数字时代行政法治的结构性障碍及革新路径

2023-08-27邢鸿飞曾丽渲

江苏社会科学 2023年4期

邢鸿飞曾丽渲

内容提要数字技术嵌入治理场域引发了传统行政治理模式的深层次变革，构建了全新的治理范式与社会图景。立足于动态视域精准识别数字化行政的发生逻辑、结构风险和规制路径，对深刻理解数字中国战略具有理论和现实意义。数字时代的行政法治模式依循以下三重逻辑逐步变革：一是治理理念从单向管理转向多维治理，二是治理结构从封闭走向开放，三是治理权力从金字塔式的层级样态演变为流动格局。数字技术赋能行政治理引发了结构性阻碍：政府管理结构分散化与治理一体化之间的内生冲突，权力类型的异化与扩张，技术工具对个体主体性的消解。针对于此，未来数字行政法治建设应当聚焦于以下发展理路：整体主义视域下的组织重构、权力结构调适以及多元化个人权益的保障。

关键词数字政府治理范式数据治理法律规制

邢鸿飞，河海大学法学院教授

曾丽渲，河海大学法学院博士研究生

进入大数据时代以来，“互联网+大数据”的战略模式成为引领社会结构变革、推进政府治理体系和治理能力现代化的重要选择。依托信息互联、人工智能、量子计算等新兴平台，行政主体将高科技ICTs（信息通信技术）有机嵌入公共管理领域，逐步尝试以工具主义的技术逻辑实现行政治理理念的变革与结构再造。但信息算法技术与行政公共治理模式的嵌合本身具有两重性特征：一方面，现代性技术工具可有效弥合传统政府治理过程中的有限理性，重新定义公共治理领域的行政应对逻辑和行动效率；另一方面，行政组织治理结构的解构与变迁出现了新样态，引发了诸多解构式风险[1]。“大数据×”的乘数效应加剧了现代化治理的复杂性，而数字规制策略的匮乏，无疑会使现有行政治理陷入算法技术掌权、价值理性缺失等困境，导致行政法治范式与法律实践脱节。因此，行政治理模式的数字化转向与变革是当下亟须重视的议题。

一、数字时代行政法治转型的现实图谱

以代表制与官僚制为基础的“环式民主”架构，强调以层级化组织形式和命令式控制机制来化约社会治理政务的内部复杂性。但自迈进风险社会以来，社会治理对象的稳健性逐渐降低，非线性显著增强。面对艰巨的社会治理任务，政府借助算法技术，重新整合了治理结构。宏观而言，行政法治的数字化转型仍未完成，但已呈现了相对清晰的变革方向，主要表现在治理理念、治理结构、治理权力三个方面。

1.治理理念：从“单线性”转向“多维度”

首先，在信息技术逻辑导向下，行政法治逐渐打破了碎片化治理理念，开始强调以系统化为表征的整体治理。传统政府组织内部通过强调科层架构的非人格化特征和对法理型权威的绝对服从，实现责任下沉。但纵向多层级委托关系与横向治理权力的过度衍生会引发信息不对称、部门权力隔离以及信任机制碎片化，甚至“功能分化造成专业化与本位主义、政府组织间难于协调与整合及政策无法连贯等困境”[1]。以数据逻辑为支撑的新一代信息技术成为解决“碎片化”流弊的重要前提，为政府逐步打造纵向贯通、横向协同的秩序共同体提供了现实基础[2]。

其次，数字化转型过程中，治理思维逐步凸显出对人文价值的关怀。在数字技术与政府治理体系的适应性变革过程中，需要防范人文价值理性与技术工具理性的颠倒与异化。由于数字技术本身的价值中立性，其在应用过程中易出现“反自由”属性，即非主观主义的个体主体性价值逐步被消解与重塑[3]。从现代法治立场出发，数字化技术对人文自由价值的过度限制并没有程序性标准的支撑。“北斗卫星掉线案”[4]的发生，就是自动化执法忽视数字弱势群体程序选择权的典型例证。因此，当下智慧治理在兼顾技术理性的同时，逐步开始融入公平公正的价值理念，通过建立“价值导向-工具效能”的双向调适框架，保全法治价值与技治效能的平衡共生[5]。

最后，数字时代的复杂性风险与传统机械治理模式之间存在结构性张力，这推动了政府行政理念从“事后救济”走向“风险预防”。传统行政治理基于单线性的“事实识别—结果输出”思维模式，通过将复杂性社会治理系统拆解为若干可识别的线性部分，从而实现事后危险的排除。在治理对象识别度较高时，传统的线性管理模式行之有效。但机械的事后应对模式在现代性风险治理中显得力不从心，数字时代的社会风险具有高度不确定性，这要求革新以“原因—结果”为逻辑的治理模式，逐渐从“事后救济”走向“事前预防”，通过建立多层次的风险监测体系和预警机制，来应对潜在的社会风险。

