国有资产报告制度施行五年盘点

潘伟

國有资产报告制度自2018年起施行，至今已经五年。

2017年12月30日，中共中央印发实施《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》），规定国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况。这是中国国资监管向前迈出的重要一步。

此后，十三届全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划（2018-2022）（以下简称“五年规划”）对外公布。

根据五年规划的报告年度议题安排，2018年至2022年，在党中央的坚强领导下，全国人大常委会在审议综合报告的同时，逐年分别重点审议了金融企业国有资产专项报告（2018年）、行政事业性国有资产专项报告（2019年）、企业国有资产 （不含金融企业）专项报告（2020年）、国有自然资源资产管理情况专项报告（2021年）和国有资产管理情况综合报告（2022年），总共4个专项报告和1个综合报告，即“1+4”。

2022年10月28日，十三届全国人大常委会第三十七次会议听取审议关于2021年度国有资产管理情况的综合报告，标志着首个“国有资产监督五年规划”顺利收官。

五年来，国有资产报告制度体系在贯彻落实过程中不断健全，推动了“阳光国资”“阳光央企”的打造，增加了国有资产管理公开透明度，提升国有资产管理公信力，巩固和发展了中国特色社会主义基本经济制度。

基本摸清国有资产“家底”

中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授认为，通过贯彻落实国有资产报告制度，过去五年基本上摸清了“家底”，也部分亮出了“家底”。

“全口径报告国有资产情况，向全国人民报告国有资产‘明白账，推动提高了管理公开透明度，规范和改进了国有资产管理工作，推进了国有资产治理体系和治理能力现代化，使国有资产更好地服务发展、造福人民。”清华大学中国现代国有企业研究院研究主任周丽莎表示。

经过五年的努力，一本清楚明白的“国资账本”徐徐展开。

在企业国有资产方面（不含金融企业），全国国有企业由2017年的资产总额183.5万亿元、负债总额118.5万亿元、国有资本及权益总额50.3万亿元转变为2021年的资产总额308.3万亿元、负债总额197.9万亿元、国有资本权益86.9万亿元。

在金融企业国有资产方面，2017年，国有金融企业资产总额241.0万亿元，负债总额217.3万亿元，形成国有资产16.2万亿元。2021年，全国国有金融企业资产总额352.4万亿元、负债总额313.7万亿元，形成国有资产25.3万亿元。

在行政事业单位资产方面，2017年，全国行政事业单位资产总额30.0万亿元、负债总额9.5万亿元、净资产20.5万亿元。2021年，全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元。

在国有自然资源资产方面，2017年，全国国有土地面积5.05亿公顷，内水和领海面积38万平方公里，天然气剩余技术可采储量5.5万亿立方米。截至2021年底，全国国有土地总面积52346.7万公顷。其中国有建设用地1796.3万公顷、国有耕地1955.5万公顷、国有林地11245.7万公顷、国有草地19757.2万公顷、国有湿地2178.3万公顷。根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，我国管辖海域面积约300万平方公里。2021年，全国水资源总量29638.2亿立方米。

其中，针对企业国有资产方面（不含金融企业）的数据及数据变动，周丽莎认为，随着国有资本布局优化和结构调整，国有经济活力和内生动力得到释放，具有较强竞争力的大公司大企业集团脱颖而出，国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力不断提升。刘俊海则表示，统计数据在很大程度上反映了国有资产、国有企业和国有经济的基本情况，但是也要注意到数据所不能直接反映的国企公司治理水平等情况。

国有资产报告工作基本实现全覆盖

2018年，国务院向全国人大常委会就国有资产管理情况作了首次报告，使2018年成为贯彻落实国有资产报告制度的开局之年。

全国各省市相继出台了相关文件，如山东印发《关于建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的通知》，江苏印发了《中共江苏省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，广东率先出台《关于建立省政府向省人大报告地方政府债务管理情况制度的意见》。

例如湖南省自2018年建立国有资产报告制度以来，采取综合报告与专项报告相结合的方式，连续5年完成报告工作，晒出了国有资产“明白账”。湖南省建立健全财政牵头、部门“横向协作”、市州“纵向联动”的国有资产综合报告工作机制，认真做好相关报告起草工作、省人大审议意见整改落实工作等，推动提高全省国有资产管理和治理水平。目前，湖南省国有资产综合报告涵盖各类国有资产的规模、结构、分布、经营管理等主要内容，基本实现了全口径、全覆盖。湖南省14个市州、123个县市区均已建立向同级人大常委会报告国有资产管理情况制度。

周丽莎表示，国有资产报告工作开展以来，全国各个地方迅速作出回应，积极推进政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况，而且各个地方编制的综合报告与国务院综合报告在体例模式上基本一致。

