公共政策审计与国家治理

程博 柳慧美

[摘要]国家治理的过程即公共政策的制定和执行，公共政策审计则是保障公共政策目标实现的重要工具。为了更好地服务国家治理和权力监督，必须明确公共政策审计的实务边界，采用科学的审计方法和工具，确保审计主体的独立性和专业性，进而提高公共政策审计的有效性。本文通过对公共政策审计的必要性、实务边界、审计主体的独立性以及审计方法与工具等方面进行分析，提出公共政策审计效果提升的主要路径，以期运用公共政策审计为国家治理和权力监督服务。

[关键词]公共政策  公共政策审计  国家治理  权力监督

本文系江苏省社科应用研究精品工程财经发展专项课题“防范数字金融风险的审计应对机制研究”（22SCB47） 的阶段性研究成果

一、引言

公共政策是国家治理的基本手段，这也决定了进行公共政策审计是国家有效治理的根本要求。现代国家治理的主要方式是制定并实施以公共利益为价值目标的公共政策，因此，公共政策制定及实施的状况，反映了国家的治理水平。同时，公共政策的落实程度也决定了国家善治目标的实现程度。公共政策审计作为国家治理体系框架中必不可少的一部分，已经渗透在政策执行的管理过程中。具备审计专业性和独立性、秉持职业判断能力的审计人员，通过公共政策审计参与不同治理主体开展的管理过程，使公共政策审计的治理职能在国家治理活动中发挥重要作用，成为评估国家治理水平的主要工具。本文从公共政策审计的必要性、实务边界、审计主体的独立性、审计方法与工具等方面展开论述，剖析了公共政策审计效果提升的路径，进而提出公共政策审计运用于国家治理的主要途径，以期促进公共政策审计更好地为国家治理和权力监督服务。

二、公共政策审计的必要性

公共政策的制定、实施涉及的范围主要包括政治、经济、文化等各相关领域。公共政策本质上是对公共资源、公众利益的合理划拨，公共政策的目标决定了在其制定过程中必须考虑广大人民的利益，在执行过程中必须公平、公正地进行利益的分配和协调。由于公共政策制定以及实施存在诸多主客观因素，难以全方位地考虑到所有相关领域，所以政策落实往往难以完全达到预期效果（王铭和薛客，2010）。公共政策审计是国家审计服务于国家治理的重要体现，对于提升我国政府的治理能力和公共政策制定及执行的质量具有重要作用。公共政策审计的出现是公共政策制定、执行的必然结果，它的存在能够对公共权力进行有效的监督和制约。通过对公共政策制定及执行过程中存在的以下问题实施相关审计，充分发挥监督、评估、建议等职能，公共政策审计可以更好地服务于国家治理，助力公共政策推动国家全面、协调、可持续发展。公共政策审计的必要性主要体现在以下几方面。

1.公共政策审计有助于评价政策运行效果。公共政策出台前要经过调研、论证、广泛征求意见和建议，进而发布和落实相关政策。但实际执行过程中公共政策的落实运行情况受到诸多主客观因素的影响，实际执行状况并不一定能达到政策制定时的预期效果。因此对公共政策落实情况实施跟踪审计，能够随时观测公共政策运行是否存在“失灵”或者偏离“预期路线”等情况，进而根据实际情况及时提出审计意见，促进公共政策的调整、修改和落实（李曼和陆贵龙，2012）。

2.公共政策审计有助于政府部门动态调整政策。审计人员对政策运行效果进行科学、系统的分析后可以对政策的发展方向作出客观、科学的预测，并提出相关的前瞻性建议，促进国家治理水平的提高。具体而言，通过公共政策审计，可以发现公共政策在执行过程中大体会出现以下三种情形：第一，公共政策运行的实际情况与预测情况相吻合，可以继续实施既定政策，政府部门短时间内不需要对政策进行调整。第二，政策执行过程中受到环境、经济等不确定性因素的影响，政府部门可以根据公共政策审计的结果及时调整相应政策。第三，政策运行方向与预期目标相背，政府部门需要根据审计意见废止原政策或根据实际情况出台新政策（徐向真和宋舜玲，2015）。