2.治理结构：从“封闭管理”走向“开放互动”

传统治理主体选择以封闭的管理模式来描述和分析社会不确定性，这种根植于线性因果关系的思维，本质上是简单地实施确定性与不确定性之间的二相转换[6]。但自治理实践进入VUCA时代以来[7]，以“还原论”为基础的组织范式逐渐无力应对人类社会“复杂的适应性系统”。在元治理理论基础上兴起的“复杂性治理范式”，开始强调模糊治理主体与社会外部之间的边界，并提出构建具有拓展性和兼容性的合作治理格局，以提升社会组织的自适应性[1]。相较于传统管理模式对固化的静态社会现象的关注，复杂性治理范式更重视各个“部分”之间的联结互动，主张治理主体与复杂性共生[2]。

遗憾的是，从“管理”走向“治理”的行动策略并未完全取得现实成效。强政府模式导致政府围绕公共任务展开的公私协作行动始终难以摆脱自上而下的“管理”思维限制。在治理实践中，政府建设的核心依然遵循“顶层设计—体制机制—基层落实”的被动进路。行政主体始终是推进社会秩序建构的强中心主体，市场、社会主体则被视为边缘化的政府管制对象。这导致复杂性治理范式所倡导的多元协商共治格局如何与传统的科层体制实现兼容问题仍未解决[3]。官僚制層级链条的纵向延伸和条块管理权限的交叉重叠导致政府在处理棘手问题时，实现科层合作即使是可能的，也是异常困难的。

在政府变革困难之际，大数据以“开放性数据资源”为核心，将人工智能、区块链等技术推向治理领域，为行政法治变革提供了技术层面的实体支撑。数字化转型背景下的行政法治实现了实质意义上的“复杂性治理”，增强了国家与社会之间资源交互的可能性，通过二者之间相互赋权，形成了动态开放的网络治理结构。技术为“国家和社会靠近对方提供了一个新的结构性基础，同时也为二者之间制造了一种递归关系，最终重塑了国家和社会”[4]。国家和社会从分离走向嵌合已是不争的事实，数字技术的嵌入让政府行动策略逐步实现了从“封闭管理”向“开放互动”的转变。

3.治理权力：从“层级权力”到“流动权力”

在前网络时代，帕森斯从结构功能主义视角分析了信息控制等级次序结构与社会系统中的物质制约力量。他认为，传统社会的权力运行机制是统治者通过优势资源的占有，将意识形態和价值体系以信息的形式层层灌输给社会成员，从而实现制度变迁、利益分配以及社会改革[5]。但数字媒体的流动性技术促发了社会权力结构的变迁，一个基于“流动”的权力格局正在逐步生成。曼纽尔·卡斯特论述了信息技术给整体性权力结构带来的变革。他认为，网络社会的信息权力“存在于信息的符码中，存在于再现的影像中；围绕着这种新的权力，社会制度实现了再组织”[6]。数字化媒介形塑的网络传播结构，实现了时间与空间双重意义上的共时性传播，并借由不同网络之间的联结和流动，触发了社会全域的信息共享机制，从而使得“流动性”权力得以生成[7]。

在网络信息权力的实践图景中，信息媒介与权力占有者逐步割裂，权力主体在多元化“生成性”网络中时刻流动。在卡斯特看来，这种流动网络中的多元权力主要有四个维度：入网的权力、网中的权力、网络化的权力以及网络创制的权力。在这四个权力维度中，前三种权力类型主要流动于技术精英、民族国家以及金融资本手中[8]。在此情境下，政府主体不再是唯一权力中心，网络平台通过“平台→技术→权力”的演进逻辑，生成了社会性治理权力。非对称的技术资源占有能力使得私人部门打破了政府在契约关系中原有的支配性地位，以“政府—社会”为中心的传统行政权力结构逐渐被分化为“政府—市场—个体”三者交互的流动式权力结构。

二、技术赋能行政法治的结构性阻碍

内含于数字技术治理的整体性治理理念与传统科层制之间存在结构性冲突，技术性工具拓展社会治理模式的同时，明显引发了管理结构不适配、权力结构分化以及个体边界感弱化等问题[1]。

1.管理结构分散化与治理一体化之间的内生冲突

数字化转型过程中旧有组织架构与数据生产要素之间的不兼容，会导致一体化治理结构难以落地，这种不兼容在组织管理层面主要表现为以下三个方面：

（1）国家数据局的职能定位引发责任分配分歧。不断衍生的数字治理需求催生了数据管理组织体系的变革，国家数据管理机构的职能和角色也随之转变。2023年国务院机构改革方案将中央网信办和国家发改委承担的部分职责划入国家数据局，具体工作包括协调推动公共服务和社会治理信息化、统筹推进数字经济发展、推进数字基础设施布局建设等[2]。值得注意的是，新一轮的组织体系改革并未将“网络安全与数据安全”的监管职责划入国家数据局的职责范围。对此，实务界专家和理论界专家见解殊异。

