国家审计与内部审计协同发展的路径探索

夏萍萍

[摘要]自2018年以来，审计署连续下发相关文件，明确要求审计机关加强对内部审计的指导和监督。为充分履行好指导和监督内部审计的职责，浙江省审计厅明确提出构建国家审计和内部审计协同机制。国家审计人员与内部审计人员整合联动、统筹协作、资源共享、成果共用，助推解决部分审计机关对内部审计指导监督不到位、部分单位内部审计制度及机构建设不健全、专职内审人员配置不足、内审业务能力不强等问题。近年来，义乌市审计局在政府部门、国有企业、乡镇（街道）三个领域与内部审计机构形成了较为紧密的合作，摸索出一套适合基层审计机关与内部审计机构协同发展的特色做法。本文旨在总结近年来义乌市审计局与内部审计协同发展的实践经验，提炼实施成效，探索协同发展实施路径，以期为国家审计与内部审计协同发展提供借鉴。

[关键词]国家审计   内部审计   协同机制

一、引言

2018年1月，审计署出台《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发〔2018〕2号），指出要从对建立健全内部审计工作机制的指导、对内部审计计划安排和审计重点的指导、对内部审计人员的业务指导等方面进一步加强对内部审计工作的业务指导。2018年5月，浙江省审计厅出台《关于进一步加强内部审计工作业务指导和监督的意见（试行）》（浙审科〔2018〕61号），提出要探索建立國家审计与内部审计协同机制，以进一步加强对内部审计的指导和监督。随后，浙江省审计厅出台《关于推进国家审计与内部审计协同机制建设的指导意见（试行）》（浙审内审〔2019〕82号），要求探索运用以“清单督导”为基础，审计计划协同、项目协同、组织协同、资源协同、成果协同为补充的国家审计与内部审计协同机制，共同推进国家审计与内部审计统筹协作、共享互补的协同机制建设。近年来，义乌市审计局积极贯彻落实上级指示精神，在开展国家审计与内部审计协同机制构建的实践中，积累了诸多探索与尝试经验，形成了一些有地方特色、可广泛推广应用的经验做法，值得进行系统的总结提炼，以期为审计机关今后更好地开展内部审计指导与监督工作提供有价值的参考与借鉴。

二、文献回顾

目前，国内有较多学者开展了关于构建国家审计与内部审计协同机制的理论研究。杨柔坚（2020）认为在大数据环境下，国家审计与内部审计需要从提升内部审计数据利用水平、优化数据信息共享机制、完善审计成果运用机制等方面实现协同发展。任伟莲（2020）认为要探索创新内部审计资源整合模式、明确细化整合路径措施，建立包括与主管部门的配合协调机制、国家审计与内部审计分工机制、内部审计结果运用机制等制度机制，推进审计工作有效开展。王海滨（2021）通过走访调查北京、上海、江苏等省市的7个审计厅（局），了解各地审计机关如何开展内部审计指导和监督工作，提出了推动建立完善内部审计法规制度、加强对内部审计工作的宣传力度、在国有企业及行业主管部门开展内部审计专项检查等思考。彭斯慧，黄清玉等（2022）认为可通过建立内部审计与国家审计融合制度、资源共享机制和成果共用机制等方式完善审计监督体系。

也有较多学者对各地审计机关的具体审计实践进行了归纳研究。胡国强（2019）以A市审计局组织全市8个镇街内审机构同步实施“农村土地承包经营权流转专项审计调查”项目为例，分析了该项目的工作思路，总结了项目的主要做法，具体包括加强前期准备、做好立项调研；加强统筹协调、管好现场实施；加强结果运用、抓好价值提升等。杨太芬（2020）以P县审计局与乡镇（街道）内部审计协同开展审计项目的实践为例，总结了相关的经验做法，具体为出台内审制度，细化内审职责；送教上门，注重对口服务；点单培训，增强内审技能；经验交流，开拓内审视野；与纪检、公安合作，形成审计合力。