3.公共政策审计有助于提升国家治理水平。公共政策审计是一种独立、专业的政策评估机制，能够对相关政策进行监督、评价，审计人员通过对政策运行状况进行披露，提升公众参与公共政策制定的兴趣和积极性。公共政策审计还可以推进政策的科学制定，通过收集、分析公共政策涉及的各个领域的相关信息，为政府部门制定、执行政策提供全方位的智力支持，提升政府机构的决策能力。公共政策的制定和执行模式不可能是一成不变的，在公共政策制定和执行过程中，政策制定者应积极反思政策运行过程中可能存在的问题，用发展的眼光去思考政策制定过程中的不合理因素并不断改正，从而有助于公共政策科学化、合理化的制定以及执行，提升政府的决策水平和国家治理水平。

三、公共政策审计的实务边界

厘清公共政策审计的实务边界有助于更好地发挥公共政策审计的治理效能，提升国家治理水平。从理论上来看，有两类代表性的观点。

1.公共產品边界观。这类观点认为，在多元治理环境下，社会公众最关心的是公共利益能否进行合理的分配。虽然利益是无形的，但作为公共利益载体的公共产品和服务是其具体的物质表现形式（靳思昌和张立民，2013）。公共产品和服务主要由国家财政部门、资本市场以及社会公众出资等方式提供。从公共利益的角度出发，哪里有公共利益，审计的实务边界就应扩展到哪里。公共政策审计的实务边界应定位于公共产品和服务，着眼于公共利益能否进行合理分配，进而更好地保障公众利益。

2.公共权力边界观。这类观点认为，政府部门向社会公众提供公共产品和服务是其行使公共权力的一种表现形式，是政府履行国家治理职责众多方式中的一种，因此，公共政策审计不能以公共产品和服务作为唯一的审计边界。公共资源是通过委托代理的形式进行分配的，政府部门在社会公众的委托代理下对公共资源进行合理分配。在委托代理关系中，由于双方信息不对称、合约弹性大、激励不相容等主客观因素的存在，受托方可能会存在以权谋私的行为，因此要对受托单位和个人行使权力的行为进行监督管理。公共政策审计可以有效预防政府官员的机会主义行为的发生，对公共权力起到监督、约束的效果。因此，公共政策审计是审计机关对制定和执行公共政策的个人和单位其行为的审计，其审计对象是委托代理关系中被授予分配资源权力的个人或机构。公共政策审计的实务边界取决于公共权力的行使范围。

本文认为，公共政策审计是对公共政策执行全过程、全方位的评估，包括对事前预测、事中现状、事后结果等综合性成效与执行情况进行客观地评价。因此需要结合公共产品边界观和公共权力边界观来界定公共政策审计实务的边界，要将公共利益分配的合理性以及公共权力行使范围等纳入公共政策审计的范围，从而促进审计效率的提升。

四、公共政策审计主体的独立性

独立性是审计的生命线，对公共政策审计而言，确保审计主体独立性的重要性更是不言而喻。保持公共政策审计主体的独立性，有助于提高公共政策审计的有效性，进而实现国家的善治目标。然而，目前公共政策审计主体受自身利益、密切关系、自我评价等因素的影响，其独立性也在一定程度被制约和削弱。为确保公共政策审计主体的独立性，提高国家治理水平，可以采取以下措施。

1.定期更换审计人员。审计人员长期审计同一审计客体，可能会与审计客体产生密切关系，从而放松审计要求，降低应有的谨慎性，并且可能会产生定向思维，丧失部分职业怀疑能力，造成舞弊或者串通舞弊，因此，定期更换审计人员可以有效防范舞弊风险，提高公共政策审计的有效性。