有学者指出，国家数据局的职能主要涉及数字经济的发展事务，而非数据安全。根据《中华人民共和国数据安全法》的规定，网络数据安全保护职责主要由网信、工信和公安等部门承担[3]。以往数据安全监管职责与数字经济发展职责混在一起，部门之间协调比较困难。改革之后各部门的职责更加明确，网信、工信和公安等部门行使对网络安全的监管职能，而国家数据局则行使对数据要素的基础性管理职能，这也与国家发改委的功能定位相符。但也有学者认为，在“网络安全和信息化一体之两翼、驱动之双轮”的发展理念下，数据安全是释放数据价值的重要引擎[4]。国家数据局应当统一谋划部署实施网络安全和信息化管理，这样更有利于数字经济的全局性统筹[5]。

总体来看，国家数据局的职能定位、职能配置等内容不明晰，导致围绕数据展开的治理工作还面临诸多不确定性。当务之急是，数据管理部门如何“落地”以及国家数据局如何在实践中探索出一条可执行的数据管理方案。

（2）地方组织结构分散引发“多头管理”。受传统封闭治理模式的影响，我国政府数据治理尚未克服科层管控导向的局限。目前来看，中央层面的数据治理以分布式治理为主，即由中央网信办、国家发改委、国家数据局等分别负责各自业务领域的数据管理职责。地方层面，各地倾向于采取集中式治理与分布式治理并存的混合式模型[6]。但受财政、环境、地理等因素的影响，各地数字基础设施建设差距较为明显，数据治理机构组建方式和职责划分也不尽相同[7]。目前，地方政府设置数据治理机构的方式大致有三类：一是将原本分属于经信委、发改委的大数据管理职能整合，组建成新的政府部门；二是将其设置为政府直属治理机构或部门下设事业单位；三是在省政府办公厅等部门的基础上加挂牌子[8]。不同省份的组织架构差异引发了各地政府对跨界数据治理问题的认知分歧与目标冲突，“多头管理”导致治理合力难以达成。具体到行政法治实践，首先表现为纵向府际条线沟通困难，中央与地方层面采取的数据治理结构不同，导致数据组织架构和管理体制改革面临上下级机构对接障碍、部门间数据信任缺失等现实问题，给数据一体化治理带来困难。其次，地方设置的数据治理机构性质较为复杂，有地方将大数据管理局列入省级党政机构序列，也有地方将大数据局设置为省政府直属事业单位。而数据治理机构的事业单位建制偏向于提供公益服务，在“推进政事分开、管办分离”[1]的大背景下，由事业单位额外承担行政职能，容易造成管理机构推诿扯皮、权责脱节等不规范现象。

（3）数据联动困难导致统筹性协调障碍。我国当下数据治理组织体系与数据资源所要求的统筹性、协作性、权威性特性并不匹配，动态视域下数据治理联动存在障碍。从法律配置层面看，近年来各界大力推动政府数据开放，较多机构设定了数据共享与开放的宏观职责，但是设定数据联动及开发利用方面职责的机构较少。虽然中央已经意识到这一问题，相继出台了《政务信息资源共享管理暂行办法》《国家信息化发展战略纲要》等文件，但规范类型更多局限于意见、纲要等政策文件，尚无上升到法律层面的有力规范[2]。

从治理实践出发，数据战略规划和协调共享工作也面临共享不足的困境。具体表现为以下几个方面：上级政府不愿意将数据共享给下级政府，例如，市级政府推进的数字化建设项目常常需要省级政府部门甚至国家部委协调共享数据，这在理论上是可行的，但实际推进却很困难；同级政府部门之间由于缺少动力和压力也不愿意推进政务数据共享[3]，地方政府习惯于采用“单边式”包办管控模式，当政府数据治理被引入到利己的“私有化”情境时，就会形成“闭合型行政”困局，导致府际横向联动困难、有效沟通不足[4]。

2.权力类型的异化与扩张

数字技术与数据信息的结合促发了私权力（社会权力）的形式，在打破传统行政权力单向度运行逻辑的同时，也引发了权力类型的异化与扩张。

（1）公权力的“脱域化”延伸與扩张。数字化治理工具的有效性及应用场景的普遍性，成为政府推进技术治理的有效动力[5]。我国各级政府借助诸多应用场景广、社会渗透力强的技术工具，重塑了数字权力结构秩序[6]。诚然，扁平化权力结构缩小了公民与权力之间的距离，但行政规制权力并没有下沉[7]。德勒兹指出，借助算法技术，传统权力的规训结构正在悄然发生改变，生成了一种“软生命政治”图景，人们时刻都在被“远距离政府”所规制[8]。技术的迭代使数字化权力运行的成本极大降低，甚至远超“数目字管理”[9]的需求。权力的“脱域化”适用让其支配范围从“在场”扩大到“在线”，从而实现了微观化、精细化、复杂化适用。

