西安市农村互助养老幸福院高质量发展路径研究

余晓艳

摘 要：西安市農村幸福院发展已初具规模，逐步向规范化发展，在不断地探索与实践中，不断发挥为老服务的作用，但目前幸福院发展还存在规范化管理水平不高，服务人员缺乏、整体环境较差，设施设备质量急需改善、服务内容和形式单一，服务不可持续；幸运营资金普遍缺乏、多元主体参与幸福院管理与运营积极性不高、参与率较低的问题。要提升农村幸福院发展水平，促进农村幸福院向着高质量方向发展，让更多的老年人参与进来，需要找准制约幸福院发展的根本性原因，在健全安全管理制度、配备配齐专业人员、提供充足资金保障、做好培训指导等的基础上，因地制宜，精准幸福院服务功能定位，筹谋划西安市农村幸福院质量提升三年行动方案，充分发挥村集体的作用，找准载体，增强村民的凝聚力，调动老年人参与互助养老的意愿、获得村民对互助养老的支持，积极参加志愿服务活动。

关键词：农村幸福院；互助养老；运营

中图分类号：D422.6;D669.6

文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.021

Research on the High Quality Development Path of Rural Elderly Mutual Care and

Happiness Homes in Xian City

YU Xiao-yan

（Institute of Sociology， Xian Academy of Social Sciences， Xian 710054，China）

Abstract：The development of rural happiness centers in Xian has gradually formed a standardization mode. In the process of continuous exploration and practice， the homes have continuously played a role in serving the elderly. However， some problems in the development of happiness centers still exist， such as low level of standardized management， lack of service personnel， poor overall environment， urgent need to improve the quality of facilities and equipment， single service content and form， and unsustainable services; There is a general lack of funds for the lucky camp， a lack of enthusiasm for multiple entities to participate in the management and operation of the Happiness Hospital， and a low participation rate. In order to improve the development level of rural happiness centers， promote the high-quality development of rural happiness centers， and appeal to more elderly people， it is necessary to seek for  the fundamental reasons that restrict the development of happiness centers. On the basis of improving the safety management system， equipping professional personnel， providing sufficient financial support， and providing training guidance， we should adopt  effective measures to coordinate with  local conditions that the accurate services may be represented in happiness centers. The following plans are designed：  a three-year action plan to improve the quality of Xian rural happiness homes， giving full play to the role of village collectives， finding the right carriers， enhancing the cohesion of villagers， mobilizing the willingness of elderly people to participate in mutual assistance for elderly care， obtaining support from villagers for mutual assistance for elderly care， and actively participating in volunteer service activities.

Key words：rural elderly care happiness homes; mutual assistance for elderly care; operations

十八大以來，党和国家相继出台了一系列政策规划对我国养老服务发展进行了全面部署。党的十九大报告将经济社会高质量发展确立为中国特色社会主义进入新时代的发展思路与根本要求，那么推动养老服务尤其是农村养老服务高质量发展、充分满足农村老人养老服务需求是高质量发展的应有之义。近年来在国家、省市各种政策的支持下，农村幸福院发展迅速，使农村老年人切实享受到了政府的关怀和关心，特别是空巢、留守、独居等老人有了互助交流、餐饮临休、文化娱乐、精神慰藉的平台，充实并丰富了精神文化生活。农村互助养老幸福院是促进农村养老事业高质量发展和破解农村养老难题的重要抓手，是解决农村老年人养老问题、促进社会和谐稳定的重要举措和民生工程，是农村老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年的有力保障，对于全面落实科学发展观，积极应对人口老龄化国家战略，实现城乡养老服务一体化、构建“尊老、敬老、爱老、助老”的社会氛围具有重要意义。据第七次人口普查数据显示，西安市60岁以上老年人口占总人口的比重为16.02%，老龄化率略低于全国水平（17.3%），但是各区县老龄化率差别较大，特别是鄠邑区、高陵区、临潼区、阎良区、蓝田县、周至县6个地区平均老龄化率达到了20.85%，可见西安市农村地区老龄化程度较高，农村地区大量年轻人外出务工，家庭养老功能逐步弱化，农村老年人养老问题日益严重。随着西安市农村幸福院布点不断增加，要在现有发展的基础上，向高质量的标准迈进，更好地促进农村幸福院管理、运营规范化，提升服务质量，研究促进农村幸福院更好地服务于农村老人的政策措施尤为重要。