综上所述，众多学者在构建国家审计与内部审计协同发展机制上都开展了较为深入的研究，但对于各地审计机关实践经验的研究，大多集中于政府部门或是乡镇（街道）某一个领域的研究，鲜有学者对全市层面如何开展国家审计与内部审计协同的经验进行归纳总结。本文通过总结义乌市审计局与相应内部审计机构在政府部门、国有企业、乡镇（街道）三个领域协同发展的实践经验，探索协同发展的路径，以期对今后国家审计与内部审计协同发展的实践起到一定的借鉴作用。

三、义乌市审计局开展国家审计与内部审计协同发展的实践经验

义乌市审计局积极贯彻落实上级机关指示精神，多措并举加强对内部审计指导和监督，将全市部门单位分为政府部门、国有企业、乡镇（街道）三大类，根据各类单位的特点，按政府部门内部审计抓监督指导、国有企业内部审计抓协同监督、乡镇（街道）内部审计抓同一事项全覆盖的指导方针，积极推动国家审计与内部审计协同发展。

（一）国家审计与内部审计协同发展在政府部门中的实践

在构建国家审计与内部审计协同机制上，义乌市审计局着力盯牢规模大、下属单位多、专项资金多的部门，如教育、卫生两大系统。义乌市审计局通过指导两个部门建立健全内部审计制度、明确内部审计领导机制、指导其开展重点专项资金或政策跟踪落实审计，以这两大系统为试点，树立示范典型，为其他部门的内部审计监督提供参考样板。

一是指导建立健全内部审计制度及组织架构。针对部分部门内部审计制度不健全、内部审计领导机制不明确、人员配置不足等问题，义乌市审计局监督两大重点部门成立内部审计工作领导小组，并立足该部门实际工作情况，制定并逐步完善内部审计制度，明确内部审计工作由部门“一把手”负责，为内部审计人员开展工作提供制度保障，确保内部审计管理有章可循。通过理顺管理机制、配置专职内部审计人员，为政府部门开展常态化内部审计工作打好基础。

二是指导各部门统筹安排审计计划，突出审计重点。义乌市审计局针对各部门自身特点，指导其科学制定年度内部审计计划，突出审计重点，指导部门侧重开展重点专项资金和政策落实跟踪审计。如在教育系统开展政府购买服务、“百园工程”建设情况等有关重大政策落实情况专项审计、在卫生系统开展智慧医疗系统建设等专项审计。在审计实施过程中，义乌市审计局对审计取证、报告撰写等具体工作环节开展现场指导，帮助内审人员在实践中提升业务水平。

三是抓实抓细内部审计结果运用。推动各部门建立审计整改问责长效机制，落实整改主体责任，明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人。同时，将国家审计在促进整改落实方面好的经验做法与内部审计机构进行分享，帮助其完善内部审计整改工作流程，对内审发现的问题逐项挂号、销号，确保真改实改。推动各部门建立健全审计结果运用机制，并将审计结果及整改情况作为部门考核、任免、奖惩内管干部的重要依据。

（二）国家审计与内部审计协同发展在国有企业中的实践

为进一步深化国有企业和国有资本审计监督，促进审计资源的有效整合，义乌市审计局与市国资办、企业内部审计部门积极协同配合，共同谋划，探索实施以国家审计为主导、国资办外派监事和企业内部审计联动开展审计监督新模式，以具体审计项目为引领，以“四个统筹”为抓手，增强审计监督合力，构建国家审计与内部审计协同发展机制，扎实推进国企国资审计全覆盖。

1.审计计划统筹安排。在编制审计计划前，义乌市审计局积极与市国资办、国有企业内部审计部门沟通，充分听取其意见，共同研究审计计划安排。把内部审计的年度工作计划作为编制审计机关项目计划的参考，内部审计已审计过相关项目的单位，国家审计充分利用其内部审计成果，不再安排重复项目的审计。同时，内审部门根据审计机关的项目计划安排，结合本单位实际情况，科学编制内部审计计划，确保与国家审计计划相互衔接、有效互补，形成国家审计与内部审计工作“一盘棋”格局。