在技术权力构建的生态实践中，国家权力延伸的现象并不鲜见。例如，部分地区政府试图推行“码”上行政，杭州“渐变色健康码”和苏州“文明码”的实践引发了人们的广泛热议。事实上，对个体健康、文明程度进行数字化评级的“渐变色健康码”和“文明码”是公域权力的延伸适用，引发了我们对政府职能边界的思考[1]。算法时代权力运行背后的机理是用数字技术功能的抽象串联取代有意识的社会谈判和民主决策，用自动连接取代对话阐述，用适应取代共识，由此给实体政治代议制带来了一系列危机[2]。技术将权力的民主合法性基础转向了数字空间，权力运行开始面临透明度、问责制和正当程序的挑战。如何在法治框架内避免技术治理失范与权力格局失序是当下需要考量的问题。

（2）私权力（社会性权力）的生成与演进。在数字治理生态体系下，企业平台权力结构和组织样态的不断扩张和衍生，不仅挑战了传统权力主体的利益分配格局，还限缩了公民权利的空间范围，引发了一定程度上的民主合法性危机。

首先，强势的垄断效应使得监管俘获成为行政法治的最大挑战。“监管俘获理论”认为，监管者可能会因私利与被监管者合谋，“主动”为少数利益集团谋求利润。此外，还存在监管者因自身能力不足不得不将治理权力让渡于被监管者的情况，有学者称之为“被动式监管俘获”[3]。“被动式监管俘获”在数字时代成为现实：借助于数据算力和信息优势，权力要素发生了转移和扩散，政府不得不借助企业平台的力量推进数字政务。如，政府部门的自动化行政决策系统通常由技术平台设计，但行政机关并不了解技术系统的运行原理，平台实质上掌握着自动化行政事务的控制权和解释权[4]。

其次，网络平台通过规范流程再造获得了与政府相似的“第四权力”[5]，引发了“权力—责任”结构的错序失衡[6]。虽然平台主体在数字化环境中兼具规制者与经营者的双重身份，但其既不同于实体交易经营者，也不具备形式意义上的行政主体资格。所以当平台实施错误管制行为对用户权利造成侵损时，追究其行政赔偿责任会面临主体资格障碍，追究其民事责任又面临“格式合同”引发的举证责任障碍。网络平台权责配置失衡导致司法实践中“货拉拉事件”[7]层出不穷。在整体法治秩序尚不健全的情形下，如果网络平台承担的责任与义务不相匹配，无疑会进一步引发“社会性权力”的膨胀。

3.技术工具对个体主体性的消解

从权力结构层面来看，“权力—权利”结构的失衡，让作为主体性根本的自由原则首先受到了挑战；从个体内部来看，数字技术的发展带来了“身份认同危机”。

（1）“权力—权利”结构失衡。首先，算法偏见逐渐消解了社会个体的理性价值和选择能力。层层编码的数理逻辑让个体生活逐步陷入被设计而非自发演进的秩序之中[8]。个体只能看到经过算法权力筛选的信息，一些与个体价值观相悖的异质信息会被“过滤气泡”[9]“信息同温层”[10]等技术性力量排除在个体接受范围之外。基于数字技术构建的差异化“信息茧房”是技术规训权力的一种途径，通过数据驱动的算法推荐行为对个体学习曲线和身份认知产生影响，抑制社会个体的理性行为和自主选择权。

其次，算法技术的多维度嵌入，实现了福柯笔下全景敞视式的监控。在三维赛博空间中，公民的隐私空间被严重挤压，不需要任何狱卒，虚拟空间数据库就能彻底审查个体基本信息[1]。因为“规训的实施必须有一种借助监视而实行强制的机制，在这种机制中，监视技术能够诱发出权力效应”[2]。在现代资本模式下，数据监控已经演化为精细的商业战略，借由追踪客户信息以及监控整体舆情方面的作用，将技术权力弥散到社会行为结构当中[3]。

（2）数字时代个体身份认同困境。技术的发展带来了“身份认同危机”，虚实结合的多重身份使得个体身份认同开始面临分化与冲突[4]。吉登斯提出，个体的自我认同是个体反思性投射与社会性塑造“同构互生”的过程[5]。一方面，社会个体通过内在参照系统自我反思，依据个体经验形成了思想与行动一致的自我认同；另一方面，由于个体与所处的社会结构无法脱嵌，所以个体的自我认同也是社会形塑的结果[6]。

