改革开放初期邓小平对党内法规制度建设的恢复与加强

2023-08-20张嘉升

邓小平研究 2023年4期

〔摘要〕改革开放初期，邓小平从我国社会主义现代化建设的任务和使命出发，作出推进党内法规建章立制的工作部署。在邓小平的直接领导下，我们党对党章进行了修改和完善，党的组织建设、政治建设等方面的法规得以制定和实施，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期党内法规制度建设的良好开端，为我们党形成比较完善的党内法规体系发挥了重要作用。邓小平在推进这一工作中所恪守的坚持问题导向，观照党和国家事业大局，以及制定与实施并重的思路与做法，突显出其卓绝的政治智慧与治理之道，对新时代坚持依规治党、加强党内法规制度建设，颇具教育启发意义。

〔关键词〕邓小平；党内法规；制度建设；改革开放；党的建设

〔中图分类号〕A849 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-0921（2023）04-0090-10

〔基金项目〕2021年度国家社会科学基金重大项目“中国共产党迈向第二个百年对人类社会进步发展的新贡献研究”（21&ZD020）

〔作者〕张嘉升，复旦大学马克思主义学院博士研究生，上海 200433

依规治党是全面从严治党的长远之策，事关党的长期执政、国家的长治久安。2021年7月1日，习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”①。回顾百余年党内法规制度建设史，在党内法规体系的历史演进中，邓小平扮演了承上启下的关键角色。特别是在改革开放初期这一历史转折关头，他以高度的历史责任感和主动精神，就党内法规制度建设的恢复加强进行了一系列的思考、论述与实践，为改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规制度建设打下了坚实基础，也为我们党形成比较完善的党内法规体系作出了历史贡献。

一、改革开放初期重启党内法规制度建设的缘起

在改革开放起步阶段，邓小平决心恢复并加强党内法规制度建设有着深刻的历史和现实背景。总的来看，“文化大革命”期间党内正常政治生活、党的优良作风遭到严重破坏和侵蚀，对改革开放后加强党内法规制度建设提出了迫切要求；而党的十一届三中全会的成功召开，以邓小平为核心的新一代中央领导集体的形成，为邓小平重启党内法规制度建设提供了根本政治前提和历史性契机。同时，重视党内法规制度建设也是为了从制度上加强党的建设，提高党的执政能力，更好地领导社会主义现代化建設。

（一）迫切要求：“文化大革命”所造成的党内诸多问题亟待解决

坚持依规治党是中国共产党的优良传统。毛泽东指出：“党是人民中优秀分子的结合，大家是自觉地愿意受约束，就是承认党纲、党章，服从党的决议案，愿意自我牺牲。”① 正是因为有一系列行之有效的党内法规，才保证了自身过硬的中国共产党取得了革命与建设的巨大成就。但“文化大革命”破坏了党的建章立制工作。在此期间，党的九大、十大通过的党章受到“左”倾错误思想的干扰，出现严重倒退。即使党中央曾颁布过诸如《关于已经成立革命委员会的单位恢复党的组织生活的指示》《关于整顿、恢复、重建党的组织生活的意见和问题》等党内法规，试图使党内政治生活恢复正常，但在“文化大革命”大背景下它们并没有发挥出应有的作用。频繁的政治运动导致党内关系经常处于不稳定状态，客观上阻碍了党的事业和党内法规体系建设的进程。②

“文化大革命”结束后的前两年，由于党内长期存在的“左”倾错误还未得到纠正，党内法规制度建设工作并未走上正轨。以党的十一大党章为代表的党内法规还未能解决党在思想、组织等方面的问题，仍然保留着“坚持无产阶级专政下的继续革命”“以阶级斗争为纲”③ 等错误理论。面对此种局面，邓小平在1978年底的中央工作会议上鲜明指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”④ 1980年1月，邓小平在干部会议上指出：“‘文化大革命期间，党的纪律废弛了，至今还没有完全恢复，这也是党不能发挥应有作用的一个重要原因。”⑤ 由此可见，党规党法长期废弛所造成的党内诸多问题一直未能得到有效解决，这对党的建设产生了相当不利的影响。因此，从加强党内法规制度建设入手，克服党内出现的诸多弊病，就成为全党一项迫在眉睫的任务。