2.审计过程统筹实施。一是统一审计工作方案。义乌市审计局牵头统一编制专项审计调查审计工作方案，确定审计目标、审计范围、审计重点等。同时，把国资办外派监事、国有企业内审人员编入审计组，共同讨论编制审计实施方案，明确审计实施重点和应对举措，并对审计任务进行分解，合力推进审计项目实施。二是统一现场审计实施。审计组成员围绕审计实施方案确定的审计重点，按照“统一建组、同时进点、同步实施”的方式开展审计。审计期间，各小组不定期召开小组会议，及时梳理汇总发现的问题、交流经验，并对发现的问题进行深入研究，规范取证要求，对同类问题按同一标准进行定性，确保审计项目实施统筹推进。

3.审计成果统筹运用。一是“点面”结合，抓成果提炼。加强审计成果综合提炼和运用，注重“点”的成果挖掘与“面”的成果综合提炼相结合，力求实现“审计一点、规范一片”的效果，切實提升审计监督的实际效能。如2022年，义乌市审计局、市国资办、国企内审部门协同合作，以国有企业经营性房产管理情况专项审计调查项目为载体，对全市11家市属企业本级以及100余家下属企业进行全覆盖审计，发现关键“点”上问题60余项。通过综合提炼，联合向市委市政府出具了一份综合报告，从整体层面上揭示了国有企业在房产出租管理、盘活利用等5大方面的共性问题，并提出改进建议，发挥了审计“治已病、防未病”的作用。二是“审计机关与市国资办”结合，提升审计影响力。针对审计调查发现的问题，国家审计人员与内审人员反复探讨研究、整合、提炼，撰写审计报告、审计专报，并由市审计局、市国资办联合向市委市政府上报，揭示国有企业经营管理存在的问题，引起市委市政府的重视，及时部署解决问题，助力国有企业改革发展，同时也提高了内审人员的职业荣誉感和成就感。

4.审计整改统筹推进。一是多方协作，联合督促整改。针对审计发现的问题，市审计局与市国资办、国有企业内部审计部门、国有企业纪检等部门积极沟通协调，共同召开审计整改专题会议，共同研究推进整改工作。二是督促被审计单位公告整改结果，倒逼企业真改实改。强化审计公开，要求被审计单位在其官方网站等平台上主动公告审计整改结果。如在国有企业非工程领域货物及服务采购专项审计调查中，要求市属国有企业在整改执行期满后30日内向社会公告审计整改结果，接受社会监督。

（三）国家审计与内部审计协同发展在乡镇（街道）中的实践

义乌市有14个乡镇（街道），针对乡镇（街道）事项庞杂、风险点多、风险防范意识不足、内部审计机构不健全、内审人员配置不足、自主开展内审项目较少等问题，义乌市审计局通过在专项审计调查项目中明确一至两项审计重点、14个乡镇（街道）内部审计人员联合中介机构力量同步实施、市审计局进行整体指导的形式来构建协同机制，共同推进和完善镇街内审相关工作机制，提升镇街内审工作成效。先后对环卫服务费收缴情况，镇街工程建设领域合同管理、保证金管理等多个事项开展内部审计，发现并整改具体问题100余个。

1.明确专题，同步实施。义乌市审计局在制订年度审计计划时，就将与各镇街同步实施的专题作为重要考虑因素之一。一是积极与各镇街进行沟通协调，提早规划下年度镇街同步联审专题。如，2020年市审计局牵头制定镇街工程建设领域合同及保证金管理情况同步内部专项审计工作方案等。二是组织镇街内审培训会，通过解剖案例的方式开展业务培训和经验探讨，并组织建立镇街内审交流群，针对审计中遇到的问题实时进行线上交流。通过统筹谋划、通盘考虑、协同推进、共同发力来提高内审工作实效。

