预算管理一体化在县级预算单位中的实践

郑杰

一、前言

党的十九大报告提出：建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。近年来，各级财政部门不断提高政治站位，在部门预算改革、国库集中支付改革、电子支付改革等方面进行了一系列预算制度改革，现代预算制度初步建立。2020年2月，财政部印发了《预算管理一体化规范（试行）》（财办[2020]13号），改革了业务规范，实现各级预算数据的上下贯通，预算全过程管理的一体化。要求各预算单位应积极配合财政部门建立统一的预算管理体系，推动预算管理的现代化改革工作实施，以实现对预算的全程监督，保证机构的各项业务活动正常开展。本文以预算一体化系统在县级预算单位中的实践与应用为切入点，浅析预算一体化系统在县级预算单位运行的效果及在存在的问题，并提出了意见与建议，希望为预算管理一体化的推进提供经验。

二、预算管理一体化的内涵

预算管理一体化系统是根据现代财政制度的要求，以全国统一的“业务规范+技术保障”的方式建立的现代财政信息化管理系统。通过在信息系统中嵌入管理规则，在现代信息技术的支持下不断完善优化“制度+技术”管理机制，提升预算管理规范化、标准化和自动化水平[1]。

《预算管理化规范》和2021年国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》涵盖了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等预算管理主体流程。总结起来，可以划分为五个方面：①全国政府预算管理的一体化，构建上、下层政府部门之间的衔接机制，全面反映各个层面预算管理的实际情况；②各部门预算管理的一体化，统一各部门的预算管理制度，不断完善优化单位预算、部门预算和政府预算衔接机制；③预算全过程管理的一体化，打造预算全过程的管理闭环；④项目全生命周期管理的一体化，建立健全预算项目全生命周期管理机制；⑤全国预算数据管理一体化，建立各级预算数据生产和对接传输的标准化，推动单位和部门预算信息与财政部门共享，集中管理全国各级预算数据[2]。

三、预算一体化系统在县级预算单位中的运行效果

（一）提高了县级预算单位工作效率

随着我国财政体制改革的不断深化，对预算管理工作的需求越来越高。但由于支付系统、记账系统等各个系统之间相对独立、联系过程复杂，编制各类报表不仅耗费大量的人力和时间，还会加大财务人员的工作量，使县级预算单位的工作效率下降。预算一体化的建设能使各系统之间的联系更加紧密，各部门、各系统之间的信息交流既能满足实际的预算管理需要，又能极大减少工作人员的工作量，提高工作效率。如资金支付过程，预算一体化改革以前，《财政授权支付汇总清算额度通知单》《财政直接支付汇总清算额度通知单》《财政直接支付凭证》等纸质文件需人工传递，费时费力，效率低下；预算一体化改革后，取消了纸质传递，实行网上签章、网上传递数据，代理银行登入系统，进行电子印章核对并支付，支付凭证回单及时反馈至财政及预算单位，省时省力，提高了支付效率，真正实现了“让数据多跑腿，人工少跑腿”以及无纸化支付。

（二）进一步保证了预算编制的完整性

传统预算管理模式将预算资金的关注点放在了财政拨付部门，部分预算单位错误地把单位资金当作自有资金，在预算编制过程中，尽可能多申请财政拨款，少使用单位资金，预算编制不完整；有些单位资金游离在预算管理之外，财政部门没有对此部分资金进行监督。在预算收支执行方面，财政部门缺乏有效的监督和约束手段，不能详尽地了解资金的实际规模，因此造成了财政收支压力逐年增加。但是行政事业单位每年的盈余资金却越来越多，无法发挥出单位资金的最大价值。预算一体化改革后，将单位资金等预算外收支全部纳入预算中，将预算单位符合规定的各项资金统一编制到使用这些资金的部门中，确保预算的完整性，实现各项收入共同管理，各项支出统筹安排，增强了预算资金统筹能力[3]。

（三）实现了“资金跟着项目走”的预算项目管理理念

预算管理一体化改革后，所有预算支出都应纳入项目库，进行全生命周期管理；所有的预算项目从项目库中挑选，没有入库的项目不能安排预算。在此基础上，以支出性质和用途为标准，将预算项目分为人员类项目、公用经费项目、其他运转类项目和特定目标类项目，把“供养人员的钱”“保障部门运转的钱”和“支持事业发展的钱”之间的界限划分得更加明晰，有利于强化预算约束[4]。

