中小学校党组织领导的校长负责制实施困境与实践进路

鲁幽 刘晓楠

摘要 建立和实施党组织领导的校长负责制是我国中小学领导体制和治理结构的一项重要改革。基于对我国3省（市）21所中小学校开展的调查研究发现，中小学校在推进领导体制改革过程中面临着思想认识有偏差、队伍建设有短板、配套制度不健全、运作机制不完善、党教融合不充分等问题。突破这些困境，需要整体提升宣传培训的针对性和实效性，大力打造专业化复合型的干部队伍，积极构建系统完备的制度体系，建立健全务实高效的运行体系，深入推进党建与业务工作有机融合。

关键词 党组织领导的校长负责制；领导体制；教育治理；党教融合；党组织书记素质模型

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2023）07-0025-04

注释：① 本文系中国教育科学研究院2023年度“教育强国大调研”专项“推进实施中小学校党组织领导的校长负责制调查研究”（项目编号：GYH12023042）的研究成果。

加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），对中小学领导体制作出重大改革，旨在加强党对教育工作的全面领导，保证党的教育方针和党中央决策部署能在中小学校得到贯彻落实。

在《意见》出台实施的一年多时间里，各地中小学校贯彻落实的情况怎样？中小学校在建立健全党组织领导的校长负责制过程中还存在哪些堵点或难点？如何破解困境以推动中小学校持续完善、有效推进党组织领导的校长负责制？这是推进中小学校教育治理现代化进程中亟待解决的现实问题。为贯彻落实中央关于在全党大兴调查研究的工作要求，中国教育科学研究院设立“推进实施中小学校党组织领导的校长负责制”调研项目，项目组分别到北京市、广西梧州市、江苏南京市三地21所学校开展实地调研，了解《意见》落实情况，分析中小学校在建立和实施党组织领导的校长负责制过程中存在的问题，提炼推进实施的实践进路。

一、中小学校实施党组织领导的校长负责制的基本情况

项目组通过政策分析和文献梳理，结合前期研究基础，编制并发放书记、校长和教师调研问卷245份。基于SPSS问卷数据分析，项目组运用德尔菲法，确立以思想认识、队伍建设、制度规范、运作机制和党教融合为主测维度的分析框架。综合考虑学段、城乡、规模等特征，项目组在三地深入调研了21所中小学校（其中小学6所，初中5所，高中4所，九年一贯制学校6所；城区学校15所，乡镇学校6所；书记和校长分设的学校16所，书记和校长“一肩挑”的学校5所），与教育科研人员、基层教育部门人员和中小学校书记或校长共32人进行访谈，运用分析框架，深入了解中小学校推进落实党组织领导的校长负责制的具体情况，分析研究不同情况的中小学校推进实施党组织领导的校长负责制的差异。

调研发现，当前我国中小学校推进落实党组织领导的校长负责制的情况主要表现为三个方面。第一，三地教育部门都按照《意见》要求统筹部署，制定实施方案，出台配套文件或示范文本，形成“1+X”政策体系，分批推进体制改革，如北京的“1+5”、梧州的“1+6”、南京的“1+2”。其中“1”是三地按照《意见》要求制定的本地实施方案，如《北京市关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的实施方案（试行）》；“X”是三地细化《意见》要求制定的一系列配套文件或示范文本，如《梧州市中小学校党组织书记和校长职责示范文本（试行）》。目前，三地有70%左右的中小学校开展了改革实践，整体平稳有序。第二，三地试点学校都按照“一地一案”“一校一案”原则，结合本地本校实际，选拔党性观念强、专业素质强的党员干部担任分校（校区）、学校内设机构、年级组、学科组等教育教学单位的基层党组织书记或党务工作者，构建学校三级党组织体系。第三，三地试点学校都修订完善学校章程，逐渐建立决策、执行、沟通、公开、监督等校内规章制度。