按照全国人大常委会关于国有资产管理情况监督的五年规划和年度计划安排，国务院和地方各级人民政府认真开展统计清查，不断健全制度体系，持续推进重点改革，加强基础管理工作，各方面取得良好进展。国有资产报告工作在全国各地基本实现全覆盖。

“沉睡资产”有账可查 国企改革更加深入

對国有资产进行全面摸底，不仅可以让“沉睡资产”有账可查，为盘活“沉睡资产”打下基础，而且可以为国企改革提供数据等支撑，对深化国企改革有积极意义。

现实中，个别国有企业存在低效、无效资产，其固定资产或者产品有价无市，甚至已经没有实际使用价值；也有一些企业运营效率低下，长期亏损或股权投资多年不能分红。周丽莎表示，初步摸清国有资产家底，有助于持续提升国有资产管理水平和效能，促进对国有资产质量的管理，推动不良资产处置，盘活存量资产，提高运营效率和资产效益。

刘俊海认为，国有资产报告制度把企业国有资产摆到台面上，对于深化国企改革既是一种压力，也是一种动力。国有资产数据账本公开化、透明化、具体化，可追溯、可留痕、可验证，既推动了国企不断提高管理、经营的能力和水平，进而实现国有资产保值增值，又为防止国有资产流失增加了一道安全防线。

国有资产报告工作面临新的挑战

对于开展了五年的国有资产报告工作，刘俊海称之为“成就巨大、问题也有”。周丽莎则概括总结了国有资产管理的基本概念和范围、体系建设进程的均衡性、会计信息真实准确性等三方面问题。

一是国有资产的基本概念、范围还不够清晰，数据质量也不够高，需要进一步夯实工作基础。国有资产的范围主要是依据传统口径确定，对专利发明等知识产权以及数据资产和与之相关的计算、存储资源等体现不足。

二是现有的4类国有资产管理体系建设进程不平衡。企业国有资产管理制度相对比较成熟；国有自然资源资产管理需要进一步摸清家底，完善资源实物量转化为资产价值的机制；行政事业性国有资产效益的计量评价方式需要探索；金融企业的国有资产管理有待于金融管理体制的改革和完善。应根据各类国有资产的特点，有针对性补齐管理短板，进一步完善全口径全覆盖的国有资产管理体系和制度。不同种类国有资产有不同功能定位，实行分类考核特别是实现量化考核需要攻克一系列难题。

三是近年来审计查出一些国有企业会计信息失真。有的企业虚增收入利润，有的资产减值计提不充分，一些行政事业性国有资产的数据不实。推动相关企业、单位严肃整改，建立健全制度机制，保证国有资产财务数据真实、准确。

国有资产综合性立法工作将全力推进

根据已公开的“全国人大常委会2023年度工作要点”，全国人大常委会2023年将加大对预算审查监督、国有资产管理监督力度。落实党中央关于加强人大国有资产监督职能、建立国有资产管理情况报告制度的决策部署，制定十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划，结合审议国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告，听取和审议2022年度金融企业国有资产管理情况的专项报告。围绕部分政府性基金管理情况、健全完善县级基本财力保障机制情况进行专题调研。深入推进预算、国有资产联网监督工作。

根据“全国人大常委会2023年度立法工作计划”，全国人大常委会将于8月继续审议修改公司法、审议制定增值税法；于12月继续审议制定金融稳定法，初次审议修改矿产资源法、能源法等。

此外，根据相关消息，2023 年起，全国人大常委会相关部门将全力推进企业国有资产法等专项法律修法工作。加强国有资产口径范围、分类标准、管理体制、监督机制等基础性、共性问题研究，加快推进综合性国有资产法立法研究工作。

刘俊海表示，未来五年，“摸家底”的工作还要继续推进下去，一定要摸实、摸细、摸准，持续增强数据真实、准确、完整，进一步夯实工作基础。同时，推动相关数据的公开共享，进而推动对国有资产和国有资产管理的相关研究，实现国有资产管理能效水平再上新台阶。

关于未来国有资产报告工作的推动方向，周丽莎建议：一是重点将国有企业经营中带有社会效益、外部效益的活动及成本同商业性经营活动区分开来，进一步提高国有企业资产运营、管理的科学性、准确性。二是加强相关基础理论研究，准确定义国有资产的基本概念，进一步明晰国有资产范围，科学划分国有资产分类，准确把握各类资产的性质和关系，明确不同类型资产的管理体制机制。三是坚持系统观念，树立“大资产”管理观念，把国有资产摆在经济社会发展全局中，统筹国有资产和经济发展、生态保护、财政收支等方面的关系，明确国有资产管理的总体思路和政策框架、具体举措。