一、研究方法

本次调研主要采取文献分析法、问卷调查法、实地访谈法、电话访谈法等相结合的研究方法，具体如下：

1.文献资料分析法。查阅相关文献资料，了解前期研究进展，分析研究国家、省上出台的相关文件政策，借鉴其他省份的成功经验。

2.问卷调查法。此问卷调查与幸福院运营评估同时进行，问卷的发放对象为申报2020年运营补贴的幸福院，按照评估要求抽取了280家（50%）幸福院进行评估，同时使用手机问卷星进行问卷调查（ID：94659337），个别区县的幸福院受洪水灾害影响，交通不便，无法完成调查，故实际回收问卷253份，回收率为90%。

3.访谈法。访谈从三个层面进行，一是在问卷调查过程中与村干部或者幸福院负责人进行访谈，了解幸福院运营状况与存在的问题；二是通过电话访谈与区县民政局负责幸福院干部进行访谈，了解区县在管理幸福院方面的支持性政策、成绩与问题。后期根据区县干部推荐，电话访谈了25家幸福院；三是与市民政局干部座谈了解目前市级层面在幸福院发展方面的设想与做法。

二、西安市农村幸福院运营发展现状

本次调研根据各区县申报基数和幸福院运营现状主要选取了运营状况较好的253幸福院，选取的研究对象主要分布在灞桥区（14家，占比为5.5%）、长安区（9家，占比为3.6%）、高陵区（29家，占比为11.5%）、高新区（16家，占比为6.3%）、鄠邑区（46家，占比为18.3%）、临潼区（17家，占比为6.7%）、阎良区（15家，占比为5.9%）、未央区（6家，占比为2.4%）、周至县（29家，占比为11.5%）、蓝田县（72家，占比为28.5%），从问卷统计结果及访谈资料可以发现西安市运营幸福院基本情况呈现以下特点：

（一）农村幸福院发展已初具规模，逐步向规范化发展

1.近五年幸福院建设速度较快，主要以新建和旧房改造为主。从问卷所选取的幸福院数据可以看出，2014-2019年间，西安市农村幸福院建设速度明显加快（如图1所示），主要得益于2015年市老龄办、市民政局、市财政局出台的《关于推进我市农村幸福院建设工作的通知》的文件要求。幸福院房屋来源主要以新建和旧房改造为主，分别占比为47%和32%，旧房改造主要以改造村委会旧办公楼、改造旧民房和旧校舍为主；还有19%的幸福院与村委会共用场所，一种情况是由于农村社区片区化改造之后幸福院与行政村规划在一起使用，另一种情况是村委会压缩办公场地腾出地方供幸福院使用；为数较少的幸福院租赁房屋为老年人服务，租赁私人住宅的情况较多（如图2所示）。

2.基础设施设备齐全，服务功能设置完备。问卷调查显示，目前运营的幸福院都配备了基本的服务设施，其中棋牌桌、图书报刊、电视和锣鼓配备占比分别为94%、91%、88%和88%，配比率较高，其次是空调、炊具与餐具、桌椅、暖水壶和洗脸盆等，配备率较低的是消毒设施、健身器和音响（如图3所示），这些基础设施设备基本满足了农村老年人的活动需求。另外在服务功能设置方面，从图4可以看出，几乎所有的幸福院都配备了休息室，占比为98%，棋牌娱乐室，占比为96%，室外活动广场，占比为94%，配备图书室的幸福院占比为85%，老年餐桌占比为79%，可见幸福院的主要功能集中在休息、娱乐、健身、学习、用餐等五个方面，幸福院服务功能较为完备。

3.幸福院从人员配备与培训学习两方面促进管理的规范化。专（兼）职工作人员是幸福院运营的基本保障，幸福院基本上都配备了专（兼）职工作人员（如图5所示），有96%的幸福院都配备了专（兼）职工作人员，但仅有15%的幸福院工作人员有工资或补贴，这部分工作人员主要来源于村里的贫困人员、热心人士等；81%的幸福院工作人员无任何工资或补贴，纯属义务劳动或志愿服务，这部分工作人员来源于村干部、发挥余热的退休干部、教师等；一半以上的幸福院工作人员接受过相关部门组织的培训，占比为64%（如图6所示），幸福院开始意识到培训学习对幸福院规范化管理的重要性。