从内部自我认同来看，个体身份认同需要借助内在参照系统进行自我反思。此处的“内在参照系统”实质上等同于个体的认知结构，借助于此，个体可以对自我状况进行反思性思考并形成社会化的自我镜像。与社交现实中个体自我认知不同的是，数字身份识别所依托的“内在参照系统”可能是虚假的，甚至个体并没有意识到自我识别的过程已经脱离了主体控制。这是因为，数字技术会限制个体的信息域，个体很难拒绝平台依托技术优势赋形。而平台关注的也只是如何基于算法进行个性化推送，差异化算法推送在满足异质需求的同时，也限制了个体的识别环境和信息基础[7]。

从社会层面来看，数字身份的多元化弱化了社会整体认同的基础，使得社会认同的多维离散性更为凸显。数字化驱动了“身份”概念的演变，个体在物理空间之外建构了以多元性为特征的数字身份。个体数字身份“去中心化”程度的增强，导致传统社会治理框架失去了对身份问题的解释力，加剧了个体社会认同的整合难度。但总体来看，相较于传统社会个体身份的一致性，网络的发展让社会个体的身份谱系在整体化的叙事之中变得更为复杂，个体身份结构的离散让社会治理面临着整合层面的结构化挑战[8]。

三、数字时代行政法治的革新

数字技术赋能社会治理已经成为推进现代化治理体系变革的重要支撑，但针对数字技术的风险规制却在理论与实践中遇冷。探究数字技术嵌入所引发的行政法治风险及其策略应对，不仅有助于解决当下治理实践中的危机，也能进一步提升未来数字行政的能力和水平。

1.整体主义视域下的组织重构

针对数据管理在组织层面存在的机构性质不明、职能配置不清、管理结构分散等现实境遇，有必要对数字时代的管理组织体系进行客观反思，以确保机构变革过程中数据治理能力与职能定位相匹配、组织功能与权责要求相适应[1]。

（1）组织定位与职能分配。在国家数据局组建前，中央部委和地方管理层面的数据管理职责配置较为分散，不同机构职责各有侧重。在改革过程中，应当进一步理顺中央部委层面、中央与地方层面数据管理的组织定位与管理职责。

首先，应进一步明确中央层面数据管理部门的职能边界，合理划分各部门职责分工。破解数据治理难题固然需要“事权归一”，将数据要素市场建设中的发展职能、安全职能以及其他具体职能适度剥离，能够更好构建组织结构内部权力分工，形成既分工负责又相互协调的内部权力结构和运行机制。2023年机构改革成立的国家数据局的职责绝大部分为统筹协调类，所以对其职责定位应偏向于宏观层面实施统筹管理；数据信息安全方面的职责，如信息化发展、网络数据安全监管、数字资源管理等领域的规划与协调，继续由中央网信办负责；推进网络强国建设、软件业行业管理，以及推动工业化和信息化融合等方面的职责，则由工信部负责[2]。

其次，在权责分配的过程中，要区分中央与地方层面的数据管理职责，前者应当更加注重宏观层面数据战略的实施推进，后者则应当关注微观层面的指导监控和执行协同。因为，地方政府数据治理承担着运营数据门户、开展数据挖掘与数据储存管理等基本任务。这就要求地方政府数据治理从执行层面出发，积极推进大数据基础设施建设、大数据资源运营管理等，着力解决数据治理面临的基础性难题。在实践中，地方大数据局在执行层面的职能配置不完善，导致数据执法工作中存在不同执法部门对同一单位、同一事项重复检查且检查标准不一等问题。因此，分配地方政府数据管理职责时，应当有所区分，越往基层越应注重提升执行力和协同力。

（2）互联共享的开放性数据体系。组织架构重建与职能调整只是解决顶层设计层面的问题，真正释放数据要素价值，需要从运行层面构建互联共享的开放性数据体系，强化数据治理的长效驱动力。

首先，在中央层面建立议事协调机制。中央层面数据治理职能设置较为分散，未来值得关注的是各部门之间如何进行职能协调与数据共享。受成本与风险的双重影响，制度性集体行动框架视角下的府际数据存在“协作”与“共享”的双重困境[3]。必须健全数字中国决策议事协调机制，重点协调不同部门间数字治理职能，克服数据管理领域的部门主义与本位主义。需要注意的是，府际协作与数据共享是难以割裂的，数据共享机制应当内生于各部门议事协调框架之中，保证多元治理部门之间从弱共享到强共享，从无效管理走向有效协同。