2.完善相应法律制度。针对舞弊行为的惩罚措施不足、惩罚力度不够都会造成审计人员的侥幸心理，为此要加强法制制度建设。惩罚力度高于舞弊所得，有助于从源头上扼制舞弊行为，使审计人员保持职业怀疑能力，从而高效地完成相关审计工作。

3.建立垂直型领导制度。审计机关不仅要受地方政府的领导，还要受上级审计机关的领导，当地方政府的局部利益与社会整体利益相背离时，地方审计机关难以保持其自身的独立性。因此需要建立垂直型领导制度，赋予其上级审计机关足够的领导权，由审计署对地方审计机关进行直接领导，有助于审计人员排除干扰进行独立判断。

五、公共政策审计的工具与方法

国家治理是通过公共政策的制定以及执行实现的，因此加强公共政策审计是实现国家治理职能的重要路径（靳思昌，2017）。充分发挥公共政策审计的监督、评估和建议等职能，聚焦于公共政策制定、实施和反馈的全过程，需要丰富审计方式，不断推进审计方法的创新改进，发展全面型和数据型的审计模式，以下从跟踪审计和联网审计角度展开分析。

1.跟踪审计。公共政策审计的目标不是产生唯一的、稳定不变的建议，而是帮助政策制定者和利益相关者实现公共政策的预期目标。审计人员通过监督公共政策执行过程中涉及的资金、项目的具体情况，评价相关政策的合理性和时效性，并据此提供咨询服务和指导性建议，促进公共政策整改，提升其合理性。公共政策横向涉及社会、经济等多个领域，纵向涉及各级政府相关部门，具有多层次、复杂多变的动态性特征，所以公共政策审计的实施过程也必须是动态跟进的。因此，跟踪审计是公共政策审计的重要形式之一。通过跟踪审计可以系统地把握政策运行周期的整体态势，改进事后审计反馈滞后的不足，提升审计效果（王士红和潘澳琳，2021）。跟踪审计的重点在于确保审计公共政策在各阶段的运行效果，审计过程要考虑多方面的因素，并且跟踪审计在不同阶段审计重点也要有所不同。其中，公共政策的制定要契合社会公众的根本利益需求，因此公共政策制定阶段的审计包括对政策的科学性、合法性以及民主性进行审计，公共政策的执行要合法合规、公开透明。对公共政策执行的审计包括对政策运行过程合法性和民主性审计，而对公共政策执行的效率、效果进行的审计则包括政策执行的经济效益、政策制定及执行的具体结果进行反馈，以及对公共政策总体成效进行评估等方面。

2.联网审计。大数据时代高速发展，联网审计应运而生，审计人员通过借助大数据、云计算及互联网等技术，可以实现实时监督管理、远距离控制、风险预警等功能的统一。与传统审计方式不同，联网审计是一种非现场审计，具有时效性和便捷性的特点，可以远程实时、不限数量地获取被审计单位的数据资料进行核查，从而更好地发挥审计的监督、评估和建议等职能。从效率来说，联网审计通过大数据的运算，可以快速感应系统误差并及时反映实际情况，对偏离公共政策预期路线的实际情况进行及时反馈。联网技术不仅可以提升审计的准确性，还能节省大量财力物力。因此，在数字化互联网高速发展的时代背景下，应加强推进有利于公共政策审计的联网审计，通过持续、及时、有效的信息收集并结合多种数据分析方法，运用审计人员的独立性、客观性和专业性，对公共政策进行系统性的评估，并提出针对性的建议，更好地为公共政策的调整、修订提供数据依据。

六、公共政策审计助力国家治理的主要途径

（一）监督政策执行情况，保障政策落实

公共政策執行过程中相关责任人员的行为以及政策运行过程中审计人员获取信息的准确性很大程度上决定了公共政策目标的实现程度。公共政策审计是监督公共政策的运行状况的有力抓手，公共政策涉及社会、经济等多个领域，审计要遵循重要性原则，选取具有代表性、有说服力的审计项目进行审计。审计机关通过监督公共政策执行者在政策运行中的责任履行情况，评估公共政策执行者行为的合法性、及时性和适当性，监督、约束政策执行者的相关行为。同时也可以实时监督公共政策的运行状况，揭露影响政策实施或造成政策偏离预期路线的根本原因，为改进公共政策提出切实可行的建议，帮助政策制定者、执行者纠正和消除政策执行偏差，避免政策执行偏离预期目标。

