精准治理视域下内蒙古县域内城乡义务教育一体化研究

叶盛楠,许 健

(1.内蒙古大学 公共管理学院,内蒙古 呼和浩特 010030;2.内蒙古财经大学 工商管理学院,内蒙古 呼和浩特 010070)

一、问题的提出

推动城乡义务教育一体化发展,提高农村义务教育水平,是以习近平总书记为核心的党中央根据新时代我国经济社会主要变化做出的一项重大战略决策部署。2016年5月,习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组会议,审议了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,明确指出统筹推进县域内城乡义务教育一体化发展,对缩小城乡教育差距、促进教育公平具有重要意义。李克强总理也多次对提高农村义务教育水平及促进教育公平提出要求,强调教育投入要继续向困难地区和薄弱环节倾斜,不断缩小城乡、区域和校际办学差距。

推进城乡义务教育一体化发展,主要目标是推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖;城乡二元结构壁垒基本消除,义务教育与城镇化发展基本协调;城乡学校布局更加合理,大班额基本消除,乡村完全小学、初中或九年一贯制学校、寄宿制学校标准化建设取得显著进展,乡村小规模学校(含教学点)达到相应要求;城乡师资配置基本均衡,乡村教师待遇稳步提高、岗位吸引力大幅增强,乡村教育质量明显提升,教育脱贫任务全面完成;义务教育普及水平进一步巩固提高,九年义务教育巩固率达到95%。县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。

近年来,内蒙古县域内城乡义务教育一体化取得了显著成效,但有些问题依然很突出:城乡义务教育资源配置不均衡、不充分的问题依然存在。乡村学校的师资配置、教育质量等与城市学校相比,还存在着比较大的差距。有的乡村小规模学校的基本办学条件急需改善,有的乡镇寄宿制学校生活条件很差,有的地区学生辍学现象比较突出,有的地区乡村生源流失严重,城镇大班额现象突出,“乡空城挤”的矛盾还没有彻底解决。上述种种问题,既有普遍的,又有特殊的;既有静态的,也有动态的;既有传统的,也有新生的。仅仅依靠统一的政策条文和一般性的政府动员和号召是很难解决的。在纷繁复杂的诸多问题中,找到阻碍一体化进程的关键性问题、关键性环节、关键性要素,针对这些问题,有针对性地做出政策回应,是新时代对县域治理能力的新要求,也是进一步推进内蒙古城乡义务教育一体化的关键所在。如何能够精准识别问题所在?如何能够确定精准的政策目标,有针对性地、因地制宜地制定相应的公共政策?如何能够精准施策,并能通过一定的监督和反馈体系继续强化推进或修正其不足之处?为了解决这些问题,笔者以内蒙古S县为研究个案,通过文献研究和田野调查的研究方法,对S县的城乡义务教育一体化进行研究,旨在发现影响S县城乡义务教育一体化的关键性问题,并提出针对性的解决方案,为内蒙古城乡义务教育一体化建设提供精准治理的经验与样本。

目前,国内学术界关于“城乡义务教育一体化”的研究主要集中在四个方面。一是概念范畴,主要是对城乡一体化的内涵和外延进行界定,澄清城市和乡村的概念以及空间范围[1],探讨城乡教育均衡、城乡教育统筹和城乡义务教育一体化的联系和区别[2]。二是一体化的阶段过程和指标体系构建,认为我国城乡义务教育一体化经历了自发型、政府干预型和高度自主型三个阶段,并构建了由目标层、准则层和指标层三层所构成的指标体系[3]。三是价值理念,主要从教育公平与社会正义的角度来探讨城乡义务教育一体化的重要性和必要性[4]。四是问题研究,主要对城乡义务教育一体化过程中遇到的具体问题和路径选择进行探讨,如教师资源配置与流动、标准化学校规划与建设、城乡文化的冲突与融合、管理体制和管理方式等[5-8]。