其次，构建中央和地方政府数据主管部门的纵向联动机制。机构改革方案明确提出，国家数据局成立后，省级政府可以结合实际设立管理机构[4]。改革后中央与地方、上级与下级部门间的不同构现象，是大部制改革亟待突破的瓶颈[5]。解决上下级不对应的有效措施应当是建立纵向联动机制。其一，中央数据管理部门要转变“一对一”思维，准确识别差异化数据管理机构在职责范围内的核心范畴，完善纵向“一对多”数据公务协作机制。其二，为避免出现地区间信息分割、执法标准不一、职责推诿等问题，需要从横向向度出发，加快完善地方数据协作制度和跨部门业务衔接机制。实现地方机构在数据管理、行政执法和信息监管层面的资源共享与合作协同。

2.公权力的限束与私权力（社会性权力）的自我规制

公权力运行的失范与网络平台权力的异化引发了强烈的社会关切，为防止权力结构变迁引发进一步的利益分歧和资源分化，必须重新设计与此相对应的規制路径。

（1）完善“规范—问责”机制以合理制约公权力扩张。技术权力的运行模式与传统规范的价值导向并不适配，重新明确权力的运行规范与数据标准是将技术权力置于国家权力支配之下的重要前提。脱离了技术标准的数字治理既可能陷入形式主义的泥淖，也会加重行政权运行的负担[1]。数字社会的国家权力经由技术赋能具有了极强的弥散性[2]，所以将控权行为看作过程行为更有利于公权限束。即运用全局性视角构建数字权力的阶段性规制体系，将数据标准融入权力运行的各个环节。构建权责明晰化、治理标准化的数字权力规制系统，以此来提升政府部门业务协同、监管合规、数据共享等各方面的能力。

在数字权力的规制过程中，数字赋能监督成为对技术权力制衡的必然选择，数字技术打破了传统监督模式的闭环结构，为监督流程优化、监督绩效评价提供了科学依据[3]。首先，数字监督突破了地域分割与资源限制，以技术手段消除了权力运行的隐蔽性和封闭性，以用权集约的方式整合原本离散、多元、异构的碎片化监督资源[4]，在国家治理层面构建起纵横联动的“零距离和无死角”的权力监督模式[5]。其次，通过搭建“数据监测、节点管控”的流程化监管系统，对公共权力运行进行动态监督，以此来规范权力的运作流程，厘清公权力的活动空间和延伸边界。

（2）私权力（社会性权力）的功能定位与法律调适。首先，重新考量网络平台权力的性质与定位，划定平台主体责任。算法的权力化趋势导致行为主体与责任主体相分离，传统以“行为—责任”为逻辑导向的规制模式陷入困境[6]。网络平台是能够行使公共权力的组织行为体，身兼“规则制定者”和“规则执行者”双重身份，塑造了有私法逻辑的社会公共秩序[7]。基于此，平台权力性质呈现出“公私混合”的特征。在“数据即权力”的背景下，不能仅将网络平台视为商业主体，拥有海量数据的平台必然也要承担相应的主体责任[8]。

在责任分配方面，除了尝试建立科学的“权力—责任”清单制度、构建政府与平台互补性责任分配架构等常规手段，还应当要求数据权力较为集中的平台承担伦理责任。实践中，平台通常以算法未知为由逃避责任，并声称已尽到“通知—删除”义务，利用“避风港原则”逃避承担侵权责任[9]。对此，约纳斯提出了“责任的绝对命令”理论[10]，责任伦理规定行为者需要在相应程度上预见行为的结果，并对其结果负责，这就要求平台主体用明确具体的责任意识去衡量科技行为。虽然追究伦理责任超越了行为与责任的对应性，但将责任伦理作为数字权力的归责基础，可以在必要时“刺破法人的面纱”，防止平台主体或算法设计者将责任后果推给数字技术，以逃避承担法律责任[11]。

其次，为了防止平台权力单向性聚集和无序扩张，需要健全网络平台规则体系，优化平台内部监管秩序。目前来看，网络平台内部规则建设并不均衡，淘宝、抖音等超级平台的内部规则体系化程度较高，但中小平台的规则存在条文词义模糊、规则相互冲突等问题[1]。后续可建立较为统一的网络平台内部约束监督机制，构建网络平台数据治理权力授予机制、过程监督机制、行为评估机制，以规范网络平台权力的行使程序[2]。

3.多元化个人权益的保障机制

破除我国个人信息保护面临的困境，应从完善算法工具的自我纠偏机制、赋予个人数据“反对权”入手，平衡“权力—权利”结构，构建系统的个人权益保障屏障。

（1）完善算法工具的自我纠偏机制。针对数字技术发展带来的个人权益保障困境，可以在技术层面建立算法自我纠偏机制。由于算法偏见隐藏于“算法黑箱”之中，从源头上防止群体偏见加剧至关重要。算法自我纠偏是通过技术层面的程序性监管实现对算法权力的制约，主要是通过重塑算法设计理念、保证数据来源可查与算法可审计、课以算法设计者伦理责任来确保算法的规范应用。在实践中，诸多科技巨头已逐步探索出算法自我糾偏的工具。例如MIT CSAIL开发的自动消除数据偏见的AI系统、Accenture发布的AI算法偏见监测工具包，都致力于无偏见人工智能系统的打造。