二、中小学校实施党组织领导的校长负责制的现实困境

调研发现，三地试点学校在思想认识、队伍建设、配套制度、运作机制等方面还存在一些现实困境，阻碍了中小学校党组织领导体制改革的进程和实效。

1. 思想认识有偏差

学校党政领导干部对党组织领导的校长负责制还不完全了解和熟悉，对党组织领导体制改革的重大意义、体制优势、内涵特点认识不到位。有的学校特别是农村学校的党政领导干部不能精准把握党组织领导体制改革的核心内涵，认为党组织应该是“包办学校一切”“管理学校一切”，认为书记是学校的“一把手”，校长要按照书记的要求开展工作。有的学校的书记、校长不完全清楚党组织会议与校务会议、书记与校长的权责界限和工作规范，不能准确判断究竟什么事务应该由自己负责，以及如何按照规定要求和程序提请会议议定、推进工作落实。还有的学校特别是书记和校长“一肩挑”的学校，仍然沿袭老经验老做法，书记（校长）“大权独揽”，为“提高效率”把党组织会议与校务会议合成一次会议来召开，履职尽责不区分书记和校长身份，内部监督形同虚设，没有充分发挥党组织领导的校长负责制的制度优势。

2. 队伍建设有短板

学校基层党员队伍数量不足、素质不高，是影响中小学校党组织领导的校长负责制改革效果的重要原因。

第一，部分学校党员教师人数不足，难以支撑党组织领导体制改革。如一些规模较小的乡镇幼儿园或农村小学，教师中党员人数占比较低，有的未达7人甚至不足3人，不满足领导体制改革的基本条件。

第二，党员后备力量储备不足，难以保证关键岗位干部选足配齐。在组建学校党组织过程中，需要一定数量符合条件的党员干部充任书记、副书记、党政办公室主任等领导岗位，但不少学校因缺少后备力量储备，不能满足党员领导岗位需求。

第三，党员干部能力素质不高，难以适应领导体制改革的高要求。梧州一些学校在改革前普遍把能力较强的干部安排在校长岗位上，但部分校长不是党员；改革后对学校党组织书记岗位能力要求更高，不少新选配的书记无法胜任岗位工作需要。南京一些学校的书记岗是为安置即将退休的干部而设置的“二线岗”，一些学校的书记因不适应校长岗位而转岗为书记，这样的书记既不符合再轉岗为校长的要求，也不适应新体制改革的要求，难以发挥推动学校党组织履行领导职责的作用。

3. 配套制度不健全

配套规范制度不健全造成学校党组织与校长负责制、书记与校长不同频，不融合。

第一，党组织会议和校长办公会议职责权限不够清晰。很多学校反映，虽然国家和地方教育部门出台了系列政策文件，但是实践中还是很难清晰认定学校党组织会议和校长办公会议、书记和校长的权责界限，以及议事规则和运作程序。

第二，学校党政干部保障制度缺失。很多学校反映，按照改革需要，学校吸收一批党员教师进入学校党组织体系，因此承担了大量的党政工作，但由于在课时认定、津贴补助、职称评定、职业发展和工资待遇等方面缺乏制度保障，削弱了党员干部的工作热情。

第三，学校党政干部任命制度不统一。南京一些中学的校级干部编制总框架和任职由市、县（区）委组织部、编委办统筹制定，任命学校书记、校长须在组织部门和编委办的任职体系中报备实施，仅靠教育部门难以解决人员配备和编制问题。但是一些小学的校级干部则由教育部门任命，这就出现在小学、中学一贯制的学校中，小学和中学的校级领导的任命机关、程序、级别等不同的现象。

4. 运作机制不完善

由于没有准确把握政策要求建立比较完善的学校党政干部定期沟通、分工协同和内外监督的工作机制，造成书记和校长分设的学校存在决策界限不明、沟通协调不畅、推进实施不力等问题。虽然多数学校已经建立并实施干部定期沟通的工作机制，但有的学校仍存在沟通机制随意化、形式化、低效化的问题，主要是因为没有提前设定沟通议题，没有提前做好调研等准备工作。有的学校没有建立比较完备的分工机制，在落实党组织决策时仍存在党政干部协同不力、党政部门配合不畅等问题。还有的学校没有建立比较完善的监督机制，不能有力督促学校党组织的决策落实到位，不能准确评价学校党组织的执行效果。