综观现有文献,大多把城乡义务教育一体化当作一项重要的、独立的公共政策,探讨其本身的重要性、可行性、执行性和有效性。而事实上,城乡义务教育一体化的过程是一个复杂、综合、多问题、多因素的过程,只有从错综复杂的各种问题中找到关键性问题,有针对性地进行精准治理,城乡义务教育一体化的问题才能得到有效解决。精准治理理论及其方法,为我们推进内蒙古县域内城乡义务教育一体化建设提供了一种可能的新思路。

2015年习近平总书记在贵州考察时首次提出了“精准扶贫”的概念和要求:“切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效……”[9]“精准”二字不仅为扶贫脱贫工作指明了工作方向,引起各方高度重视,成为扶贫脱贫的新范式,而且也表明“精准”这一概念在现代社会管理中的重要意义与重要价值,成为国家治理体系与治理能力现代化建设的着力点之一。

“所谓精准治理,意为治理举措、方式与模式要符合其根本的治理价值追求和外部治理环境,能够让公私等多元主体在治理过程中最优化配置各方资源与最大化发挥治理力量,从而实现最佳治理效果。在这个多变且复杂的社会环境中,精准治理须以问题为导向,精准识别问题、精准对接需求、精准施策、精准发力、精准实现目标。”[10]“精准治理因为其靶向治理内涵而成为新时期政府治理改革的重要方向,这一理念体现在越来越多的国家治理任务上面。精准治理本质是复杂、高成本的治理模式,对地方治理能力提出了更高要求。”[11]其基本特征和方法论意义主要体现在以下四个方面:

其一,价值理念方面。“社会精准治理”要求政府必须改变以往“报喜不报忧”“一般号召”,只发“政策文件”不管结果的粗放式政绩管理体系和意识,建设以人民幸福为己任的“社会精准治理”责任体系[12]。以解决民众现实生活中的问题为导向和行动目标,以公民的需求和偏好为中心,为民众提供恰当的公共物品和公共服务。精准治理的目标就是为民解忧,为民造福,使民满意。

其二,治理主体方面。从单纯的政府治理向政府主导下的多元主体协同治理转变。形成政府、社会组织、公民多方协作,多方联动,共同参与的治理格局。多元主体协同治理产生的叠加效应与整合力量,不止是三方人力、物力的简单合作,而是资源的合理、精准配置和高效利用,尤其有助于对治理问题的精准把握与治理工作的精准发力[10]。

其三,政策问题识别和执行方面。精准识别问题所在,根据问题,确定政策目标。在有了明确政策目标的前提下,制定相关政策方案,建构精密的组织体系和精准的目标管理模式,进行精准施策,并且能有相应的监督和评估机制对政策实施的情况进行评估和反馈。整个政策过程,都在强调的是“精准度”和“靶向性”。

其四,治理技术工具方面。现代科学技术的发展,大数据、互联网的广泛应用,为精准治理提供了技术前提和手段。运用大数据、智能技术和网络等现代科技手段,对公众需求进行数据分析,直接对社会问题进行精准化的模型描述、精准化的数字系统分析和精确化的结果处理。及时掌握和准确回应各方面需求,实现更加精细化、精准性的治理。

精准治理上述四个方面的基本特征及其方法论意义,为我们构建以价值理念、治理主体、政策过程、治理技术为关键性要素的四维分析框架,探究内蒙古县域内城乡义务教育一体化过程中的关键性制约因素具有适用性和解释力。

二、精准治理视角下内蒙古城乡义务教育一体化问题分析

(一)价值理念和组织目标的模糊和异化是制约内蒙古城乡义务教育一体化的理念性因素

由于公共部门的多重委托——代理关系,使得各级政府部门在价值理念和组织目标上呈现出模糊性和多元性的特征。中央政府作为顶层的政策制定者,期望通过一系列的政策设计改变乡村义务教育现状,解决民众在实际生活中所遇到的教育问题,为民众提供恰当的公共物品和公共服务。内蒙古自治区政府和市级政府在纵向政府层级中处于中间环节,其主要任务是把上级政府下达的行政任务分解、分配下去,并通过听取汇报、检查、督导、督查、调研等方式监督下级政府完成任务。而作为政策最终执行者的县级政府,则需要尽可能地完成上级下达的各项任务,并且需要接受上级政府对行政任务完成情况的评估。