（二）农村幸福院在探索与实践中，不断发挥为老服务的作用

1.绝大多数幸福院由村干部负责管理运营，多种方式并存、亮点纷呈。为了更好地服务老年人，不少幸福院积极探索新的管理运营模式。目前在幸福院管理运营方面（如图7所示）：75%的幸福院由村干部负责管理运营，17%的幸福院由村老年协会负责管理运营，5%的幸福院是村委会与老年协会共同负责管理运营，有少量的幸福院由村民承包运营，有的区县引入第三方专业社会组织来运营幸福院，如鄠邑区一个镇已经与荣华签订协议，委托荣华运营管理15家幸福院，在幸福院积极尝试探索中，蓝田县骆驼岭村幸福院在老年协会的管理中引入私人承办老年餐桌，每天提供早餐服务，且对外开放，对老年人实行成本价，保证了老年餐桌的正常运营。高陵区东关村幸福院为了解决东关村留守老人吃饭问题，目前雇用了8名工作人员，3名厨师，每月每人2400元工资，4名送餐员，每人每月1800元，一名服务人员，每月工资800元，负责每月给老人理发、剪指甲、心理慰藉，且巡回进行；本村留守老人收费标准为300元/月两餐，外村老年人为500元/月两餐，目前该幸福院送餐辐射了张卜街办8个村，最多的时候70名老人吃饭，用餐车保证50分钟内送到老人家里，深受留守老人欢迎。

2.幸福院运营有三种资金来源渠道，政府财政拨款是幸福院正常运营的主要保障。目前问卷调查的是申报2020年市级运营补贴奖励的幸福院，评估结果为优秀的幸福院，市财政将按照“以奖代补”的原则补贴1.5万元，评估结果良好的幸福院补贴1万元；个别区县依据市级评估奖励结果和区县财政实际给幸福院相应地配套补贴，如长安区按照打分结果，每分按照3000元进行补贴，临潼区和高陵区按照市级评估结果优秀和良好两个等次分别给予幸福院3000元、2000元补贴；集体经济较好的村对幸福院也给予一定的运营经费支持，保证幸福院持续运营，如阎良区常山幸福院、未央区六村堡村幸福院、高陵区东关村幸福院在运营中都是靠村集体经济的支持。

3.幸福院日常普遍开展的主要服务项目是棋牌和文娱活动。幸福院都不同程度地开设了为老服务项目，从图8的数据可以看出，幸福院经常开展的服务项目最多的是老年棋牌活动，占比为74%。其次是老年人文娱活动，占比为60%，这两项服务是幸福院普遍都开展的活动；一半以上的幸福院偶尔开展关爱慰问老年人活动和老年人定期聚餐活动，占比分别为60%和53%，一半以上的幸福院偶尔开展健康保健、膳食营养指导服务、为老年人提供家庭矛盾调解服务和老年人定期聚餐活动。由于幸福院资源配备和资金来源有限，目前绝大多数幸福院普遍没有开设日间照料服务。从老年人参与文娱活动的比例可以看出，农村老年人已经开始意识到农村幸福院设置的意义，逐步把农村幸福院作为日常活动的主要阵地，并用实际行动表达着对幸福院工作的认可。

4.近三分之一的幸福院开办了老年餐桌，解决了部分老年人的用餐需求。依据实地调研和电话访谈资料，幸福院基本上都设置了老年餐桌，但提供服务的老年餐桌不多（如上图8所示），将近三分之一的幸福院开办了老年餐桌，幸福院根据老人的需求和村财务情况来确立老年餐桌的经营方式、服务内容、收费标准、工资待遇、用餐人员等，具体情况如下：一是老年餐桌的服务时间主要有每月提供一餐、每天提供一餐、每天提供三餐、一周提供一餐四种情况；二是老年餐桌的收费标准从每顿餐免费、0.5元-3元各不相同；三是从事老年餐桌的炊事员有免费服务的志愿者、村干部和领取薪酬的专业人员等，专业炊事人员工资按月或按顿来付，薪酬标准和村里的经济情况直接相关；四是享受幸福院用餐服务的老年人有一定的年龄限制，因为目前农村老龄化情况严重，老年人较多，村里的财力不足以支撑，有的幸福院用餐老人限制在75岁以上，有的幸福院用餐老人仅限于村里的留守、独居、空巢等困难老年人群体。大部分幸福院都会在重阳节组织60岁以上老人聚餐活动，总之每个幸福院根据自身财力，立足老年人实际，在能力范围内重点解决特殊老年人用餐需求，发挥著应有的作用。

5.三分之一的幸福院能持续性运营，幸福院服务对象主要是健康老人。西安市目前共有农村幸福院1280家，申报运营奖励的幸福院560家，一般情况申报运营奖励补贴的均是运营状况良好的幸福院，在抽样的253家中，69%的幸福院建成后一直在运营（除去疫情影响的时间），26%的幸福院断断续续运营（除去疫情影响的时间），5%的幸福院由于拆迁、改造等原因没有运营（如图9所示），按照这个比例初步测算，西安市农村幸福院能达到持续运营的占比为31%，据此可以估计西安市正常持续运营的幸福院为三分之一。农村幸福院目前提供的主要服务项目仅适合身体健康的农村老年人，但这部分老年人一般都要干农活儿、带孙子、做饭做家务等，参与幸福院活动要根据农活和家务的情况来定，因此幸福院在农忙季节人数较少，下雨天、冬季、夏季等农闲时间人数较多。