（二）根本政治前提：党的十一届三中全会实现伟大的历史转折

1977年7月，邓小平重新走上党和国家的重要领导岗位。在纷繁复杂的政治局势下，他从端正思想路线入手，大力支持关于真理标准问题大讨论，反对“两个凡是”，党内外存在的僵化思想日趋解放，人们开始认真思索党和国家的新出路。1978年12月，党的十一届三中全会决定把党的工作重点由“以阶级斗争为纲”转向经济建设，重新确立实事求是这一正确的思想路线，我国由此进入改革开放和社会主义现代化建设新时期。这成为我们党恢复和加强党内法规制度建设的历史新起点。

党的十一届三中全会所实现的新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，还在于经过此次全会邓小平实际上已经成为党的第二代中央领导集体的核心。邓小平成为改革开放和社会主义现代化建设重大方针政策的决策者，这是改革开放实现伟大转折的历史前提，也是党内法规建设加快发展的重要历史条件。他在漫长的革命生涯中始终以党规党纪严格要求自己，高度重视党内法规的作用，自己也亲自参与了党的八大党章修改。1956年9月，邓小平在党的八大全体会议上作了《关于修改党的章程的报告》，他围绕党所处环境的变化、群众路线、民主集中制、党的团结和统一等问题，对党章修改的具体内容进行了详细论述。1962年2月，时任中共中央总书记的邓小平指出：“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度。特别是遵义会议以后，在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”① 邓小平的这些认识与论述为他在改革开放初期推进党内法规制度建设奠定了重要基础。党的十一届三中全会还确定了“健全党的民主集中制，健全党规党法”的任务，并决定恢复成立并选举产生了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会。② 1979年1月4日，陈云在中央纪律检查委员会第一次全体会议上明确指出：“党的中央纪律检查委员会的基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风。”③ 中央纪律检查委员会的重新运行，为此后党规党法的恢复完善提供了强有力的组织保障。总之，经过党的十一届三中全会，以邓小平为核心的新一代中央领导集体形成以及党在各方面路线上的拨乱反正，为调整和解决改革开放初期我们党在党规党法方面的流弊提供了根本政治前提和历史性契机。

（三）核心推动力：适应社会主义现代化建设新时期的特点和需要

党的十一届三中全会实现了我们党工作重点的转移，但要稳步推进四个现代化建设，离不开安定团结、生动活泼的政治局面作保障。进入新时期，要在全党和全国范围内营造这样一种有利的政治局面，就必须认真贯彻维护党规党法，把党建设得坚强有力。然而，当时党内法规制度中尚存的薄弱环节对社会主义现代化建设大局而言产生了一定的阻碍作用。正如邓小平所言：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”① 针对党章的修改问题，1980年2月邓小平在党的十一届五中全会上指出：“修改党章是要进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。”② 不难发现，邓小平希冀通过修改党章这一最根本的党内法规，使四个现代化建设获得可靠的制度保障。主持党的十二大党章起草工作的胡乔木就曾表示，“适应社会主义现代化建设新时期的特点和需要”是此次修改党章指导思想中的重要内容。③ 党规党法的完善与否，关乎党的建设，牵动着四个现代化建设的大局。邓小平明确指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”④ 概言之，改革开放之初邓小平推动党内法规制度建设恢复加强的一个根本目的，就是为社会主义现代化建设保驾护航。

二、指导党的十二大党章的修改与完善

党章是所有党内法规的源头，是制定一切党内法规的基础和依据。⑤ 制定和修改党章是党最重要的立规举措。原来党的十一大党章中存在的“左”倾错误思想与党的十一届三中全会精神发生抵牾，需要对党章进行修改。邓小平密切关注党章修改工作，“提出了许多重要的指导性的意见”⑥，引领党内法规制度破旧立新，朝着健康的方向发展。

（一）对党章修改工作给予关键有力的指导

1979年10月下旬，邓小平在思考1980年部分重要工作的安排部署时，就已经将修改党章纳入其中。① 其后，邓小平还设定了修改党章的着力点和时间表。1980年1月16日，他在中共中央召集的干部会议上表示：“九大、十大搞的党章，实际上不大像党章，党员有些什么权利和义务，究竟怎么样才算个共产党员，不合条件怎么办，都没有规定好，需要修改。对党员的要求一定要严格。我们需要通过讨论党章草案，对全党进行教育，然后在十二大正式通过党章。”②

