国土空间规划体系下控制性详细规划转型分析

1 引言

在国土空间规划体系实施的时代背景下， 控制性详细规划简称“控规”，这是整个规划体系内至关重要的详细规划内容，需要迎合新形势融入国土空间规划体系内。 2019 年5 月，国务院发布了关于建立“五级三类”的国土空间规划体系，同时提出要在城镇的开发边界做出详细规划的编制工作， 这对城市发展底线的控制有着重要意义， 同时也将着力提高城市建设空间的品质， 实现控规编制体系和国土空间整体规划之间的完美衔接。

2 控制性详细规划的产生背景

控规最早产生于改革开放阶段， 计划经济正朝着市场经济不断转型， 城市空间内的土地使用从无偿转为有偿使用模式，且土地开始拥有使用期限，这在一定程度上催动了土地使用条件编制工作的开展，如何合理地分配土地资源，这是控规编制的最初动因。 随着1984 年城镇建设用地规划许可制度的确立与实施，这已经成为城市空间功能优化的关键，控规有效衔接了规划编制与管理， 为后续城市空间的开发提供重要参考，是城市土地使用权明晰的重要条件。 控规作为法定规划的最终蓝图，有时会与城市未来发展之间形成矛盾，特别是对于相对落后地区，城市在发展的进程中难以把控，且控规的修改调整十分复杂，整体编制周期较长，所以有必要构建出更加高效且灵活的调整机制，针对控规编制工作加以创新和改进，以此更好地适应城市未来发展需求[1]。

3 国土空间控规编制的新要求

3.1 横向统筹与纵向传导

正如上文所述，我国如今已经构建了“五级三类”国土空间规划体系，并强调“全域全要素”的空间管控思想。 与此同时，还需要确定控规编制审批与技术标准体系，必要时配以详细的监督管理体系。 控规作为开发城镇边界范围内的重要参考依据，需明确控规在体系衔接中的积极作用。 因具体规划层次有所不同，所以各级规划重点会存在一定的区分。 空间规划的落实效果存在差别，以控规为指导依据，需发挥以下几方面空间治理导向：（1）加强空间战略传导，实现规划管控的逐层传导落实， 为国土空间长远发展目标的实现奠定基础；（2）突出空间协调，实现多规合一，加强各部门之间的相互协同，最终形成一套完善的管控机制；（3）注重空间保障，经过各级规划的相互协调与集中反馈，实现空间用途管制的高效落实，为规划的编制与实施进一步提供空间保障；（4） 促进空间优化，明确各级规划目标，引导三大空间，改善人们的生活方式，为国土空间规划与城市土地资源利用提供便利条件[2]。

3.2 刚弹结合与分层管控

以往控规的调整步骤与审批程序复杂烦琐， 各地区都在不断探索更加高效且灵活的控规编制与管理体系， 从而简化审批程序，实现城市底线控制。 采用分层编制与审批的管控体系，将控规合理地划分为两个层面，即上层规划传导，下层落实上层管控内容，以此不断优化控制内容，使控规的实施与转型更具有弹性。

3.3 内容扩展与技术升级

在生态文明建设的发展条件下， 国土空间规划不仅要注重未来发展， 也要强调保护的作用， 将机构调整成 “多规合一”，融合大数据与云计算等技术手段，使控规编制内容与技术得到创新，从以往的平面化发展转型为立体化发展。 通过搭建信息平台，完成对国土空间的数据化定向分析，以及从地面到地下的立体化控制，实现城市规划设计的统筹控制。

4 国土空间规划体系下控规的转型策略

4.1 构建覆盖全要素统筹保护与开发的国土空间规划导向

城市化发展进程下，控规逐渐以扩展发展作为导向，加大了城市交通、居住以及商业等发展建设空间的关注度。 随着生态文明建设理念的落实，详细规划需要对城市农业与生态空间的统筹发展加以考虑，对各部门拥有的空间事权做出整合，使其协调落实于国土空间规划蓝图中。 发挥控规承上启下的衔接作用，在落实整体规划中对建设用地的开发与保护工作的同时， 也要做好生态保护与修复工作，基于全域全要素空间用途控制背景，使控规实现价值导向的转型[3]。