6.老年协会和农村老年志愿服务队在幸福院服务活动中开始发挥作用（如图10所示）。84%的村子都成立了老年协会，老年协会发挥作用各不相同，与村干部的访谈资料显示，老年协会在负责管理运营幸福院为老年人提供服务，组织老年人开展各种活动的同时，还积极协助村委会筹备成立老年志愿服务队，引领老年志愿服务队开展邻里互助服务（如图11所示），村老年志愿服务队开展邻里互助服务的占比为75%。调研发现，一些志愿服务队也积极在幸福院服务中发挥作用，如志愿打扫卫生、做饭等，志愿服务队的志愿服务行为无形中影响着村民志愿为老服务的意识，村干部反映，特别是在村里举办的重大老年活动中大多数村民都能积极参与，志愿提供服务，久而久之，就在村民之间形成了尊老、爱老、敬老、助老的良好氛围，增强了村民的凝聚力。例如蓝田县有几个村被上级部门选点开展重度残疾老人关爱帮扶志愿服务，村里成立了志愿服务队，主要为重度残疾老年人提供打扫卫生、送药、送水等力所能及的服务，政府给予志愿者一定的服务补偿，这种志愿服务的方式在服务失能老人方面发挥了一定作用。

三、西安市农村幸福院运营管理中存在的问题

从目前西安市农村幸福院的运营现状来看，幸福院在硬件设置和软件配套方面都存在一定的问题，具体表现在资金保障、人员配备、管理制度、配套设施、宣传方式以及老人自身问题等方面（如图12所示），这些问题制约和影响着幸福院规范化发展水平。

（一）幸福院规范化管理水平不高，服务人员缺乏

近年来，西安市农村幸福院在为老年人服务方面发挥了一定的作用，但幸福院从一开始过于强调覆盖率、注重建设数量、片面追求业绩的盲目行为，并未在扎实指导农村幸福院运营方面下很多功夫，导致了目前幸福院轻管理、轻使用的情况屡见不鲜，实地调研也发现，幸福院在管理运营方面还存在以下问题：一是缺少必要的管理制度，如财务制度、就餐制度、卫生制度，老年人服务协议、服务档案、服务人员工作制度、安全管理制度、值班管理制度等，相关制度的缺失，造成了幸福院工作随意性很强；二是管理方式粗放，无专业管理服务人员，调研发现大部分幸福院仅配备一名村上的人员负责幸福院日常运营相关服务，且年龄偏大，主要承担着“早上开门、晚上锁门”的工作，村委会与其一般通过口头约定给予相应地补贴，一旦幸福院资金来源紧张，服务人员补贴就出现拖欠情况。

（二）幸福院整体环境较差，设施设备质量急需改善

建成的农村幸福院按照省市文件要求布置了休息室、娱乐室、老年餐厅等场所，配备了相应的设施设备，但幸福院整体环境仍然较差，一方面在调研中部分幸福院管理人员反映建设年代较长的幸福院，设施设备损耗过大，急需维修或更换，如走访中有幸福院提出的自乐班乐器、餐具、灶具等需要更换，但由于资金短缺无法实现，幸福院正常运营受到影响；另一方面在实地走访中发现部分幸福院设施陈旧、条件简陋，设备不足现象也存在，有的幸福院设备摆放散乱，卫生状况差，床铺等设施布满灰尘，空气中散发着霉味，特别是幸福院的休息室，不分男女，不足几平方米的房间摆置好几张床，无人使用，利用率太低，仅仅成了上级部门检查工作的摆设和考核绩效的产品，有村干部提出有老年人希望在幸福院入住休息，但幸福院条件太差，无法满足老人入住需求。

（三）幸福院服务内容和形式单一，服务不可持续

幸福院普遍存在标准档次不高、服务项目单一、可持续性差的问题，一方面目前幸福院只提供基本的棋牌活动和为村民自发组成的团队活动（秦腔自乐班、秧歌队、锣鼓队、舞蹈队等）提供基本服务，而老年人所需要的健康保健服务、精神慰藉服务、日间照料服务几乎都没有开展，即使开展了相关活动，也是偶尔地应景式地应付，不符合老年人实际的多样化的养老需求，服务活动的创新性不足；另一方面有的幸福院不能保证每天开门运营，有的幸福院一年只能提供一次集中午餐，且不是持续性的，而是在某个重大节日或重要活动举办的情况下进行，还有部分幸福院建成后一直处于闲置状态，长期关门，没有发挥应有的作用，造成了资源的浪费。