2.“三审合一”，形成合力。例如在镇街工程建设领域合同及保证金管理情况专题审计中，义乌市审计局指导各镇街根据自身建设项目的特点，确定审计重点。通过聘请社会中介机构合力开展项目，将国家审计、内部审计、社会审计三大审计方式融合在内审工作中。同时建立问题线索共享机制，将各镇街发现的问题线索，通过线上线下等互动沟通方式，及时交流对接。各镇街通过共享机制，在内审调查过程中及时查漏补缺。同时群策群力对典型性、多发性问题的后续整改措施和整改方式进行研讨，边审边改。

3.狠抓整改，提升审计成效。以镇街工程建设领域合同及保证金管理情况专项审计调查为例，镇街内审调查发现工程基建不规范、合同签订要素不完整、资料管理欠缺、履约执行不到位、保证金收取标准不一，执行不严等5大方面共计100余个问题。义乌市审计局及时指导镇街制定整改方案，督促其整改具体问题并思考后续规范措施。通过此次审计促进规范了2417万元工程款项的使用，收回多付工程款5.89万元，并完善了合同管理、保证金收缴管理相关制度建设，将审计整改落到实处，切实提升审计成效。

四、义乌市审计局开展国家审计与内部审计协同发展的实践成果

通过近些年来的实践，义乌市审计局在推动建立健全内部审计制度、推动国有企业改革、推动审计监督扩面增效、提升内部审计影响力等方面取得了较好的实践成果，为进一步持续推进国家审计与内部审计协同发展奠定了良好的基础。

（一）推动建立健全内部审计制度

通过义乌市审计局与内部审计机构的协同联审，推动政府部门、国有企业、乡镇（街道）出台了一批内部审计相关制度，为深化内部审计监督工作提供了操作指引与制度保障。各国有企业建立了对下属单位的经济责任审计制度，教育局按照审计全覆盖要求对下属各中小学开展财务收支审计，一些单位在推进内部审计工作与纪检监察工作融合、建立整改交办制度等方面取得显著成效。

（二）有力推进国企深化改革

近年来，义乌市审计局协同国资办组织国企外派监事、内审机构等组建20余人的大审计组，先后对国有二级企业经营情况、市属国有企业非工程类物资和服务采购情况、国有企业经营性房产管理情况等内容开展审计，揭示了国有企业用工与薪酬制度管理、对外投资管理、非工程领域物资及服务采购管理、经营性房产管理等多方面的问题。联合出具的审计报告、专报均得到市主要领导批示，有力推动了国有企业完善薪酬制度、加强对外投资管理、压缩管理层级等多项改革措施的实施。

（三）推动审计监督扩面增效

整合全市14个乡镇（街道）内部审计人员的力量，同步开展某一事项的审计，从而在全市层面上发现共性问题，并从体制机制上推动市级层面的整改。如全市街镇同步开展的环卫费收缴情况审计，揭示了义乌市环卫费收缴工作监管体制不完善、收缴办法过时、收缴工作不到位等3个方面的5个问题。针对审计发现的问题，审计局指导各镇街及时采取措施落实整改，同时推动了市级层面环卫体制的改革。

（四）持续提升内部审计影响力

近年来，义乌市审计局积极指导各部门单位撰写内部审计报告、总结经验形成研究成果，并将优秀的审计项目向上级审计机关报送评优，宣传义乌市内部审计的先进经验和创新亮点。近两年，义乌市审计局组织各部门单位报送的审计项目、论文和案例有10篇次被评为浙江省内部审计协会优秀项目、表彰项目、优秀论文，义乌市内部审计在全省的形象和影响力得到不断提升。

五、关于国家审计与内部审计协同发展的思考

国家审计与内部审计协同发展，并不是两者简单的叠加组合，而是需要以制度为保障、以审计计划为总览、以审计项目为载体、以审计人员为中心，通過多方面多角度综合统筹，发挥联动效应。