在实践中，算法工具内部自我纠偏的规则设计需要注意以下几点：首先，在价值层面嵌入社会主流观念，明确以平等原则为规制算法偏见的价值导向，通过倡导算法设计者的道德自律行为，从根本上保持社会平等、消解差异偏见[3]。其次，在规范层面构建体系化的算法偏见规制体系，明确反对针对个体的“算法偏见”。通过设置前置性的行政监管和预防措施，明确算法偏见引发侵权归责原则和责任承担方式。最后，在机制层面，提议成立专责化“国家算法安全委员会”，对涉及个体“数据画像”的算法过程进行监督，确保算法设计者使用适当的统计程序，避免个人信息数据陷入可能的错误风险。

（2）赋予个人数据“反对权”以平衡“权力—权利”结构。个人数据反对权是加强个体数据管控力的重要权利，主要是指信息主体有权对个人数据的流转利用提出修正和异议。从治理行动者所处的结构来看，个体是数字社会的治理主体而非数据载体。因此，数字化治理中的创新实践不应只停滞在组织变革、权力调适等宏观层面，更需要将数字个体嵌入治理场域，培育引导社会个体的主体性，将反对被动信息提取、反对滥用个人信息内化为数字立法行动的基础动力[4]。从横向视域来看，域外围绕“反对权”的立法实践较为丰富[5]。但在我国，个人数据“反对权”作为一种新型权利仍然面临争议。

有学者认为，在复杂精密的算法治理模式下，赋予数据主体控制权的算法治理路径可能在治理效率、集体行动和公益保护层面存在局限。事实上，的确存在算法权利制度与数据主体能力不匹配、个体赋权治理模式与市场效率不兼容的现象。鉴于目前理论与实务界仍然缺乏对个人数据“反对权”发展演变、权利构造以及权利性质的系统研究，当下不应当将个人数据“反对权”直接上升为基本权利，而应当将其视为一种“柔性权利”，选择性设置较为灵活的个体技术性反对手段，例如设置个体算法关闭键，让用户可以自行关闭个性化推荐来进行算法干预，以适应当下我国经济产业发展与个人利益保护协同治理的需求。

〔责任编辑：吴玲〕

[1]王怀勇、邓若翰：《算法行政：现实挑战与法律应对》，《行政法学研究》2022年第4期。

[1]曾凡军、潘懿：《基层治理碎片化与整体性治理共同体》，《浙江学刊》2021年第3期。

[2]邵娜、张宇：《政府治理中的“大数据”嵌入：理念、结构与能力》，《电子政务》2018年11期。

[3]成龙、王楠：《数字异化：表象、根源及其破解途径》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2022年第6期。

[4]司机金德强在途经超限检查站时，因车上的北斗定位掉线，他无法证明自己没有疲劳驾驶，而被处罚。因不能接受该处罚，金德强服农药自杀。此案引发讨论。

[5]范柏乃、林哲杨：《政府治理的“法治—效能”张力及其化解》，《中国社会科学》2022年第2期。

[6]范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期。

[7]VUCA是volatile， uncertain， complex， ambiguous的缩写，指我们正处于一个易变、不确定、复杂、模糊的世界里。

[1]L. A. N. Amaral， B. Uzzi， "Complex Systems—A New Paradigm for the Integrative Study of Management， Physical， and Technological Systems"， Management Science， 2007， 53（7）， pp.1033-1035.

[2]张权、黄璜：《技术赋能与复杂性化约——基于“健康码”的分析》，《政治学研究》2022年第2期。

[3]陈可翔：《互联网公共治理方式转型的行政行为法回应》，《法学》2022年第7期。

[4]郑永年：《技术赋权：中国的互联网、国家与社会》，东方出版社2013年版，第15页。

[5]李智：《从系统科学角度看帕森斯控制等级理论》，《系统科学学报》2017年第4期。

[6]卡斯特：《认同的力量》，曹荣相译，社会科学文献出版社2006年版，第416页。

[7]翟岩：《网络化时代社会权力结构的变迁与重构》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期。

[8]第四种权力的类型被卡斯特称为“网络创制的权力”，这种权力更加注重网络本身的创制和生成能力，但因为这种权力类型与本文论述的观点相关程度不高，故没有详细展开阐述。

[1]赵建华、杜传华：《数字经济推动政府治理变革的机制、困境与出路分析》，《理论探讨》2022年第2期。

[2]肖捷：《关于国务院机构改革方案的说明——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2023年3月8日。

