甘肃省高速公路PPP项目融资模式研究

韩亚慧

一、前言

随着国家鼓励社会资本通过PPP模式（政府和社会资本合作模式Public-Private-Partnership）参与收费公路投资、建设、运营和维护，PPP模式在高速公路领域也得到广泛应用。PPP模式作为高速公路的一种融资方式，通过政府与社会资本合作，既解决了项目建设资金的问题，同时有助于促进政府部门职能的转变，对公共项目管理制度的发展与创新具有很好的促进作用。本文就甘肃省高速公路PPP项目融资中遇到的问题进行分析并提出相应的解决对策。

二、甘肃省高速公路发展现状

高速公路的发展一定程度上标志着各国现代化程度的高低。我国自“贷款修路、收费还贷”模式实施以后，高速公路行业迅猛发展，量质并举，实现了飞跃发展。1984年，我国第一条高速公路——沪嘉高速开工建设。1988年之后为应对亚洲金融危机，我国加大了基础设施投资力度，采取了积极的财政政策，高速公路的建设进入快速发展阶段。2014年底，高速公路通车里程跃居世界第一，达到11.19万公里。截至2021年底，全国公路通车总里程达到528.07万公里，其中高速公路已建成16.91万公里。高速公路的建设，改善了我国公路网的技术等级结构，很大程度上缓解了交通对国民经济发展的制约。高速公路对改善高速沿线的经济环境，拉动贫困地区的发展，加强国防建设，改善人民生活质量，发挥着“助推剂”的作用。甘肃省高速公路发展的阶段与全国高速发展的阶段大体一致。

三、甘肃省高速公路融资模式的发展研究

（一）我国高速公路融资模式的发展历程

由于高速公路投资高、工期长、建设规模大等特点，从高速公路开始建设至今，建设资金的融资一直是高速公路建设的难题。在国家经济发展的不同时期，也随之出现了不同的情况。如何更好地解决高速公路建设融资问题，依然是高速公路建设的首要工作。

我国高速公路的投融资制度是随着我国经济体制改革的不断深入而不断进行调整的。在1984年开始修建第一条高速公路之前，公路建设管理资金来源主要是靠单一的国家投资。“贷款修路，收费还贷”政策出台以后，打破了公路建设依靠国家财政投资的体制。自此，地方收费公路主要采用以下两种模式：一是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设的经营性公路，另外一种是由交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设的政府还贷公路。

2004年《收费公路管理条例》公布后，政府还贷公路由交通运输主管部门实行“统贷统还、统收统支”。2014年之前政府还贷高速公路主要依靠各类交通融资平台举借银行贷款来融资。2015年，国家颁布的新预算法规定，地方政府除了通过发行地方政府债券方式举借债务之外不得以其他任何方式举债。2017年7月，财政部、交通运输部联合发布的《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》明确地方政府专项债券成为地方政府建设政府还贷公路融资的唯一渠道，政府收费公路“贷款修路、收费还贷”的模式结束了[1]。

（二）甘肃省高速公路融资模式的发展历程

甘肃省高速公路融资模式的发展历程与全国高速公路融资模式的发展历程大致是一样的。2008年到2015年期间，甘肃高速公路融资机制主要是“统贷统还”，即以省级交通运输部门为借款的主体，交通发展资金主要是利用国家车购税等一系列补助政策向金融机构贷款来融资。省级交通主管部门同时建立了融资信用平台和“统贷统还”的信贷管理机制，从而更好地推动甘肃省高速公路的发展。在发展中逐步形成了“综合运用国家补贴、地方配套、银行信贷、民间投入”等多方式的公路建设资金筹集体系。随着公路建设管理权的划转，从2015年开始，甘肃省逐步过渡到“谁借债谁负担”的融资机制。按照《國务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定，加快建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制；加强政府或有债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能；推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营。近年来，甘肃省形成了经营性公路项目依靠银行贷款和利用社会资本投资，政府还贷公路项目依靠发行专项债券和财政公共预算的两种投融资体系，逐步建立了“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资机制。截至2022年11月，甘肃省收费公路PPP项目累计实施共31个（已通车8个，在建23个）。甘肃省高速公路PPP项目的合作模式主要有政府和省属企业牵头+央企合作、政府和央企合作、政府和省属企业合作、政府和民企合作，其中最主要的合作模式是政府和省属企业牵头+央企合作。

