高校工程项目代建制度中存在问题的对策及措施

1 引言

高校基本建设是根据校园建设总体规划和五年基本建设计划，对项目建设全过程进行管理，包括规划报建手续办理、设计管理、招标及合同管理、造价管理、施工管理、信息化管理和工程质量保修工作。 高校基本建设同时也是一项随着学校发展及定位不断调整的长期工程，从新校区建设和项目补充，具有项目类型复杂、周期长、规模大、专业人才稀缺、资金紧张等难点。 针对不同高校的自身情况，选择合适的项目管理模式是高校完成基础设施建设的前提。

工程项目代建制度是一种国际上较为常用的项目管理模式，始于美国的建设经理制[1]，由业主单位来委托符合资质要求的项目管理单位来作为项目代建人， 全面管理整个工程项目的建设过程，包括地质勘察、设计、施工、监理等环节，项目代建人在委托业务范围内可自主开展相应工作， 如可自主选择施工企业、设计单位等；项目代建人基于工程项目的建设要求与施工周期要求来完成建设任务， 待项目竣工验收通过之后，再交付给使用人[2]。《国务院关于投资体制改革的决定》（2004年7 月16 日发布）明确指出了进一步深化投资体制改革的意见， 提出要将工程项目代建制度广泛应用于非经营性政府投资项目之中[3]，自此之后，工程项目代建制度在各大高校逐渐得到推广应用，已经取得了较佳的成效，但也存在着一些亟待解决的问题。 此前的文献更多的是以代建单位的视角去分析问题和解决问题。 为了确保工程项目代建制度在高校中可持续性发展， 很有必要从高校业主单位对工程项目代建制度中存在问题的对策及措施进行探讨。

2 工程项目代建制度的作用及意义

工程项目代建制度凸显出项目管理专业化的特点， 不再局限于传统的小生产自管型方式， 无论是工程项目的管理措施，还是工程项目的技术手段都朝着现代化、先进化的方向发展[4]，其作用及意义较为明显，主要体现在以下4 个方面。

2.1 提升工程项目建设的专业化管理水平

与工程承包不同， 项目代建人在整个工程项目的建设过程都不会出现经营性盈利或亏损， 也不会参与到项目建成后的经营管理。 项目代建人会与高校基建管理部门通过协商的方式来签订代理合同，按照一定的比例来提取代建奖金。 项目代建人通常都具有丰富的专业化管理经验， 在他们的积极参与之下，无论是工程项目的工作效率，还是工程项目的管理水平，均可得到有效提高。

2.2 有利于遏制腐败现象

项目代建人是政府投资管理单位通过招投标方式来选定的，而施工单位、设计单位、材料供应商、设备供应商等又是由项目代建人委托具有专业资质的招标代理机构来公开招标选定，让各个环节互相制约、相互分离，构建起了多道遏制腐败现象的“隔离墙”[5]。

2.3 对工程项目监管更规范

工程项目代建制度可让参与到工程项目建设过程的多个主体形成较强的责任意识。 相关各方按照职责分工情况来构建起互相监督的关系， 尤其是使用单位在向项目代建人提出建设要求与施工周期要求之后， 其主要工作就集中于监督项目代建人，可让工程项目监管更规范。

2.4 加快项目推进效率

目前，工程代建制多数用于政府投资的项目，代建单位有权自主选择设计单位和承包商，缩短了招标采购周期，在与政府相关部门的沟通方面会更加密切， 如果仅仅靠高校自身的基建部门，无法快速完成工程的投资和建设，因此，通过工程代建模式能够有效提高基础工程完善速度。

3 高校工程项目代建制度中存在的问题

3.1 高校风险意识较薄弱

目前，主要存在道德风险与机制风险，风险根源为代建单位与业主的利益不一致。 道德风险的发生源于自利的本性，其内在原因也是主体利益不一致， 代建单位可能会为了自身利益的最大化而做出违反道德的选择，给业主带来风险[6]。 机制风险是高校执行代建程序中工程招标、合同签订、工程变更、竣工验收以及结算审计等重点环节容易产生的风险。 代建单位的招标流程不规范，实施过程中出现随意变更情况，导致结算价超合同价等情况， 都源于未建立业主与代建单位的制约机制。

3.2 建立信任较慢

高校基建管理部门在初次使用代建模式， 与代建单位建立信任的时间往往会较长。 首先，体现在合同签订和合同履行过程中陷入烦琐流程和大量精力。 特别涉及付款支付、投资使用、质量保修方面，很多都涉及三方单位，确立周期较长。 其次， 在工程建设管理过程中总投资变更和工程变更决策周期较长， 对于工程变更做法和造价的确定时间会存在延迟。 最后，业主方在项目管理中过度依赖代建单位，导致自身组织协调作用发挥效果较为薄弱， 难以充分对建设工程起到监督管控功能。