（四）进一步确保了财政资金拨付安全、高效与规范

动态监控是对财政资金运行及具体活动进行实时监控的重要手段。系统内设置了支付校验规则，如同名账户转账校验规则、敏感字词校验规则以及大额资金支付校验规则等，实时监控每一笔支付资金的支付情况。对触发预警的支付申请，需部门与财政进一步进行审核，确保资金拨付安全、合规。

四、预算管理一体化运行存在的问题和困难

预算一体化系统上线以来，在县级预算单位中产生了良好的效果，提高了预算管理水平以及工作效率，但在运行过程中也存在一些问题需要改进。

（一）一体化系统功能需进一步完善

目前，动态监控规则设置权限归省财政厅，县级财政部门若要根据自身情况设置校验规则，需经市级上报省厅，设置时间长，手续繁琐；若实际收款人账户名称中包含预警词汇，也会导致系统拦截；指标查询页面，仅有支付进度查询，无具体收款账户等信息，查询信息不全；对于退回的支付凭证，系统内不会冲减原支付金额，退回数据查询功能有待完善。

（二）财务人员预算管理理念需加强

预算管理一体化是新时代深化预算制度改革的有效途径，是落实政府过“紧日子”的要求，有助于加快建立現代预算制度。改革实施以来，部门单位财务人员仅仅认为换了个系统或者财政业务平台，对预算管理理念认识不深。有的财务人员对一体化系统上线表示不理解，对系统缺乏了解，间接造成预算管理效率低下。

（三）项目库预算编制不到位

项目库是预算管理的基础和前端，在编制过程中，财务人员对项目内容了解不全面，业务科室认为预算编制是财务部门的工作，工作间沟通不顺畅，导致了项目库编制不细致、不到位的情况。如项目概况填写简略，未能体现项目实施内容，项目测算支出标准单一，绩效目标指标可考核性低、量化指标少、脱离实际等。

五、推进县级预算一体化改革的建议

（一）建立科学的预算管理理念

预算一体化改革是一项系统性工作，需要政府、财政等各预算单位全员参与，各预算单位领导及财务人员要充分认识到推进预算管理一体化的必要性、重要性及紧迫性，才能更好地完成项目储备、预算编制、预算批复调整调剂、预算执行等全流程工作内容，推动预算一体化的顺利实施。

（二）进一步强化全面预算管理思想，健全全面預算管理体系

1.进一步对县级预算单位各部门的财政收入进行统一预算

建立健全全面预算管理体系，可以从调取审阅单位会计账、单位基金账户或由财政代管基金账户等渠道，获得县级预算单位的资金实际收入，对县级预算单位的预算支出实行项目化管理，部门所有收支都被实时动态监测。为此，我们可以对行政事业部门实施全面的财政收支政策，从财政收入、行政事业性收费、国有资本经营收入、政府性基金收入等方面进行全面的核算。

2.强化预算的整体观念

县级预算单位领导要提高对预算工作的认识，要从上到下、从下到上，加深工作人员对“预算”的理解，提高预算认识水平。

（三）进一步完善项目库管理，构建预算项目全生命周期管理机制

全面预算管理要求县级预算单位将所有预算支出作为预算线列入项目数据库，从以前的“先预算，后项目”到“先项目，后预算”，确保资金的科学投入。这就要求县级预算单位尽快确立“资金紧随项目”的概念，高度重视建设预算项目池，将其作为有效完成预算编制的基础和管理预算的出发点，为项目的高质量完成打好基础。另外，县级预算单位应根据中期财务计划管理要求，结合行业职能和中期工作计划，建立一个具有年度滚动预算的项目生命周期管理系统，从而不断完善和优化整体项目预览和演示过程的管理，动态事件监测和后续跟踪反馈，年度计划和预算，重新设计行政预算和财务项目的业务流程，改善行政预算项目的管理。

（四）进一步严格预算执行管理，强化预算硬约束

预算单位在支付方式、支付程序和支付时限三个方面要严格按照相关规定办理财政支付业务。在支付资金时，应综合考虑批复的预算、用款计划的要求以及项目的进度等因素。财政、国库、代理银行通过该体系由电子命令完成财政收支结算，增强预算指标对财政收支的监督，建立健全动态监测体系。各部门、单位要根据财政收支情况，建立和完善与财政预算管理相协调的内部控制体系，制订财政收支的相关制度，对县级预算各部门、单位的资金进行统一的监督。