（三）PPP模式在应用中遇到的问题

随着高速PPP项目的发展，目前甘肃省高速公路PPP模式在应用中主要存在以下几方面问题：

1.不重视PPP咨询机构的选择

PPP项目复杂的交易结构需要政府和社会资本建立与PPP模式相匹配的专业能力。目前，普遍存在社会资本和政府负责PPP项目的人员专业性不强，也不重视PPP咨询机构的选择。PPP咨询机构经验和水平良莠不齐，导致实施方案设置问题重重，项目产出极为粗疏，风险分配和绩效考核空泛，对项目全生命周期经济效益的测算把控不准确，财务评价方案对项目的支撑作用不强，使得项目在建设期、运营期出现难以解决的困难。

2.政府资本金来源渠道不稳定

根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）规定，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。甘肃省整体财政实力有限，各级政府对于PPP项目中政府支出没有稳定的资金来源，存在不能及时、足额到位的情况，并带来一连串连锁反应。部分高速项目存在因政府资本金不到位，项目融资无法按期发放，建设进度一再延后的情况[2]。

3.融资渠道单一

目前，PPP项目债权投资基本都表现出了回报周期长、回报率低等问题，从而其项目所具有的吸引力也相对较低。甘肃省高速公路PPP项目融资设计存在一定的不合理性。加上投资周期较长、风险防范能力不高、资金退出渠道不足等问题，在很大程度上对PPP项目吸引社会资本形成了阻碍。

4.社会资本融资能力不足、信用基础薄弱

投资人招标是PPP模式在高速公路项目融资中应用的核心环节。招标招到优质的投资人，有利于获取更好的市场资源，有利于项目的开展和推进，更能保证项目更好更快地落地。社会资本融资能力，是PPP项目社会资本采购中非常重要的考量指标。高速公路项目工程量大，投资量大，因而对所成立的项目公司的要求、对招标的投资人的要求也同步拔高。但是高速公路建设周期长、收益较低，在高标准招标的情况下，很多高速公路项目不容易招到合格满意的投资人。高速公路PPP项目推进过程中存在社会资本方采购条件不够，从而出现社会资本融资能力不足导致项目停工等问题。

很多社会资本想快速获得施工利润，又不愿承担运营风险，存在社会资本抓住地方政府急于扩大固定资产投资增长的心理，与其签订承诺收益兜底的“抽屉合同”，形成政府单方面承担风险的风险不对等投资模式[3]。

5.项目公司运营能力不足

运营阶段的风险主要包含运营的成本、运营的管理以及运营模式所带来的各类风险。甘肃省受交通网络、经济体量、人口基数等因素的限制，已建成的高速公路PPP项目，普遍存在运营初期难以达到预测交通量的情况。使得项目公司出现严重的负现金流，运营管理压力较大，看不到可维持到项目公司出现正现金流的美好前景，大大影响了后续投资者的信心。

四、甘肃省高速公路PPP模式对策研究

（一）围绕“交通+”全面做好路衍经济

2019年，甘肃省率先提出“路衍经济”构想。路衍经济主要发展方向包括：聚焦公路沿线资源开发、公路资源后市场开发、公路空间场地资源开发“三大维度”。围绕交旅融合、能源材料、智慧交通、服务区+、通道物流、先进制造等“八大方向”，通过“公路撬资源、资源变资产、资产变资本”的运作思路和模式，盘活资源存量、做大产业增量，形成路衍经济增长“点极带”，构建公路交通与资源和产业融合发展的互动格局。高速公路路衍经济主要分为路域内和路域外，目前可直接计入高速公路收益的主要是路域内路衍经济的内容。路域外需要地方政府提前做好项目的准备工作，与高速公路项目打包，从交旅融合、通道物流、乡村产业等方向对路衍经济进行深挖和发掘，在减轻地方政府财政压力的同时也能很好地盘活优势资源。