以上几方面，可归结于业主方对代建管理认识不足，仅通过合同去联系三方，来连接业主、承包商、代建人这三者的利益关系，而彼此之间的交流并不是十分密切。

3.3 投资费用把控力不足

业主单位对投资费用把控不足体现在两方面： 第一个是设计阶段，第二个是实施阶段。 首先，在设计阶段就没有得到科学规划，清单编制的内容未能全面覆盖业主单位的需求，实施过程中容易超出成本预算， 施工图的深度和质量直接关系到招标清单和过程实施。 其次，实施阶段过程合同项目费用增减，除了施工还包括其他的如消防检测、质量检测、造价咨询等。 各分项投资预算与总投资产生偏差，若代建单位纠偏能力不足，将会对总投资产生影响。 这其中原因主要是业主单位一些具体工作在开展过程中仍是采用传统思维方式， 并非实现完全意义上的代建。

3.4 行业制度有待完善

法律地位的确定对于工程项目代建制度的发展而言是极为关键的， 当前我国还没有对工程项目代建制度形成明确的法律规定， 难以确保各方的合法权益， 各地政府通常都根据《国务院关于投资体制改革的决定》， 不同地区会制定管理办法，采用行政管理条文的方式来诠释问题，且标准各不相同，甚至还有相互矛盾之处，可执行性较差。

更重要的一点是，各地的暂行办法主体组织机构是政府，对于高校来说存在一定的适应性问题，比如《四川省政府投资非经营性项目实行代建管理的暂行办法》，其中主体是省代建办，过程中涉及发展改革委、省财政厅的监督管理。 因此，目前缺乏一个通用性非政府的代建管理办法。

4 高校业主单位的代建管理对策和措施

4.1 明确业主单位自身管理定位

业主是委托代建单位来进行项目全生命周期管理， 把控不深不细，会造成工程与实际需求脱节，投资费用超出预算，建设品质达不到要求等。 把控过深，会失去代建的意义，代建单位丧失主动权。 因此，对业主管理水平提出了更高要求，业主方项目管理需明确自身定位， 按照合同关系理顺各个管理关系。 从宏观角度思考问题，如设计阶段，更多地从用户思维入手，对建筑指标、设计概算提出要求。 在施工阶段，把握如外立面、样板间、屋面防水等关键工序，对关键工期、竣工验收环节重点把控。而将技术层面决策留给代建单位。业主方还要认识到除了施工内容以外，其应当做好行政报批报建等手续，并有效协调项目外部资源等，为项目有序、高效开展提供良好保障。

4.2 加强和代建单位协作能力

业主单位和代建单位不单纯是甲方乙方关系， 更是协作关系。 业主单位主要是保证建筑整体设计效果、理念、功能分区、规模、空间分布等符合目标需求。 另外，业主单位还需建立完善的管理机制和协调制度，进一步明确招标、变更、支付以及结算等事项的审批管理权限。 并注重考核、评价代建单位的工作绩效，强化现场考勤管理。 对代建费不单是采取传统总价包干的形式，而是引入奖惩制度并实施相应的奖惩措施，更好地把握设备材料、隐蔽工程等重点。 对设计问题、清单编制问题、明显漏项引起的超过一定金额的变更，采取惩罚措施。

在项目实施过程中，工程变更、设计变更、清单漏项、零星签证、暂估价等都可能引起工程投资变化。 业主单位要连同代建单位要建立常态化沟通机制， 建立投资控制动态调整分析表，按所签合同分别归集，将引起投资变化的原因分类统计。根据已完投资情况，对工程结算额进行阶段性预估，并与合同价、概算批复金额进行对比分析，形成预警反馈机制。

4.3 加强自身管理能力

业主单位只有加强自身建设， 才可让其代建模式最大限度地发挥出优势， 推动工程项目代建制度朝着更深入的方向发展。 首先，业主单位要立足于本单位的实际情况，重视工程项目代建制度，在挑选代建企业时要优中选优，待代建企业选定之后，则要为代建企业提供各种便捷服务。 其次，业主单位要高度重视人才的培养，建立定期培训、年终考核等一系列机制，重点提升项目管理人员的协调能力、内外资源组织和策划能力等。 最后，业主多和代建单位沟通，在代建的管理中互相学习，将代建的先进管理手段在建设管理中加以运用。

4.4 推进行业规范建设

建议政府建立健全与工程项目代建制度相关的法律法规，通过法律的方式来对业主单位、代建单位之间的关系进行明确。 与此同时， 要从法律层面来详细界定工程项目代建制度， 并将其与工程总承包等制度进行区分。 加强行业规范建设，相关的部门可以对代建单位建立资质评级系统，合理配置代建资源，以此来保障代建市场的健康发展。 此外，建议形成具有全国统一性的代建合同示范文本， 对于相关各方的权、责、利进行明确，进一步简化代建方与委托方的协商过程。

5 结语