内蒙古自治区幅员辽阔,地区间、城乡间的情况各不相同,精准治理需要针对当地的实际情况,因地制宜地去解决问题。而“评估基层治理是否精准的前提是有一套明晰的评估标准,有具体的评估指标,并可以进行自上而下的治理绩效评估。按自上而下的明晰指标进行基层治理是否精准的绩效评估,基层治理必须标准化才可以参加评估,各种为“‘劣治’找的借口都会被排除,‘劣治’无法通过这样的评估。同时,自上而下的指标明晰的评估,也可能使那些真正因地制宜的精准治理通不过,所有因地制宜都被评估为治理不精准甚至治理失败。”[13]为了在现有行政评估体系中获得较好的评估结果,县级政府会优先确保上级行政任务的完成,或者会优先去完成那些显性的、看得到政绩的任务,比如修建校舍,翻新校园,购买机器设备等,以使政策执行更加符合上级制定的标准,即便这个行政任务和县域的实际情况可能并不那么契合。而对于县域内的一些特殊情况和特殊问题,以及那些需要长期投入才能看到效果的任务,比如提高教师的工资待遇,提升教学质量,平衡城乡师资水平等,就没有那么紧迫和热衷了。“上级对基层治理的要求越具体明晰,督查越严格,基层治理中的形式主义就越普遍和越严重。”[13]

(二)治理主体单一是制约内蒙古城乡义务教育一体化的组织因素

我国农村义务教育供给实行“在国务院的统一领导下,分级管理,以县为主”的管理体制。在单一治理模式下,教育类公共物品的供给主要是靠地方政府。对于内蒙古很多县级政府来说,当地财政收入严重不足,大多是靠上级政府的财政转移支付勉强维持运转,相应的,教育经费的投入也严重不足。以S县为例,部分中小学基础设施比较落后,教育设备老化陈旧,校园校舍也有待翻新,与第三方保安公司签订安保服务,聘用代课教师等,这些都需要财政投入和支持。但是在S县财政捉襟见肘的情况下,有相当多的教育专项资金无法落实到位。据统计,仅2020年尚有义务教育薄弱学校改造补助专项资金、义务教育校舍维修资金、职业教育专项资金、基础教育专项资金、学前教育专项资金、教育费附加等总计3122万元没有到位。①若不能在更大范围内进行统筹,若不能有其他渠道的资金流入,仅仅靠县级政府的财政收入想要弥补这部分资金缺口是很困难的。

资金的缺失必然会导致公共物品供给短缺。以政府为主体的单中心治理模式,提供什么样的教育资源和公共服务,都是由政府来决定的,其他社会治理主体即便有资金、有技术、有人力资源,也会因为缺乏参与渠道、缺乏制度性的激励机制、私人利益和公共物品公共性之间的冲突等,不大可能过多参与治理过程中来。很容易导致“政府失灵”,无法满足民众对教育公共物品的多样化需求,制约了城乡义务教育一体化的顺利推进。

