高校绩效审计现状、问题及建议

刘忆宁 刘罡

[摘要]当前，在全面推进预算绩效管理的背景下，本文通过对中管高校绩效审计现状开展问卷调查，分析高校绩效审计存在的主要问题，结合新时代对内部审计的要求和高校实际情况，提出改进和加强高校绩效审计的建议，并进一步丰富新时代高校内部审计的内涵，推动高校内部审计机构在绩效管理中更好地发挥监督作用。

[关键词]高校   绩效审计   内部审计

绩效审计在我国起步不久，目前没有单一的定义，许多研究者对此有着不同的阐释。本文中的高校绩效审计，是指高校内部审计机构和人员根据相关规定，对学校经济活动的经济性、效率性和效果性进行的监督和评价。

一、高校开展绩效审计的现状

为了解高校绩效审计的实际开展情况，我们对31所中央管理高校进行了问卷调查，取得有效调查问卷29份。

关于绩效审计的实际开展情况，从问卷反馈的结果看，有20所高校表明近年来开展过绩效审计工作，但还有31%的高校没有开展此项工作（见表1）。

从已经开展此项工作的高校看，以绩效审计的名义开展的占30%，以其他形式开展的占70%（见表2）。

从已经开展绩效审计高校的审计对象看，以重大财政专项资金为审计对象的最多，占比为65%，这其中又以双一流建设引导专项为主；以专项工作任务为审计对象的次之，占比为45%（见表3、表4）。

从开展绩效审计的主体看，多数是学校审计处自行审计，占比为65%（见表5）。

從开展绩效审计的方式看，作为单独项目开展审计的，占比为50%（见表6）。

从开展绩效审计重点关注的内容看，关注最多的是绩效目标，占比为90%，其次是资金使用，占比为85%，再次是建设成效，占比为75%（见表7）。

从已开展绩效审计的高校看，大多数没有自行建立审计评价指标（见表8）。

从开展绩效审计的效果看，60%的高校认为比较成功，其他的认为一般（见表9）。

二、高校绩效审计存在的问题及分析

（一）高校开展绩效审计缺少必要的制度支持

在绩效审计走进我国的二十年间，相关理论研究和工作实践持续推进。2013年，中国内部审计协会发布了《第2202号内部审计具体准则——绩效审计》，提出绩效审计的内涵、一般原则、内容、方法、评价标准等具体规范。2015年，教育部印发《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》（教财〔2015〕2号），提出“要对重点项目进行绩效审计，评价项目绩效，促进提高项目资金使用效益”。但在当前仍然缺少针对绩效审计的国家层面和教育系统内的专门法规制度。2020年新修订的《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）中，关于审计事项包括“资金、资产、资源的管理和效益情况”，并未明确提出绩效审计的要求，高校自身也缺乏绩效审计相关制度规定方面的设计制定安排，这一方面影响了高校内审机构开展绩效审计实务工作的成效，另一方面也反映出高校绩效审计的现状和对相应制度建设的迫切需求。

（二）高校绩效审计开展还不平衡

从问卷反馈的结果看，部分高校绩效审计实务起步较晚，有30%以上的高校表明近年来未开展过某种形式的绩效审计工作。这其中固然有缺少上级主管部门政策指导和实际推动的原因，但也说明高校对绩效审计的本质、范围、内容、指标体系等关键问题认识不统一，重视程度不同，绩效审计在高校中开展情况还不平衡。部分高校对绩效本身重视程度还不够高，仍停留在“重分钱，轻管理”“重花钱，轻绩效”的惯性思维上；对绩效管理方面存在的问题，也没有引起足够的重视。同时，部分高校内部审计在开展绩效审计方面存在畏难情绪，担当作为不够，未能充分发挥应有的监督作用。

（三）高校绩效审计的覆盖还不全面

从已经开展绩效审计高校的审计对象看，还是以财政专项资金和专门工作任务为主，其中以重大财政专项资金为审计对象的占比最多，其他方面关注不够。从审计重点关注的内容看，关注最多的是绩效目标，其次是资金使用，而绩效管理体制、项目立项、预算安排、执行过程等其他管理环节涉及较少。上述情况说明目前开展的绩效审计还有局限性，无论在审计对象还是审计内容上，都没有实现审计全覆盖。当然，导致这一情况出现的原因，既有内审机构未能充分作为等主观因素，也有审计对象的基础性工作不扎实，资料、数据缺失，无法为审计工作提供支撑等客观原因。

