与组织结构。

其次，预算执行情况的检查包括对基层行政单位内部各项支出的审核与监督；对基层行政单位资金使用中存在的问题进行整改和落实；检查基层行政单位内部控制制度执行情况；检查基层行政单位预算管理信息系统运行情况。

（三）建立科學的考核评价机制

科学的考核评价机制能够有效激励基层行政单位员工，促进基层行政单位的全面预算管理。

首先，建立科学的考核评价机制需要预算部门和相关部门密切配合，共同制定考核标准，明确考核内容和方式方法，规范考核流程。

其次，由于基层行政单位的工作具有一定的特殊性，在制定考核标准时要考虑多方面因素，从而更好地指导预算工作开展。

再者，需要建立合理、科学、规范的评价体系。对基层行政单位内部控制进行考核时也要将评价标准与预算绩效挂钩，通过绩效考核督促基层行政单位不断提升内控水平，提高基层行政单位预算管理的有效性。

最后，制定科学的考核评价机制还需要重视激励机制。对于基层行政单位来说，除了要注重预算编制质量与执行质量以外，还要对预算结果进行考核。为了更好地调动员工积极性提高工作效率，需要采取激励机制调动员工积极性，达到强化单位内部控制的目的。

结语：

综上所述，加强预算管理对于强化基层行政单位内部控制具有重要的促进作用，能有效提高基层行政单位内部控制水平、完善内部控制体系。因此，应当根据基层行政单位预算管理工作存在的问题，从预算编制方法、预算执行与监督检查、预算绩效评价等方面着手，有效提升预算管理的效率和质量，助力基层行政单位内部控制。