（四）幸福院运营资金普遍缺乏，影响幸福院正常运营

幸福院正常运营仅能保证日常的娱乐文体活动，目前西安市农村集体经济普遍比较薄弱，筹资能力欠缺，对幸福院支持力度不够，区县财力不足，配套的运营补贴不能到位。问卷结果显示，有84%的幸福院面临的困难和问题之一就是政府提供的运营资金不足，难以为继。有村干部谈到，“每年我们幸福院就靠市级财政1.5万元的补贴运营，老年餐桌11-12名老人用餐，一般只能维持半年，今年重阳节实在没有办法，还是村委会贴了2000元为老人置办了礼物”，市级财政成了幸福院运营支撑的主要保障，但是按照现行的经济发展水平，幸福院每年常规的支出包括日常的水电费、专兼职人员补贴、重要节日活动等，市级财政最高1.5万元的补贴难以支撑，在有限的条件下，有幸福院开展活动就按照补贴标准来计划进行，如限制用餐次数、限制用餐人数、限制年龄等，无形中也剥夺了其他老年人该享有的服务。另外市级运营奖励资金到账周期较长，当年补贴不能当年到账，需要跨年度才能到账，报账程序往往与幸福院实际开支发生冲突，影响幸福院工作的正常开展。

（五）多元主体参与幸福院管理与运营积极性不高、参与率较低

目前，除了村委会和老年协会参与幸福院日常管理运营活动之外，还有村里的老年人、爱心人士、社会组织、志愿者等。首先参与幸福院的主体有少部分企业或成功人士为回报乡亲给幸福院提供过捐款，为幸福院发展贡献力量，但捐助并不持续。其次仅鄠邑区部分幸福院引入第三方社會组织进行了有益的尝试，因为农村老人购买力较弱，经营农村养老服务缺乏营利空间，社会组织等民间资本多不愿进入。第三是农村老年人互助意识淡薄，互助行为非常有限。最后是志愿者在幸福院建设与管理方面参与率较低，一是农村志愿服务组织发展还处于初级阶段，目前只是成立了志愿服务队伍，开展志愿服务活动还不够成熟，村民对志愿服务、互助服务的认识水平还较低；二是农村幸福院对外宣传招募志愿者的能力相对欠缺，部分偏远地区交通不便，也限制了志愿者参与服务的积极性。

四、农村幸福院运营管理问题的原因分析

通过调查分析我们认为，造成农村幸福院规范化水平低、服务质量不高与持续运营难的主要原因，除了一些基层干部的工作意识与工作能力不强、不作为等人为因素影响外，与农村幸福院政策的顶层设计不足、重视程度不够，服务脱离农村养老需求以及农村养老服务需求尚未有效释放等深层因素有较强的相关性。

（一）政府对幸福院政策支持力度不足，重视程度不够

幸福院政策支持制约着幸福院规范化发展的水平，主要表现如下：一是近年来，西安市政府一直在倡导建立城乡统一的养老服务体系，但是相比于城市养老服务发展的成绩与速度，在政策设计上把农村幸福院发展定位为“自我服务、互帮互助”的非专业化方向使得农村幸福院一直处于低质量、低效运行阶段，与城市养老服务高质量、专业化发展形成鲜明的对比。二是目前西安市现有的指导文件是市老龄办、市民政局、市财政局联合下发的《关于推进我市农村幸福院建设工作的通知》（市老龄办发〔2015〕29号），还缺乏指导幸福院运营发展的细则或实施意见，如农村幸福院老年餐桌运营管理办法、幸福院分类管理办法、幸福院开展日间照料实施意见等，由于无具体操作性指导意见，导致幸福院发展存在重建设，轻管理的现象；另外国家层面的相关法规还未出台，运营过程中的法律保障、支持运营的的法律依据都是空白，有些村干部考虑到老年人到幸福院活动风险和承担责任等问题，完全忽视了老年人的需求，对幸福院管理采取按部就班、保守运行的方式，工作方向完全脱离了幸福院建设的初衷。三是相关政策文件规定了省、市福利彩票公益金支持幸福院发展，各区县给予一定的配套，但是仅有个别区县进行了相应的配套，部分区县落实配套资金政策不力，影响着幸福院建设进度与运营状况。