[3]张克：《从地方数据局到国家数据局：数据行政管理的职能优化与机构重塑》，《电子政务》2023年第4期。

[4]许明峰：《准确理解网络安全理念科学开展网络安全管理》，《人民邮电》2016年11月11日。

[5]周小铃：《国家数据局成立，它将改变什么？》，2023年3月10日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=175999123361218 0999&wfr=spider&for=pc。

[6]张涛：《数据治理的组织法构造：以政府首席数据官制度为视角》，《电子政务》2021年第9期。

[7]黄璜、孙学智：《中国地方政府数據治理机构的初步研究：现状与模式》，《中国行政管理》2018年第12期。

[8]门理想：《地方政府数据治理机构研究：组建方式与职能界定》，《兰州学刊》2019年第11期。

[1]赵兵：《事业单位改革健步迈向公益性》，2017年10月18日，http：//gongyi.people.com.cn/n1/2017/1018/c151132-29593561.html。

[2]梁宇、郑易平：《我国政府数据协同治理的困境及应对研究》，《情报杂志》2021年第9期。

[3]丁煌、马小成：《数据要素驱动数字经济发展的治理逻辑与创新进路》，《理论与改革》2021年第6期。

[4]张玉磊：《模式转型与制度调适：跨界公共危机网络治理研究》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2020年第4期。

[5]王贵：《算法行政的兴起、挑战及法治化调适》，《电子政务》2021年第7期。

[6]Christopher Slobogin， "Surveillance and the Constitution"， Wayne L. Rev.， 2009， 55， p.1105.

[7]郑智航、雷海玲：《代码技术对传统自由的挑战与法律应对》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2022年第2期。

[8]John Cheney-Lippold， "A New Algorithmic Identity： Soft Biopolitics and the Modulation of Control"， Theory， Culture & Society， 2011， 28（6）， pp.164-181.

[9]黄仁宇：《万历十五年（增订纪念本）》，中华书局2006年版，第235页。

[1]宁园：《健康码运用中的个人信息保护规制》，《法学评论》2020年第6期。

[2]虞青松：《算法行政：社会信用体系治理范式及其法治化》，《法学论坛》2020年第2期。

[3]方兴东、严峰：《“健康码”背后的数字社会治理挑战研究》，《人民论坛·学术前沿》2020年第16期。

[4]周维栋：《元宇宙时代的数字公民身份：认同困境、实践逻辑与理论证成》，《电子政务》2022年第10期。

[5]张燕、张祥建：《平台权力的结构、扩张机制与异化效应》，《社会科学家》2022年第2期。

[6]郭渐强、陈荣昌：《网络平台权力治理：法治困境与现实出路》，《理论探索》2019年第4期。

[7]23岁的长沙女孩在不到10公里的搬家途中，遭遇司机3次偏航后，从货拉拉车辆上跳窗身亡。

[8]齐延平：《论人工智能时代法律场景的变迁》，《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第4期。

[9]“过滤气泡”（the filter bubble）是伊莱·帕里泽2010年在其著作《别让算法控制你》中提出的，他认为个人化的信息世界，是由一系列个性化的过滤器为网络用户构造出来的独特环境。因此，根据大数据与算法的底层架构运行，用户会得到个性化的推荐与服务。典型的例子是谷歌的个性化搜索与脸书的个性化新闻。

[10]信息同温层效应（information stratosphere）是人类心理学认知上的一个偏误，即公众在获取信息的过程中倾向于接受自己感兴趣或与自己观点一致的信息，信息的流动呈现出水平（而非垂直）状态。

[1]马克·波斯特：《第二媒介时代》，范静哗译，南京大学出版社2000年版，第98页。

[2]Michel Foucault， Discipline and Punish： The Birth of the Prison， London： Vintage， 2012， p.171.

[3]孙逸啸：《网络平台自我规制的规制：从权力生成到权力调适》，《电子政务》2021年第12期。

[4]徐强：《自我认同：数字时代的认知、情感及其批判》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2022年第4期。

[5]安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同：现代晚期的自我与社会》，赵旭东、方文译，生活·读书·新知三联书店1998年版。

[6]姚上海、罗高峰：《结构化理论视角下的自我认同研究》，《理论月刊》2011年第3期。

[7]徐强：《数字时代的自我：从技术建构到人文建构》，《中国社会科学报》2022年6月30日。

[8]谢新水：《合作共享：功能良好数字社会的建构原则——基于德鲁克和梅奥的反思》，《学术界》2022年第1期。

[1]夏义堃：《论政府首席数据官制度的建立：兼论大数据局模式与运行机制》，《图书情报工作》2020年第18期。

[2]张克：《从地方数据局到国家数据局：数据行政管理的职能优化与机构重塑》，《电子政务》2023年第4期。

[3]锁利铭：《府际数据共享的双重困境：生成逻辑与政策启示》，《探索》2020年第5期。