1979年冬天，在中央的统筹协调下，一批来自中央组织部、中央党校、中央办公厅研究室等单位的干部被集中抽调，开始研究修改党章的问题。他们经过多次座谈、调研，广泛征求各方意见，形成了一份草稿。1980年1月中下旬，邓小平在中央政治局会议上就修改党章问题提纲挈领地谈了他的想法，并要求在此基础上尽快形成一份修改草案，供各方讨论。在这次很有针对性的重要讲话中，邓小平特别关注党章中对党员的规定，要求必须从严从细。他说：“党章对党员的义务和权利要有明确规定。要用党章规定的条件来衡量党员合格不合格，能履行党员义务的叫合格。党员要按党章办事，不能谋取私利，不能有超越党员以外的权利。现在党章有些条文规定得不明确，不足以反映当前存在的问题，因此规定必须明确。”③ 邓小平还对草稿所确定的党对各项工作的领导原则给予了充分肯定，强调指出：“党章要写好，让人看了以后，感到面目一新，对党有信心、有希望，照新党章办事就能把党整顿好。”④

为把修改党章的历史任务完成好，在中央的领导下组成了党章修改小组。小组成员充分吸收邓小平等中央领导同志提出的意见，经过修改和打磨，形成了一份新的修改草案草稿。这一稿不论是在结构上还是在具体内容上，均进步明显。具体来看，在“党员”一章中，新的修改草案提高了合格党员的标准和要求，明确规定了党员必须履行的义务，并增加了预备党员必须面向党旗进行入党宣誓的内容。在增加的“党的干部”一章中，增写了许多严格要求的新内容，压缩了一些程序性的东西。1980年2月5日上午，邓小平就新形成的党章修改草案草稿继续提出自己的意见，他表示非常满意，“不但把我们历次党章中好的部分都写进去了，而且把粉碎‘四人帮以来中央负责同志反复强调的一些重要问题都包括进来了”⑤。但邓小平敏锐地察觉到，总纲中没有提毛泽东的名字，指出这是“总纲中最大的问题”，“要写上中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想的科学理论作为自己的行动指南”。⑥ 党章修改小组在后续的修改过程中对此进行了补充。1980年2月，党章修改草案被提交到党的十一届五中全会上进行讨论，修改小组根据收集到的意见继续修改。其后，党章修改小组不断听取党内外各方的声音，又进行了多次修改。1982年8月，党的十一届七中全会通过了经数轮修改的党章修改草案，并决定将它提交党的十二大审议。

（二）党的十二大党章成为新时期党章的蓝本

1982年9月1日，党的十二大在北京开幕。邓小平在开幕词中指出：“在認真学习新党章的基础上，整顿党的作风和组织。这是我们坚持社会主义道路，集中力量进行现代化建设的最重要的保证。”① 在全党的共同努力下，党章修改草案经过大会全体会议一致通过，党的十二大新党章终于得以问世。新党章由总纲和党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系等10章共50条正文构成，较之党的十一大党章内容更为丰富完备。新党章最大的历史功绩在于纠正了此前党章中的错误思想，根据形势变化和现代化建设新任务，在具体内容上作了很多修改完善。邓小平此前所强调的许多关键内容最终写入党的十二大新党章的总纲和正式条文之中，得到了全党的认同与拥护。

在总纲部分，党的十二大党章贯彻党的十一届三中全会精神，清除了“左”倾错误思想，强调“阶级斗争已经不是主要矛盾”，提出“我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”这一重要论断，并将“领导全国各族人民进行社会主义现代化经济建设”作为中国共产党工作的重点，明确了党在现阶段的总任务。② 在党员和干部方面，新党章对党员和干部各方面的要求较过去历次党章都更加细致、严格，以期全党能够团结一致肩负起领导全国人民进行四个现代化建设的艰巨任务。比如，新党章明确了党员所享有的且“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺”的八项权利。③ 新党章指明了新时期党员、干部成长进步的方向，也为其贯彻党的路线、方针和政策提供了遵循。在党的组织制度方面，新党章吸收邓小平此前的诸多论述，系统阐述了党的民主集中制的六条基本原则，明确中国共产党是“在高度民主的基础上实行高度的集中”④。此外，新党章还对党的组织架构进行了必要调整，并对党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系等方面进行了论述与规定，以满足新时期党的建设的需要。

党的十二大党章实现了党章的拨乱反正，在此之后的党章“保持了良好的传承性，指导思想逐步继承与发展、组织制度保持一致，各项内容都没有出现大的反复”①。可以说，邓小平为新时期的党章发展校准了航向，完成了重要的奠基性的工作，为后续其他党内法规制度的制定和修改提供了根本参照。