（四）高校绩效审计效果不够理想

从已开展绩效审计高校的反馈看，绩效审计总体效果还不够理想，这也导致了目前高校绩效审计仍处于理论探讨或小范围试点阶段，而无法成为一种成熟的、可推广的高校内部审计类型。分析其原因：一是高校内部审计自身能力不足。与其他审计类型相比，绩效审计更为复杂，要求更高，评价更难，高校内审机构仅凭自身能力难以达到预期目标。二是审计的深度不够，有的高校的绩效审计结合在其他审计项目之中，没有作为单独项目，投入审计力量不够，很难做到审深审透，难以达到应有效果。三是审计评价难度较大，大多数高校没有制定明确的绩效审计评价指标，内审机构自行制定难度较大，认可度差，影响审计评价结果。四是审计结果质量不高，相关部门没有形成共识，奖惩问责机制缺失，审计结果运用较差，审计意见难以落地落实。

三、高校开展绩效审计的建议

（一）建立高校绩效审计的制度体系

党和国家高度重视绩效管理工作，2018年，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，明确要求审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。绩效审计进入我国的二十年间，学术界已有诸多的研究和探索，国家审计机关和企事业单位也有许多工作探索和实务研究，虽然见解各有不同，但也形成了一批各具特色、值得总结的成果和经验。国家层面应当及时总结上述成果和经验，制定具有我国特色、适应新时代要求的绩效审计制度框架，作为指导我国各级各类审计部门和人员开展绩效审计的依据。教育主管部门也要结合高校特点，出台适应高校实际的绩效审计具体制度或指南，明确高校绩效审计的内涵、对象、内容和方法等，指导和推动绩效审计的开展。

（二）做好绩效审计与绩效管理的协同

中共中央、国务院以及教育部发布的全面实施预算绩效管理的意见，都提出了要建立健全预算绩效管理体系，也要求各地各单位审计部门加强对预算绩效管理的审计监督。绩效审计与绩效管理，在工作主体、性质、程序、范围等方面具有区别，但在工作对象、目标、方法等方面又有许多共同之处，它们可以互为支撑，彼此协同，甚至在某些方面进行融合。一是借鉴绩效管理中评价指标体系。高校绩效审计之所以难以开展，一个很关键的问题就是尚未形成较为科学、完善、普适的绩效审计指标体系，内审机构在评价时缺少抓手和依据，而目前财政部门已经制定了较多绩效评价指标，如《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）等。现阶段内审机构可以充分利用財政部门比较成熟的绩效指标体系，同时根据需要将绩效审计的特色指标纳入其中。二是合理采用绩效评价的方法。绩效审计除了使用审阅法、核对法、查询法、比较法等传统审计方法外，还可以运用绩效评价常见的个别访谈、问卷调查、分析、专题讨论等方法。三是做好与绩效评价的工作衔接。高校绩效审计要与绩效评价统筹考虑、协同联动、形成合力、合理分工、互为补充，绩效审计的切入时间最好在绩效自评结束后，外部评价开始前。

（三）创新高校绩效审计的方式

在当前经济运行压力大和“过紧日子”的情况下，高校收入受到较大影响，此时更应牢固树立绩效理念，提高对绩效审计重要意义的认识。而高校绩效审计的进一步推动与发展，采用切实可行的方式至关重要。一是逐步扩大审计覆盖面，由目前单一地对某项资金开展绩效审计，扩展到与经济相关的项目、资源和政策等，充分发挥绩效审计的作用。二是适度借助第三方机构。鉴于当前高校内审机构经验不足，专业能力欠缺，在审计实施主体方面，可以采取内审机构牵头、社会审计机构参与的联合审计方式，有效发挥各自优势，确保工作质量。三是合理确定审计项目。在审计项目安排上，既要考虑学校领导层关注的方面，又要考虑内审机构比较熟悉、能够把握、易于评价的方面。此外，审计项目应尽量作为单独立项的项目来进行，加大审计力度，拓展审计深度，从而有效保证审计目标的实现。

（四）切实提升绩效审计效果

绩效审计在高校的发展，取决于其能否为学校管理层提供高质量的意见和建议，因此确保绩效审计质量，提升绩效审计效果至关重要。一是提升审计人员履职能力和专业水平。通过加强审计队伍建设，充实相关专业人员，通过开展培训和继续教育等方式，拓展审计人员知识面，以适应绩效审计的要求。二是做好审计评价，全面运用各种审计方法，借助信息化手段和大数据技术，客观合理提出审计评价意见。三是做好审计结果运用。内审机构要加强与校内相关部门沟通与协作，形成审计结果运用的联动机制。比如，财务部门将审计结果作为项目安排、资金分配、绩效考核的重要依据；组织部门将绩效工作成效作为干部评价任用的重要依据；纪检监察部门将审计结果作为对干部问责追责的重要线索等。

（作者单位：合肥工业大学   中国农业大学，邮政编码：100083，电子邮箱：liugang@cau.edu.cn）