(三)政策问题精准识别和精准执行之间的张力是制约内蒙古城乡义务教育一体化的政策因素

发现问题是政策过程的起点。能否精准识别问题所在,在纷繁复杂的问题中能否精准识别什么是关键性的、重要的问题,是推进内蒙古城乡义务教育一体化的重要环节。在识别问题的基础上,能否因地制宜的解决问题,则是精准治理能否得以实现的关键因素。以内蒙古S县为例,在城乡义务教育一体化过程中,存在三个非常严重的问题:一是教育经费投入不足,学校运转艰难。长期以来,各学校水电费一直按商业价格收取,费用较高,给学校造成较大负担。部分学校聘用了较多代课教师,增加了工资支出,工作经费严重不足。各中小学与第三方安保公司签订服务后,服务质量和安保力量都得到增强,但费用支出较以往至少翻了三番,占用了近一半的工作经费,影响了学校的正常运转。部分学校债务沉重。如职业技术中学负债共计2101万元,由于学生宿舍楼属于私人产权房,每年租金较高,又将产生新的债务。虽然已经制订了明确的偿还计划,但每年的偿还资金单靠教育部门很难筹措。二是教师队伍建设滞后。教师年龄结构老化。全县小学教师有721人,其中专任教师为613人;初中教师为495人,其中专任教师为396人。全县教师队伍以45岁以上为主体,每年都有大量教师退休,而新教师补充却相对缓慢,出现了青黄不接和断层断档现象,乡镇中心校这一问题尤为突出。目前农村学校6个,教学点1个,教学班级40个,在职教师160人,55岁以上教师就占64.2%。教师专项编制不足,结构性短缺矛盾突出。一人多科,身兼数职现象十分普遍,部分学校不得不聘用了大量的临时代课教师。一些专业性学科教师更是严重短缺,如音体美、计算机、心理辅导等,影响了学校开齐开足课程和学生的全面发展。三是生源流失问题突出。近年来,由于周边各城市公立、私立学校扩大对旗县的招生,尤其是一些私立学校夸大其词地宣传诱导,加上家长对县域教育信心不足,盲目跟风,优秀生源流失的问题越来越突出。高级中学在每年的招生中,中考成绩在前200名的学生很难招得到。由于农村年轻人大量外出,适龄儿童减少,农村学校逐年萎缩,学生最少的中心校仅有15名学生,最多的中心校也只有60多名。①虽然对问题进行了精准识别,但是在执行过程中,却会因为各种主客观因素使得精准治理并不能顺利落地,并不能很好地解决相应的政策问题。

(四)信息技术的落后是制约内蒙古城乡义务教育一体化的技术因素

以“云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链”为代表的信息技术的发展对社会生活各个领域产生了非常大的影响,改变着人们的生活和工作方式。信息技术进入教育领域,使知识传播方式更加灵活、便捷、多样化。但是在城乡教育一体化上,其作用却没有得到很好的发挥,没有很好地实现“教育扶贫扶弱”的功能和目标。乡村学校目前正面临着师资数量有限,结构性短缺严重,一些课程因为缺乏相关专业的老师而无法开展,一位老师身兼数科的教学工作也是常有的事情。现阶段由于城乡之间的巨大差距,想要短期内解决乡村师资问题是很难的。如果能给乡村学校配备相应设备,把大城市的课堂教学通过网络传输到农村,让农村的孩子和城市的孩子可以共享优质课堂,共享优质名师,共享优质的教育资源,那么乡村学校老师短缺,无人开课,或者一人讲授多门课程的问题就可以得到缓解。可是目前乡村学校的电脑和多媒体设施还比较短缺,共享大城市的优质教育资源还有许多问题需要解决。乡村教师也缺乏必要的培训,对设备和网络课堂的使用也不太熟悉,对新型的网络教学模式也不太了解。先进的信息技术没有应用到课堂中,先进的网络教育资源没有助力乡村教育的发展,这些都制约了城乡义务教育一体化的发展。

三、内蒙古县域内城乡义务教育一体化精准治理的推进路径

(一)明确价值理念和组织目标,确保各级政府的理念和目标一致

治理理念决定着治理的定位和走向。教育是重要的公共物品,城乡义务教育一体化是重要的民生工程。各级政府虽然各有立场,各地的情形也有所不同,但是都不能偏离公共管理和公共服务的目标,都需要站在战略全局的高度和长远发展的角度去逐步推进义务教育一体化。公共部门的价值追求并不是绩效。而是关于正义、公平、责任等民主价值。县域政府作为国家政权在基层的代理人,应“将个人的生活事件列为政府有限考虑项目,将重点转移到个人问题的解决上,以解决公民的生活问题为政府运作的核心”。[14]民众导向、公共利益最大化的原则、对公共性的信仰与坚守,应当成为各级政府推进城乡义务教育一体化所应遵循的共同价值理念。