4.2 确立以规划单位作为主体的传导控制体系

遵循可实施性的原则进行区县级规划的详细设计， 突出“管理”需求，综合道路与行政区划等情况来划定。 根据管理单元的实际构成情况完成控规编制范围的有效划定， 要求总体与详细规划能够在同样的空间单元范围内完成要素传导，将“底线约束”“用地布局”等方法落实在规划单元内，综合“刚性”与“弹性”两方面要求，做出控规编制的及时调整，如图1所示，实现各部分要求的合理分解。 其中“刚性管控”当中明确了底线要素的相关内容，即对城市开发边界做出明确，对永久性的基本农田加以保护，以公园绿地为开敞空间，兼顾景观风貌的合理布局。

图1 国土空间总规到详细规划的要素传导

4.3 协调对接国土空间规划技术标准体系

将“用地分类”作为基础，控规提出了对相应技术标准体系的核心协调对接要求，按照国家整体安排，计划在2025 年健全规划的技术体系。 目前，该体系正处于初步试行阶段，未来的控规需要在新的技术体系下编制与调整。 当前实施的控规用地分类主要体现于建设用地中， 对用地的详细分类有着明确的规定和安排，具体分类主要包含“城市居住用地”“城市公共管理与服务用地”“商业服务业设施用地”等部分，这样的分类有着较强的可操作性， 但是对生态或者农业上的非建设空间来说还缺乏详细的划分。 所以，控规编制应当树立“山水林田湖草沙”的生命共同体发展理念，将土地分类规划标准有效衔接，使用地被详细规划为林地、耕地、湿地等，具体如图2所示。

图2 城市用地与国土空间规划用地的分类标准

实际上，城市用地中也会存在着较多特别用途区，比如，和城镇发展有关联的生态涵养、文化保护用地空间。 这时的规划需要有效衔接“三区”管控，对特别用途区的管控边界进行核对，明确管控要求与数据信息，核对国土调查与用地审批信息，再与当前控规成果做出对比，谨防出现和“三调”相叠合的问题，防止与建筑物或者已规划建设用地发生局部重合，具体情况如图3 所示。

图3 特别用途区与要素校核

4.4 搭建信息平台，创新控规动态维护机制

以控规作为未来的法定规划， 批准后相应的法定程序不得做出随意修改，保证国土空间与城市发展规划的严肃性。 对于不得不做出调整的情况，需依靠信息化工作平台，创造动态维护机制，兼顾空间形态的控制要求，就最新技术标准实现控规的编制与调整。 未来应建立集规划编制与审批、调整、实施于一体的管理制度，在国土空间规划的“一张图”系统中加入自动留痕功能，融合人工留痕功能，实现规划管理行为的可追溯。迎合信息化发展趋势，确保规划实施的公开性，综合基础信息平台，明确生态环境底线，融合文化遗产保护等要素信息，加强各部门之间的高效联合，缩短意见征集的时间。

凭借信息化平台， 对城镇开发边界的精度加以校核分析。 国土空间规划体系对城镇开发边界做出了初步划定， 这是控规编制中的刚性控制线。 校核工作中需要充分认识到城镇开发边界大多数会分布在山地地区，所以需要对地形的坡度认真校核，对于地形自然坡度超过20%的建设用地，应对开发边界做出适当调整，如图4 所示。现状建设用地进行校核分析时，可根据“三调”用地权属信息，兼顾用地的完整情况，防止边界贯穿现状用地， 将集中连片的建成区有效地划入边界范围内， 为后续的管理提供帮助。

图4 城镇开发边界和相关要素核对示意图

4.5 进一步优化分层编制内容，建立多级传导体系

以片区规划与地块控规层次为基础， 综合现阶段国土空间规划的要求，对现有的控规体系加以完善，实现多专业的沟通衔接，借鉴其他城市的发展经验，严格按照“刚性与弹性结合”的要求，建立分层控制体系，如图5 所示，实现片区、街区以及地块的逐层传导控制。

确定十大类要素控制体系，多角度明确控制内容，具体包含如下：（1）落实规划传导内容，其中包含了国土空间规划与不同类型的专项规划，比如三区三线规划、人口规模规划、用地结构规划；（2）分析用地布局情况，做好城市街区的有效划分，使规划体系能够与社区管理体系相衔接，明晰街区内人口与建设规模的具体控制指标；（3）建立城市交通、市政以及公共服务控制系统，对各类设施采取分级控制举措；（4）致力于城市空间品质的提升，对重点和一般管控区域有效划分，加强对城市建设风貌的科学管控；（5）明确城市更新范围，明晰控规内有待更新的重点与一般区域，确定相应的管控需求。 对于街区方面，在落实单元管控内容的同时，也要建立刚性容量平衡边界，将街区范围作为公共设施管控的边界，划定“5、10、15 min 生活圈”的范围，明确不同公共设施与公园绿地的规模。

5 结语