（二）村委会运营幸福院的能力不足、工作地主动性不强

管理者的养老服务意识决定着幸福院运营服务的质量，西安市幸福院自建设以来，一直是村干部根据村里的实际情况在摸索中寻找运营幸福院方式方法，但是由于村干部缺乏专业系统地培训与指导，在管理运营幸福院中：一是对幸福院的重要意义、服务功能认识还不清楚，缺乏明晰的运营思路与服务计划。二是把幸福院工作看成是上级政府安排的工作任务，按照政府拨款的多少计划办事的多少，缺乏主体责任意识，缺乏工作的主动性与积极性。三是不少村干部对开展幸福院服务工作缺乏经验，将幸福院简单地理解为老人吃饭与活动的地方，给幸福院配备服务人员不够专业，缺乏全方位服务老人的工作经验与工作能力。四是幸福院管理运营仅是村委会工作职能的一部分，村干部忙于应付各类上级下派任务，在幸福院运营方面往往力不从心、精力有限，对农村幸福院宣传也不到位，很多农村老人对幸福院的服务功能还不了解，缺乏积极的参与意识与志愿服务行动。

（三）幸福院在满足农村老年人多样化需求方面功能定位不准确，不能有效对接老年人养老需求

农村幸福院在发展中没有有效地按照年龄段、老年人身体状况、家庭状况、经济状况深入对接老年人的需求并提供相应地服务，因此幸福院在满足老年人多样化需求方面发挥作用有限，主要表现在：一是目前幸福院主要开设棋牌活动与文体娱乐活动项目，无形中就把幸福院的服务对象定位为健康老人，其他特殊老年人被排除在外，没有体现政策的公平性。二是农村幸福院以行政村为单位、以阵地化服务为主要方式的建设定位，存在着辐射面小、可及性与普惠性差的问题，农村片区化中心社区的建设，行政村幸福院与自然村距离较远，仅有行政村的老年人可以享受幸福院的服务；有的农村片区化中心社区建设建成后，没有立足老年人的实际需求，把幸福院活动场所设在了中心社区的二楼或者三楼，反而给老人活动带来不便。三是农村幸福院仅有卫生服务站提供的常规检查，一般只提供检查结果，不提供后续指导服务与治疗措施，而目前农村老年人对优质的体检保健服务需求较高，而农村卫生服务站医疗设备不健全，医务人员水平有限，老年人对卫生服务站组织的检查没有兴趣与积极性，参与率较低。四是按照高龄老人需要的上门做家务服务、医疗保健服务、独居老人需要的精神慰藉服务、失能老人需要的上门照护与医疗服务，现有运营幸福院几乎都没有提供。

（四）农村社会的发展冲淡了互助养老的社会文化基础

农村改革之后，随着传统宗族制度的衰落，社会关系的变化使得原来的熟人社会的村庄变成“半熟人社会”，村民委员会凝聚村民的作用逐渐变弱，随着社会治理重心的下移，村干部逐步成为政府在农村的代理人，加之农村集体经济的削弱，使得村级组织与村民之间失去利益联结，村子的整合能力下降，维系传统的文化资源也随之流失，村民对村子的认同感和归属感难以建构，集体意识逐渐淡化，而互助养老幸福院又是在政府的行政命令推动下建设的，完全忽略了老年人及村民的意见，这些变化都使得互助养老的基础被冲淡，使得村民的参与意识不强，支持力度不足。

（五）受传统观念影响，农村老年人养老需求普遍被压抑

农村养老观念具有强烈的传统色彩，特别是在经济发展水平相对落后的农村地区，受认识水平、文化观念、生活习惯、经济能力、身体状况、家务劳动等各种因素的制约，老年人不自觉地就压抑了自身的养老服务需求，主要表现为：一是对农村老人习惯了自给自足的家庭生活，没有服务需求意识。二是农村老年人对社会养老服务的概念还不了解，对农村幸福院的认识还不清晰，面对农村幸福院的新型互助养老模式，传统的“养儿防老”思想、“面子”问题， 以及村民对农村幸福院的舆论，成为老年人进入幸福院的阻碍。三是老年人无劳动能力，每月仅有100-300元之间的养老补贴金，仅能维持每月的药费，无条件与能力再支付幸福院提供的有偿服务。