三、力促党的自身建设各项法规的制定实施

除了指导修改党章，邓小平还高度重视党的自身建设各方面的法规制度建设。在他的大力支持下，党的组织建设、政治建设等方面的法规制定工作邁出了较快步伐，为新形势下从严治党提供了坚强的法规制度支撑。

（一）推进党的组织建设方面的法规制度建设

邓小平历来十分重视党的组织建设。他强调，“组织路线是保证政治路线贯彻落实的”，“中国的稳定，四个现代化的实现，要有正确的组织路线来保证”。② 在他的推动下，《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于建立老干部退休制度的决定》《关于建立省级后备干部制度的意见》等一批党的组织建设方面的法规相继出台并得以实施。

1979年11月2日，邓小平在中央党、政、军机关副部长以上干部会上作《高级干部要带头发扬党的优良传统》的报告。就在前一天，他刚刚审阅了中共中央、国务院《关于高级干部生活待遇的若干规定》第二次送审稿，批示提交政治局会议。③ 邓小平明确指出，高级干部有些“特殊的待遇往往比工资还多”，“这样就要脱离群众，脱离干部，甚至腐蚀自己的子女和家庭，把风气带坏了，官僚主义也无法克服”。④ 基于此，他强调指出，“实行《关于高级干部生活待遇的若干规定》会带来很多好处，首先官僚主义自然而然会减少一些”，高级干部“要想通这个问题”，不仅自己要严格执行这一规定，还要获得亲属、子女及有关人员的支持。⑤此外，邓小平从社会主义现代化建设事业的迫切需要和现在各级领导人员普遍老化的状况出发，十分注重选拔中青年干部。他提出逐步实现各级领导人员革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”要求，这成为此后全党选拔任用干部的重要标准。邓小平强调：“善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部”，“是国家现代化建设事业客观存在的迫切需要”。⑥ 在邓小平的重视和推动下，我们党选拔中青年干部方面的党内法规制度逐步建立起来。1983年10月5日，中共中央组织部公布《关于建立省部级后备干部制度的意见》，从后备干部的人数、条件、选定、培养考核和管理等环节对这一工作作出了详细安排，其目的是“使新老干部的交替有雄厚的后备力量，并且保证这种交替经常化、制度化”①。经过几年的努力，我们党的后备干部制度初步形成，大批年富力强的干部得到使用。

（二）推进党的政治建设方面的法规制度建设

改革开放初期，在党的政治建设方面的法规制度中，《关于党内政治生活的若干准则》是最具有代表性、意义最为深远的一部党内法规。它为改革开放初期的拨乱反正、恢复和健全党内政治生活、提高党的建设质量发挥了重要作用。邓小平对这一党内法规的出台，同样起到了至关重要的作用。

早在1978年12月，邓小平就强调，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”②。1979年1月，十一届中央纪委一次全会讨论并拟定了《关于党内政治生活的若干准则（草案）》。同年3月，中央决定将这一草案向全党公布，以广泛征求意见。邓小平对它也提出过具体的修改意见：“要加这么一条：要有一支具有专业知识的干部队伍。没有专业知识，党员也起不了模范作用。”③

1980年2月，党的十一届五中全会正式通过的《关于党内政治生活的若干准则》开篇就指出：“在新的历史时期，必须认真维护党规党法，切实搞好党风，加强和改善党的领导。”④ 在总结历史上党内政治生活的经验教训的基础上，《关于党内政治生活的若干准则》从十二个方面对恢复和健全党内政治生活作出明文规定。它的颁布实施维护了党中央权威和集中统一领导，增强了党的团结和战斗力，确立了新时期党的建设的基本遵循。邓小平还非常关心《关于党内政治生活的若干准则》的执行情况。1980年12月25日，他在中央工作会议上强调：“要严格执行《关于党内政治生活的若干准则》，坚持不懈地纠正各种不正之风，特别要坚决反对对党中央的路线、方针、政策采取阳奉阴违、两面三刀的错误态度。”⑤

四、历史启思

改革开放初期，邓小平以党成立以来党的建设的经验教训为历史镜鉴，以推动社会主义现代化建设为目标，在党内法规制度建设恢复与加强的进程中发挥了举足轻重的作用。综观邓小平对这一工作的诸多论述与指导，其推进建章立制的工作有着较为明确的思路与特色。汲取其中的经验智慧，对新时代坚持依规治党、加强党内法规制度建设有重要启示意义。