（五）加强财务人员培训，提升业务水平

1.加强预算管理一体化操作系统的培训

采取线上与线下、理论与实操结合的方式，围绕基础信息填报、预算项目库、预算编制、会计核算以及预算一体化系统操作等内容进行系统培训，提高预算单位财务人员、财政业务人员操作与理论水平。

2.加强财务知识业务培训

县级财政部门应科学制定业务学习计划，对财政法律法规、财政业务知识等方面进行讲解，提升全县财务人员的业务能力和财政管理水平，提高工作积极性。

3.加强实操指导

技术运维人员应强化对各预算单位的实操指导工作，及时解决操作困难，切实提高预算管理一体化系统运转效率。

（六）防范网络风险，保障系统数据安全

数据安全是实现预算管理一体化操作的重要依据。系统中的有关数据是国家的重要信息，如果数据被泄漏或者被入侵，将给国家带来不可估量的经济损失。因此，县级预算单位要加强网络安全防范，保证信息的安全性。

禁止内网和外部网络的混合使用，建议各单位配置预算管理一体化系统专用设备，禁止与外部网络相连。加强密码监管。预算管理一体化系统一律使用UK登陆，使用强密码并定期更改口令；不在微信群和QQ群发布任何机密信息，尤其是IP地址、账号、密码等信息。对信息技术的普及和应用进行全方位培训，加强对县级预算单位数据的保护，加强对信息系统的管理。

（七）优化管理系统，推进平台融合

1.结合实践，完善流程，优化升级一体化系统

目前，预算化一体系统已基本在全国各省运行，在运行过程中，特别是月底、年底登入用户多、使用平台人数多时，系统会出现卡顿、导出数据不存在等现象。这就需要从技术上入手，稳定系统，不断消除系统运行时存在的漏洞，确保系统平稳运行。

2.加快一体化系统与资产、债务管理模块衔接建设

财政资金形成实物资产的全链条管理机制的建立，对于精准核算和动态反映资产配置、价值变动、存量等情况具有重大意义[5]。同时，严格参照一体化的要求对与预算管理有关的债务管理流程和规则进行规范整合，不仅能够实现预算管理与债务管理的完美衔接，还能加强地方政府举债融资的预算约束和风险防范[6]。

3.细化完善预算执行动态监控系统

（1）结合实际，及时修订、新增监控目录，扩大动态监控范围，加强预算执行控制，将有限的资金用在“刀刃上”，提升资金使用效益。

（2）对预警的信息进行分析，建立单位预警台账，坚持问题导向，深入核查，发现问题后，及时反馈至部门和单位，督促整改，确保预算资金高效、合规、安全使用。

（3）完善优化事前威慑、事中监控、事后查处的一体化预算执行监控机制，全面提升财政财务监督管理水平。

六、结语

推进预算一体化是深化预算改革、加快建立现代预算制度的重大举措，是落实政府过“紧日子”的要求，是贯彻落实国家宏观政策的重要保障。当前，我们应重视统筹推进县级预算单位预算管理改革的进程，充分认识到预算管理一体化系统的重要抓手作用，在实践中不断探索改进与完善，总结经验做法，不断开拓进取，继续优化系统功能，提高预算资金使用效益，加强和完善预算管理，提升预算一体化建设水平、综合管理水平与财政治理能力。

引用

[1]国务院.国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2021，1731（12）：5-10.

[2]崔惠玉，田明睿.推动预算管理一体化改革 深入贯彻实施新《预算法实施条例》[J].财政监督，2020，486（24）：16-20.

[3]张廷廷.预算管理一体化助推事业单位财务转型创新[J].预算管理与会计，2022，374（10）：26-29.

[4]秘晓敏.论预算管理一体化在事业单位中的应用[J].财会学习，2022，347（30）：65-67.

[5]王光坤.全面推进部门预算管理一体化改革[J].预算管理与会计，2021，363（11）：15-21.

[6]财政部预算管理一体化建设业务组.预算管理一体化的总体思路和主要管理机制[J].中国财政，2020，816（19）：5-10.

作者单位：武城县财政局