五、促进西安市农村幸福院高质量发展的基本路径

目前，农村养老资源相对比较匮乏，要让农村老人过上 “老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的晚年生活，共享改革发展成果，任务相当艰巨。目前西安市农村幸福院运营现状一般，有的几乎处于停滞状态，要提升农村幸福院发展水平，促进农村幸福院向着高质量方向迈进，让更多的老年人参与进来，需要找准制约幸福院发展的根本性原因，在健全安全管理制度、配备配齐专业人员、提供充足资金保障、做好培训指导等的基础上，充分发挥村集体的作用，找准载体，增强村民的凝聚力，调动老年人参与互助养老的意愿、获得村民对互助养老的支持，积极参加志愿服务活动。具体建议如下：

（一）全社会都要重视农村互助养老幸福院在破解农村养老难题方面的重要作用

农村养老问题是“三农”工作中的重大问题，事关农村老年人及其家庭的幸福生活，事关农村社会的和谐稳定，事关乡村振兴战略的成功实践，事关党在农村执政根基的加强与稳固^［1］。农村互助养老幸福院是目前破解农村养老短板最直接的平台和阵地，通过近十年的发展，农村幸福院在探索中不断改进，在丰富农村老年人精神文化生活方面发挥会了有力的作用，提升并普及了农村老年人的社会养老意识，在为全社会营造“尊老、敬老、爱老、助老 ”的氛围方面做出了应有的贡献，因此各级政府尤其是民政部门要充分认识发展农村养老服务的重要意义，以幸福院为抓手，实现积极应对老龄化战略和乡村振兴战略的有效对接，进一步增强使命感、紧迫感，必须提高认识，转变观念，认真研究，精心谋划，明确农村幸福院发展的目标与服务对象，唤起全社会为老服务的积极性，努力为农村幸福院的建设和管理创造有利条件，共同推动农村养老服务深入发展，使农村老年人的获得感、幸福感和安全感有质的提高。

（二）因地制宜，精准幸福院服务功能定位

幸福院的发展不是千篇一律的，也不是千人一面的，但在服務内容的设置方面要注意以下几个问题，首先幸福院设置与服务内容要坚持公平性与普惠性原则，幸福院的设置要根据老年人的身体状况，要注意幸福院的设置与老年人的居住地之间的距离、楼层选择、幸福院周边配套情况如卫生室、活动广场等。在服务内容与服务方式上，要保障大多数有需求的老年人尽可能获得服务，要采取多种服务途径，满足老年人多样化的需求。其次要依据本村集体经济的实力、满足需要服务的老年人群体（空巢、孤寡、留守、失能半失能老人等）的需求，提供力所能及的服务。合理范围内提供一般老年人正常精神文化娱乐的服务。再次各级政府要积极整合卫生部门的优质医疗资源，以幸福院为平台开展医养结合服务，为老年人提供可持续性的健康体检服务，出具诊疗意见或治疗安排。鉴于老人的经济实力与生活习惯，积极探索农村居家医养结合服务模式，真正发挥家庭医生签约服务的作用，从资金投入、人员培训、设施提升等方面加强村卫生室与乡镇卫生院的医疗实力，通过签约医疗服务、上门服务以及与镇街级综合养老服务中心、乡镇敬老院联合等方式，解决特殊老年人对上门服务的需求^［2］。最后有条件的幸福院可以积极探索，大胆尝试，逐步扩大服务对象范围，创造本村幸福院服务的新模式。

（三）针对农村幸福院发展实际出台相关政策法规，健全制度保障

健全的政策法规与制度是幸福院正常运营的基本保障，要呼吁国家层面出台相关政策法规，明确互助养老服务在整个养老服务体系中的地位，从法律层面上确立农村幸福院在解决农村老年人养老问题中的地位、责任及义务，确立老年人入住幸福院的合同条款，明确养老纠纷的解决方式及解决途径，如尽快普及农村老年人意外险；各级地方政府要立足实际、深入调研，健全和完善幸福院运营发展的相关规章制度，如等级评估制度、监督管理制度、档案管理制度、卫生制度、工作人员服务制度、安全防范制度等，厘清各级政府在幸福院管理中的责任，各司其职，发挥作用^［3］。如省、市级政府重点做好幸福院宏观政策的制定和解读，区县级政府要重点加强对幸福院的技术指导与管理，乡镇街办重点做好常规指导与问题收集工作。

（四）政府要保障幸福院持续运营的资金，不断拓宽资金来源渠道

幸福院发展实践证明，农村集体经济在支持幸福院运营中发挥力量薄弱，因此一是建议省、市两级政府深入实际，加强调研，核算幸福院运营成本，以此为依据确定运营奖励补贴资金，扩大奖励范围，严格落实区县政府的配套资金，保证集体经济薄弱的村幸福院现有服务项目的正常开展。二是村委会要在乡村振兴战略的指引下，学习外地模范村的成功经验，积极与当地政府协调，争取政策支持与技术指导，探索农村土地流转、发展多元化产业经济，增强村集体经济的实力，为幸福院运营提供资金保障^［4］。三是加大宣传，鼓励社会力量如企业单位、爱心人士、支持资助幸福院，引导服务老年人群体的基金会和慈善团体设计相关项目，支持农村幸福院的发展。