（二）向政策制定者提供信息咨询，提升政府决策能力

在法定范围内，审计机关以独立的形式和专业的工作模式，收集从公共政策制定阶段到反馈阶段各个部门、地区、行业、领域的数据和信息，为政策制定部门提供全面、真实且可靠的相关信息，并对收集到的信息和数据进行系统分析，发现、梳理出政策制定中需关注的问题，从而为直接决策者提供前瞻性和战略性建议。将公共政策审计贯穿于公共政策制定的整个过程，为政府制定政策提供信息与咨询服务，推进实现公共政策的科学化制定，从而提升政府决策能力。

（三）监督制约公共权力运行，确保价值目标的实现

公共政策是国家治理的基本手段，国家治理可以大体概括为对政治、文化、经济、环境、社会等领域的统治和管理，其中政治统治和政治管理的核心是解决社会利益分配问题，确保公共权力为公众利益服务的价值目标的实现。公共权力保障了公共政策的正常运行，通过公共权力可以实现利益的有效分配。公共政策审计对公共权力进行监督和制约，是提升国家治理水平的重要途径。审计人员不仅要根据审计准则的相关规定进行选定公共政策审计对象，还要对具体化的公共权力对象进行审查，即对公共事务相关资源进行评估，对与公共政策相关的直接和间接责任人进行公共权力审计，将公共权力的运行状况进行披露，防止公共权力集中于少数人手中所导致的机会主义行为，进而有助于公共政策相关价值目标的实现，提升国家治理水平。

（四）提升公共政策的公开性，提升社会民主化水平

公共政策审计一定程度上促进了公共事务信息的对外公开，不仅提升了公共政策的透明度，还有助于发挥社会监督和舆论监督的作用。审计机关将公共政策审计结果向社会公众公布，社会公众可以通过审计机关发表的公告获取公共政策的实际情况，保障社会公众参与公共政策的制定、执行，提升社会民主化水平。获取公共政策实际状况后，社会公民有权提出建议，促使公共政策制定者在考虑公众利益的前提下对相关政策进行修订。审计结果的公开有助于公共政策制定者进行科学决策、民主决策。同时，公共政策审计也在一定程度上提高了政府的公信力、维护了社会秩序，进而提升国家治理水平。

七、结束语

公共政策是政府对政治、社会、经济等领域进行有效治理的基本工具，公共政策审计不仅是保障公共政策目标实现的重要工具，还是提升国家治理水平的重要抓手。本文通过对公共政策审计的必要性、实务边界、审计主体独立性以及方法与工具等方面进行分析，进而从监督政策执行、提供信息咨询、监督公共权力运行、提升公共政策性公开性四个方面阐述了公共政策审计助力国家治理的途径，以期更好地运用公共政策审计为国家治理和权力监督服务。

（作者单位：南京审计大学会计学院  浙江农林大学经济管理学院，邮政编码：211815，电子邮箱：bondcheng@vip.sina.com）

主要参考文献

[1]靳思昌.公共政策执行跟踪审计与国家治理[J].财会月刊， 2017（16）：119-123

[2]靳思昌，张立民.论国家治理与国家审计边界的界定[J].审计研究， 2013（1）：3-8

[3]李曼，陆贵龙.公共政策审计的作用路径与逻辑框架[J].财会月刊， 2012（36）：28-30

[4]王铭，薛客.论公共政策执行不力的问题与对策[J].求实， 2010（S2）：28-30

[5]王士红，潘澳琳.公共政策审计研究文献述评[J].财会月刊， 2021（12）：112-118

[6]徐向真，宋舜玲.政府審计参与国家治理：政府职能转型视角[J].行政论坛， 2015（6）：50-55