5. 党教融合不充分

中小学校仍有重业务轻党建倾向，不同程度存在党建与教育教学、学校管理工作相脱离的“两张皮”现象，未充分发挥学校党组织政治引领的作用。

第一，学校党组织建设未能与教育教学及管理工作齐谋划、同部署。有的学校缺乏对党建工作的重视，有的学校党建基础较为薄弱，导致“重业务、轻党建”现象突出，更多关注学校教育教学的整体设计，而对党建工作缺乏长远规划，党建与业务工作结合不紧、各行其是。

第二，学校党建无法与教育教学及管理工作实现相互促进。有的学校的党组织成员由党员教师或行政干部兼任，缺乏相应的工作经验和能力；有的党员教师视党务工作为额外负担，在组织生活中仅满足于完成规定任务；有的学校在党组织建设工作中过多关注过程和形式而不注重实效，由此导致党建和业务融合不畅甚至貌合神离。党建业务“两张皮”最终导致中小学基层党组织缺乏凝聚力和号召力，无法充分发挥党组织的领导作用和党员模范的引领效用。[1]

三、推进中小学校党组织领导的校长负责制的实践进路

1. 思想认识是先导，整体提升宣传培训的针对性和实效性

提升政治站位、凝聚思想共识是推进实施中小学校党组织领导的校长负责制的基本前提。各地要统筹谋划培训规划，建立健全培训制度，针对《意见》以及本地出台的配套文件开展宣传解读工作。在对象上，要加强对学校党组织书记和校长特别是副书记、党政办公室主任等重点人群的培训，着力提升学校党政干部的政策领悟能力、执行落实能力和依法治校能力。在方式上，要通过融入“国培计划”，加强对农村地区学校党政干部的培训，为农村地区推进改革创造良好的工作环境。在内容上，要加强“党组织全面领导”是集体领导、履行的是领导职责等核心理念的培训，实现领导干部思想上统一、政治上团结、行动上一致。

2. 队伍建设是根本，大力打造专业化复合型的干部隊伍

党员队伍建设不仅是党保持先进性、纯洁性的关键所在，也是中小学实施党组织领导的校长负责制的基础工程，要从战略高度来认识教师工作的极端重要性。[2]为进一步整合学校党员教师队伍的组织优势，凝心聚力，并充分发挥党员教师的先锋模范作用，中小学校党员队伍建设既要重视数量和规模的壮大，更应关注质量和素质的提升，以高水平党建引领学校教育的高质量发展。

第一，加强学校党组织书记和校长队伍建设。书记、校长是学校发展的领路人，选好用对书记、校长，是办好一所学校的关键要素。为此，首先要优化培养路径，研究制定中小学校基层党组织书记、校长素质模型，强调政治过硬、适应新时代要求、具有领导教育现代化的能力；其次要明晰选拔路径，细化党组织书记和校长的选任标准和选拔任用程序，将“政治标准”作为选人用人的第一标准；最后要创新管理制度，优化发展规划，大力打造专业化复合型书记和校长队伍。

第二，加强学校党员后备干部力量的有序培育。党员后备干部力量为党组织领导的校长负责制提供了人才支撑，是确保学校改革创新、稳定发展的源泉和活水。为此，首先要科学设计党政干部的成长路径，培养选拔党性观念强、专业素质强的“双强型”党员教师加入基层党组织干部队伍，作为专（兼）职副书记、党组织办公室主任、校长办公室主任等党政岗位的重要来源，作为选拔书记、校长的重要台阶，充分调动党员教师的积极性。其次，健全优秀党员教师的“双培养”工作机制，通过党员教师与优秀教师结对、互学、互助等方式，加强对优秀教师的政治引领和政治吸纳，积极将党员培养成为业务骨干，或将业务骨干培养为先进党员。

3. 制度建设是基础，着力构建系统完备的制度体系

推进中小学校党组织领导体制改革要建立健全加强党组织领导的各项具体制度，构建系统完备的制度体系。

第一，完善决策制度。统一规定不同类型党组织的书记、校长的设置方式，明确规定书记、校长、党组织会议、校长办公会的职责权限和运行程序，切实推行“民主-集中-民主”的决策原则。