（五）加强幸福院管理系统相关人员的培训学习

幸福院的发展离不开专业人员支持，全市幸福院管理系统人员要加强学习，统一提升认识水平。市级层面管理人员在学习传达相关政策的基础上，要认真研究，积极解读国家、省级与幸福院发展的相关政策，加强学习培训，引进成功管理经验与模式，并能给区县级管理人员提供相应地指导；区县层面管理人员要在学习政策文件的基础上，指导乡镇层面实施幸福院政策落地，同时根据区县实际积极筹备建立幸福院管理指导服务中心，主要承担培训、技术层面的管理与指导服务，指导中心可吸纳相关专家、聘请幸福院管理运营较成功的村委会干部、幸福院管理系统内部有经验的干部组成专家团队为各村幸福院管理者进行系统全面的培训学习，化解目前幸福院工作人员参与市级培训时间长影响手头工作，个人负担交通费等导致参与培训人数过低的矛盾，真正提升村干部的认识水平和管理运营幸福院的能力^［5］。

（六）統筹谋划西安市农村幸福院质量提升三年行动方案

西安市农村幸福院经历了将近10年的发展，在丰富农村老年人文化娱乐生活质量方面发挥了一定的作用，但是从整体上看，西安市农村幸福院发展水平还比较低，还处于低质量地循环运行阶段，随着农村老年人养老需求的多样化以及对优质养老资源的需求，西安市各级政府要切实认清形势、调整发展思路，全面开展已建农村幸福院运营现状摸底排查，重点摸清管理模式、设施设备、人员配备、经费保障、功能定位、开放时间等情况，针对现有问题及时出台提升幸福院质量三年行动方案，具体包括：三年质量提升总目标、优秀级别农村幸福院数量、年度任务，明确工作责任人、完成时限、资金扶持、保障措施等内容。按照分类提升的原则，打造一批示范村幸福院，从设施改善、人员配备等方面改造提升一批幸福院，促进农村幸福院长效可持续发展，巩固提升农村幸福院整体质量水平^［6］。

（七）全面调动参与幸福院的各种力量，推动互助养老的发展

农村幸福院的服务对象为老年人，因此首先要调动老年人参与互助养老的积极性，一是要认识到老年人才是幸福院的主体，在幸福院发展中要改变目前政府主导、以行政推动为主要手段的治理方式，要从制度上为老年人和全体村民参与创造条件，充分听取他们的意见。二是要积极培育农村社区社会组织，特别是老年协会、志愿者服务队等，通过积极发展与村子居民切身利益相关的公共事务，调动村民参与公共事务的内在动力，增强村民之间的信任与合作，达到凝聚人心的作用，充分建立起村委会与居民之间的信任感。三是要以传统文化为载体，如孝道文化等，加大宣传教育，构建村子成员的归属感、认同感和价值感，培育村民的公共精神，激发他们参与关爱和服务老年人的志愿行为。四是总结现有第三方社会组织运营农村幸福院的成功经验，鼓励并引导第三方社会组织如养老机构等参与农村幸福院的管理和运营^［7］。五是积极倡导村子的爱心企业、成功人士等捐款捐物，为本村幸福院发展贡献力量。

参考文献：

［1］廖欢.互助养老组织化发展的制度嵌入性研究［J］.老龄科学研究，2021（5）：12.

［2］高颖，等.积极老龄化视角下时间银行互助养老模式［J］.中国老年学杂志，2021（9）： 2004-2008.

［3］宋艳艳.江苏农村“四位一体”互助养老服务共同体构建［J］.合作经济与科技，2021（2）：176.

［4］韩振秋.我国农村幸福院问题、成因及对策［J］.学术探索，2020（5）：53-54

［5］罗晓辉，等.乡土公共性建构：破解农村互助养老发展困境之道［J］.长白学刊，2021（4）：136-137.

［6］吴香雪，杨宜勇.社区互助养老：功能定位、模式分类与机制推进［J］.青海社会科学，2016（6）： 104-111.

［7］刘妮娜.互助与合作：中国农村互助性社会养老模式研究［J］.人口研究，2017（4）：72-81.

［责任编辑、校对：李 焕］