(二)整合治理主体,建立县域内城乡义务教育一体化的多元主体协同治理体系

合理划分政府间权利与责任,明确各级政府教育经费的承担比例。落实教育经费法定增长机制,积极保障教育经费支出,按照国家、自治区、市促进教育发展的有关政策,足额落实教育专项经费,不断增加教育投入,使县域内教育教学环境实现质的提升。在更大范围内进行统筹,对经济欠发达地区、偏远地区加强财政投入和资源倾斜。构建多元的合作伙伴关系,为其他治理主体提供参与渠道和平台。调动企业、非政府组织等各种社会资源和力量的积极性,积极利用对口帮扶、社会捐资助学等平台,主动争取教育发展资金,形成“官民合作”,推动教育事业快速发展。

(三)针对问题精准施策,实现县域内义务教育一体化的精准治理

综合考虑各中小学的管理运行成本和办学实际需求,切实帮助解决水电暖费用,安保、临时聘用人员工资等支出,逐步列入财政预算,以减轻学校经费负担,避免负债运行,促进各中小学健康有序发展。加大对农村和薄弱学校的支持力度,帮助解决工作经费不足问题,确保学校能够正常运转。优化师资结构,提升教育质量。加强与上级教育主管部门以及劳动人事、机构编制等部门的联系协调,建立切合当地实际的教师人才引进机制,保持教师队伍年龄、学科、结构合理稳定,不断满足各学校的教学需求。大力开展教师全员培训,鼓励教师在职进修,建立完善教师继续教育制度,全面提高教师素质。设立一定的奖励基金,对教学成绩突出的教师给予表彰奖励,充分调动教师的工作积极性。推进教师职称制度改革,放宽名额限制,拓展晋升空间,进一步激发年轻教师的工作进取心。提升教学质量,扼制生源外流。提升教育质量,重塑教育形象才能增强学生和家长对当地教育的信心,才能从根本上扼制住生源外流现象。要针对当地教育实际,狠抓学校教学管理,努力引进优秀教师,全面提升教学质量,缩小与教育先进地区的发展差距。中小学校与县外知名学校可以进行实质性合作办学,充分发挥名校的引领带动作用,共享优质教育资源。

(四)发展信息技术,为县域内城乡义务教育一体化提供信息技术支持

将信息技术融入乡村义务教育,让信息技术服务乡村义务教育,是从技术与教育的双重视角来解决当下城乡义务教育不均衡问题的可行之策。首先,需要加大对乡村学校的硬件设施投入,配备电脑和多媒体教学设备,加大互联网的覆盖区域。合理利用“国家中小学智慧教育平台”等教育网络平台和其他各种“云课堂”,以外部优质教育资源助力本地区的教育发展,通过网络授课,解决专业老师短缺,相应课程无法开展的问题。本校教师则可以把重点放在辅导学生做练习,批改作业,答疑等。其次,通过各种网络教育平台,可以为学生提供丰富的学习资源,包括教案、课件、录播课、直播课、小视频等等,学生在校外也可以自主学习,创造满足个性化需求的学习条件。再次,加大对城乡教师的技术培训,提升教师的信息技术素养和能力,实现信息技术在教学中的常态化应用。教育要紧跟时代步伐,需要对相关设备的操作方式,对网络教学平台的使用办法进行培训,让老师们能够熟练操作。可以通过开展信息技术与学科融合活动,比如进行智慧教学示范课,教师网络课程大赛等,为将信息技术和教学融合提供成长的环境。此外还可以通过专家指导、现场观摩、线上线下培训,自主学习等形式,提升教师对信息技术和教育教学的融合能力。

[注 释]

① 2021年8月,笔者在内蒙古S县进行了调研,数据来源于S县汇报材料《S县基础教育发展现状》。