（二）以资源换资金，减轻政府筹资压力

2018年，甘肃省印发了《关于印发以出让国有资源资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作实施方案的通知》，为盘活全市各类存量自然资源，进一步提高资源利用效率，通过资源换资本，补充筹集基础设施项目的资本金，构建投融资、建设、经营管理及偿债的良性循环机制，持续加快城乡基础设施建设提供了有效保障。资源换资金在高速公路建设期主要是政府以土地等优质资源置换资金作为项目资本金，降低政府资本金出资压力。在高速公路运营期还可以资源换资金来减轻政府可行性缺口补贴的出资压力，可行性缺口补贴形式多样，如土地划拨、资源开发收入等。甘肃省地市、县自筹建设资金能力非常有限，政府财承压力也比较大。因此，在项目推进之前需做好以资源换资金、以资源盘活资本的前期准备，从而避免因建设期政府承担不了过高的资本金而导致的建设期手续变更和工期延误，及项目运营时的政府可行性缺口不能到位的问题[4]。

（三）延长高速公路PPP项目合作期

为更好地吸引社会资本方投资，摆脱目前PPP项目融资困难，缓解地方财政压力，延长合作期限这一融资结构设计，会极大地降低运营期内财政补贴，减轻地方政府财承压力。延长高速公路PPP项目合作期也是今后PPP项目融资的一个趋势。为推动高速公路可持续发展，全国多个省份均在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的基础上探索延长高速公路PPP项目合作期，呼吁修订《收费公路管理条例》中的高速公路收费期限。

2021年，经省发展和改革委员会、省交通运输厅和省财政厅共同研究，将S10作为全省高速公路延长合作期融资模式的创新試点项目，取得较好反响。因此，建议推广应用延长高速公路PPP项目合作期的模式。

（四）重视PPP咨询单位和社会资本的选择，合理确定项目风险分配

咨询机构需要在前期开展相应的预测和研究分析，综合考虑项目实际情况与风险分担等，做到PPP项目前期论证的充分与合理。加强社会资本方采购条件，从社会资本方投资能力、融资实力、相关业绩等多个方面进行考量，从源头上解决项目因融资能力不足带来的风险，避免项目开工后因融资问题影响项目进度。

高速公路PPP项目建设周期相对较长，而且会因市场、政策等的变化产生不同类型风险。因此，高速公路的风险分配机制需在项目开展之前确定。按照财金〔2014〕113号风险收益对等、风险分配优化及风险可控等原则，在风险分担设置的时候需综合考虑项目回报机制、政府风险管理能力以及市场风险管理能力等要素，合理分配政府与社会资本的项目风险。

（五）探索项目创新机制

在融资模式方面，根据中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，探索“专项债券+市场化融资”模式，从而减低政府财政出资压力。在PPP合作模式方面，探索投建营一体化，要求社会投资方有设计、建设、运营维护等全周期的服务能力，实现全生命周期管控，更好地提高高速公路利润回流效率。在保证合理收益率的基础上，一定程度地将收益反哺到政府可行性缺口补贴上。

五、结语

高速公路PPP项目的发展需要政府和社会资本双重发力，政府需要在融资模式上创新，确保政府资本金来源，推动PPP项目高质量规范发展。充分发掘路衍经济，鼓励将发行专项债地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。社会资本企业也要做好自身融资工作，在项目公司组建过程中应着重关注项目公司组织机构设置、运营管理制度建立以及专业技术人员配置等，确保项目公司组建完成后，尽快推动项目开工建设，科学规范高效运转。

引用

[1]翁燕珍，王利彬.投融资体制改革对交通基础设施领域的影响——解读《关于深化投融资体制改革的意见》[J].中国公路，2016，477（17）：56-61.

[2]于文卓.中国高速公路投融资模式研究[D].长春：吉林大学，2013.

[3]李树峰.甘肃交通投融资的探索之路[J].中国公路，2020，565（9）：20-21.

[4]贾伟.甘肃省高速公路建设投融资问题研究[D].兰州：兰州交通大学，2015.

作者单位：甘肃省交通规划勘察设计院股份有限公司