（一）坚持问题导向，解决党内法规制度中的短板

强化问题意识、坚持问题导向，历来是中国共产党治国理政的鲜明特色。改革开放初期，恢复加强党内法规制度建设千头万绪，特别是党的十一大党章中“左”倾错误还未得到纠正。于是，邓小平便以党章修改为抓手，着力清除其中的错误思想与内容，最终使党内法规制度建设打开了局面。比如，针对新老干部交接班、党内政治生活等党的自身建设方面存在的问题，邓小平推动出台了《关于建立老干部退休制度的决定》《关于建立省级后备干部制度的意见》等一系列加强党的自身建设方面的法规。邓小平能够抓住党内存在的紧要问题，并通过不断加强制度建设着力解决，体现了鲜明的问题导向。这启示我们，在党内法规制度建设过程中，要聚焦突出问题，积极主动地进行自我革命和制度建设。特别是在重要领域和关键环节，坚持有什么问题就通过建章立制解决什么问题，提高党内法规制度的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥党章党规的引领和约束作用，使全面从严治党有规可依、有章可循。

（二）紧紧围绕服务党和国家工作大局，完善党内法规制度

作为政治家的邓小平总是“善于从全局上思考问题，善于在关键时刻作出战略决策”①。他站在国家发展、党的使命任务和人民期待的高度作出了改革开放和社会主义现代化建设的伟大决策。为保障社会主义现代化建设大局，在他的关心和推动下，一批行之有效的党内法规制度相继出台实施，使党的建设、安定有序的政治环境得到了可靠的法规制度的保障。这启示我们，把党建设得更加坚强有力是推进党和国家事业向前发展的前提，要做到这一点必须“在党内全面确立党章与制度的权威，完善党内制度”②。新时代以来，我们党坚持不懈把全面从严治党向纵深推进，特别重视解决制度问题，以党章为根本遵循，以党的建设的自身需求为依据，制定新的党内法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的党内法规制度，有效发挥了依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能，让党规党法更好地服务于党和国家事业发展大局。

（三）重视党内法规制度的制定，也重视其贯彻执行

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”（明朝·张居正：《张居正奏疏集》）党内法规制度的制定很重要，但更重要的是抓落实。邓小平坚持制定与实施并重，非常关切党规党法的执行情况。比如，他要求全党严格遵守、贯彻党章党纪，强调“党员在党章和党纪面前人人平等”①。他还要求全党要严格依据党章对自身进行对照检查，并“根据各自的具体情况，作出达到和坚持党章规定的合格标准的努力计划，并保证其实現”②。1979年出台《关于高级干部生活待遇的若干规定》时，邓小平也严肃表示：“这个规定一经中央和国务院下达，就要当作法律一样，坚决执行，通也要执行，不通也要执行。”③ 这启示我们，党规党法的生命力在于执行。只有将党内法规制度置于严格的贯彻执行阶段，才能发挥其功能价值。只有在全党营造出维护和遵守党内法规制度的浓厚氛围，才能最终使党内法规制度成为每一个党员干部、每一个党组织始终遵循的硬约束。

综上所述，改革开放初期，邓小平为恢复加强党内法规制度建设进行了一系列的思考、论述与实践。回眸党百余年来党内法规制度建设史，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体为改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规制度建设打开了局面，推动党内法规建设工作逐步进入制度化、规范化、程序化的轨道，为新时期的党内法规制度建设打下了坚实基础，为在建党百年形成比较完善的党内法规体系作出了重要贡献。借由回顾改革开放初期邓小平推进党内法规制度建设的历程，我们也愈发深切地体悟到，“坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是‘中国之治的一个独特治理密码，是呈现中国特色社会主义制度优势的一张金色名片”④。

（责任编辑付国英）

①习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《求是》2021年第14期。

①《毛泽东文集》第3卷，北京：人民出版社，1996年，第337页。

②王振民等：《中国共产党党内法规研究》，北京：人民出版社，2016年，第35页。

③《中国共产党历次党章汇编（1921-2017）》，北京：中国方正出版社，2019年，第315-318页。

④《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第147页。

⑤《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第271页。

①《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第300页。

②《三中全会以来重要文献选编》（上），北京：人民出版社，1982年，第13页。

③《陈云文选》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第240页。

①《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第327页。

②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第276页。