（一）协同发展要以制度为保障

要实现国家审计与内部审计协同发展，首先要加强顶层设计，从制度层面进行规范与保障。一是基层审计机关要进一步推动在党委政府、审计委员会层面制定国家审计与内部审计部门协同发展的相关制度，明确审计项目安排、协同组织方式、审计对象、成果运用、资源共享等协同内容，为常态化开展协同审计提供制度保障。二是要进一步推动各单位建立健全内部审计工作机制。推动政府部门、国有企业、乡镇（街道）等对内部审计工作的领导机制、机构设置、人员配备等进行明确规定，为深化内部审计工作提供制度保障。

（二）协同发展要以审计计划为总览

构建国家审计与内部审计协同发展机制，需要紧紧抓住审计计划这个“牛鼻子”。基层审计机关在确定审计计划之初，就需要从全县、区的层面出发，通过广泛调研、召开座谈会等方式，充分听取各政府部门、国有企业、国资办、人大等的意见建议，统筹考虑各政府部门、乡镇（镇街）、国有企业内部审计工作的开展情况，确定审计机关的审计计划。同时，基层审计机关需及时向各协同单位通报审计计划，并根据各单位的特点，指导协同单位编制本单位的审计计划，有效避免国家审计计划与内部审计计划的重复，同时，根据审计计划统筹协同联审所需的审计资源。

（三）协同发展要以项目为载体

国家审计与内部审计的协同发展离不开具体的审计项目实践。只有在联合开展审计项目的实践工作中，全员参与、共同探讨审计项目的实施，才能形成合力，拓展审计的深度和广度。同时，在具体的审计项目中，让内部审计人员全程参与项目的审前调查、现场实施、报告撰写、督促整改等各个审计环节，以审代训，让其对国家审计的审计规范、审计流程、审计质量管理等有更直观的认识与了解，才能有效提升内部审计人员实战能力与业务水平。

（四）协同发展要以人为中心

审计实践工作中，审计人员的业务能力在很大程度上决定了审计项目的成效。实施协同联审要以人为中心，整合人力资源，提高审计队伍能力。一是充分整合人力资源。要充分发挥内部审计人员熟悉被审计单位实际情况的优势，弥补国家审计人员信息不对称的劣势。将知识领域涵盖财务审计、政策审计、自然资源资产审计的审计人员组成大审计组，对做好一个审计项目起到至关重要的作用。二是加强对内部审计人员业务指导。内部审计人员主要服务于各部门、企业的发展，看问题的视角与国家审计人员会存在差异。国家审计人员通过协同内部审计人员一起参与审计项目，指导内审人员提高审计站位，帮助其找准审计方向，并提出解决问题的对策。

六、结束语

国家审计与内部审计协同发展是当前审计全覆盖的需要，更是构建大监督格局的有效途径。本文总结了近年来义乌市审计局在政府部门、国有企业、乡镇（街道）三个领域与内部审计协同发展的实践做法，提炼了实施的成果经验，并对进一步完善国家审计与内部审计协同机制进行了思考，以期为基层审计机关指导和监督内部审计提供理论和实践参考。

（作者单位：义乌市审计局，邮政编码：322000，电子邮箱：690789850@qq.com）

主要参考文献

[1]胡国强.坚持项目引领   推动国家审计与镇街道内部审计协同发展[J].浙江审计， 2020（5）

[2]彭斯慧，黄清玉.探索广西内部审计与国家审计融合的研究[J].中国内部审计， 2022（4）

[3]曲天任.国家审计与内部审计的联动融合初探：基于审计署11号令的视角[J].中国管理信息化， 2019（7）

[4]任伟莲.强化责任担当   为“重要窗口”建设贡献内部审计力量[J].浙江审计， 2020（8）

[5]王海滨.地方审计机关指导和监督内部审计的做法、问题与思考[J].审计研究报告， 2021（3）

[6]杨太芬.构建协同机制   推进审计全覆盖[J].浙江审计， 2020（4）