第二，完善保障制度。合理认定学校党政干部的工作成效，保障学校党政干部在津贴补助、职称评定、职务晋升等方面的合理权益，提高党员干部积极工作的主动性和自觉性。

第三，完善任命制度。按照“市级给政策、各区抓落实”的思路，统一规划中小学书记和校长的编制管理、职务任命、职等职级，分批分类增加学校书记、副书记等党政工作者的编制和职数，统一管理干部的职务任命、职等职级和编制分配，为学校党政干部任职提供有力的政治保障。

4. 工作机制是保障，建立健全务实高效的运行体系

各地要完善学校党组织统一领导、党政分工合作协调运行的工作机制，构建高效沟通、共同参与、内外监督的运行体系，提升学校治理的能力和水平。

第一，健全沟通协商机制。书记与校长之间以及书记、校长与其他学校党政干部之间要定期沟通工作安排，围绕职责权限提前设定沟通议题，有针对性地沟通协商，凝聚统一意见，再提交有关会议议决，提升重要决策和重大工作推进的质量与效率。

第二，健全分工协调机制。学校党组织会议、校长办公会议决定事项应由学校领导班子成员按分工和职责组织实施，遇到新情况新问题以致需要变更决议事项的，要及时按照程序提请召开会议复议。学校党政办（党办、校办）负责协调校内机構推进落实，书记和校长要随时掌握情况、推进落实、评估效果。

第三，健全内外监督机制。建立和落实领导体制改革执行情况报告制度，学校党组织会议重要决策应及时向上级党组织报告，校长办公会议应自觉接受上级部门和学校党组织的监督。学校党组织会议、校长办公会议重要事务，要坚持应公开尽公开原则，自觉接受党员、教职工、学生及家长的监督。学校党政干部要定期向学校党组织报告工作。

5. 党教融合是方向，深入推进党建与业务工作有机融合

党建工作能够确定学校业务工作的政治方向，业务工作成效也是检验学校党建实效的重要标准，两者的深度融合是推进中小学校党组织领导的校长负责制改革的基本方向和必然要求。习近平总书记强调，“要处理好党建和业务的关系，坚持党建工作和业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查”。为破解中小学校党组织领导力不强、党建与业务“两张皮”等诸多难题，使党组织能够真正成为学校教育提质增效的坚强后盾，学校基层党组织需要从思想和行动上有所突破。

第一，深化学校党组织建设和业务工作同等重要的认识，在思想上主动破解“两张皮”。学校党组织书记及校长要深刻领会“党建工作没抓好、业务工作也不可能抓好，业务工作没抓好、党建工作也一定没抓好”[3]的内涵，主动将党建工作和业务工作统一起来谋划设计，并将其落实到工作目标、责任分工、管理考核等各个环节，确保党建和业务的有机统一、相互促进，使“两张皮”成为“一盘棋”。

第二，建立健全系统完备的学校党组织体系，创新党组织指导联系业务的治理结构，在行动上促进深度融合。在横向治理上，推动行政部门职能设置与党组织建设同步优化，即在党组织领导下，根据党建、思政、学生发展、教师发展等业务划分，成立若干行政管理中心，由学校党组织成员担任中心主管，一岗双责，实现党组织领导“横到边”。在纵向治理上，坚持“支部建在连上”，健全学校、学科、年级三级党组织体系，推动支部设置与教育教学活动等深度结合，压实“最后一公里”，实现党组织领导“纵到底”。

第三，坚持“党建+品牌”，实现党建领导与业务发展双融双促。学校要以创建党建工作品牌为抓手，将党的领导融入学校课程教学、教师研修发展、学生全面培养、学校文化建设、家校社协同育人等方面，树品牌聚力量，引导全体教师落实党的要求、找准工作方向，进一步强化党组织对教育教学业务的全面领导，以高质量党建推动党的全面领导的制度优势转化为教育教学高质量发展的实践效能。

参考文献：

[1] 李奕.积极推动党组织领导与校长负责两个优势深度融合—中小学校党组织领导的校长负责制“北京经验”[J].中国教育学刊，2022（7）：1-4.

[2] 习近平同北京师范大学师生代表座谈时的讲话（2014年9月9日）[N].人民日报，2014-09-10.

[3] 共青团中央青年发展部党支部.推动新时代机关党建与业务工作深度融合[J].机关党建研究，2022（8）：40-42.

（编辑 崔若峰）