乡村振兴背景下乡村治理效能提升路径探究

2023-08-20冯蕾

邓小平研究 2023年4期

冯蕾

〔摘要〕乡村治理是实现乡村全面振兴的重要抓手，其治理效能的高低直接决定乡村现代化发展的动员能力和建设效率。提升乡村治理效能是实现乡村振兴的必然要求，是实现国家治理现代化的现实需要，也是保障农民权益的根本方式。针对新时代乡村治理在治理视角、治理方式、治理手段方面的新变化、新形势，需要发挥好党建引领作用，充分将自治、法治、德治、智治有机融合，切实提高乡村治理效能，才能不断推动乡村治理体系和治理能力现代化。

〔关键词〕乡村治理；乡村振兴；治理效能；乡村治理现代化

〔中图分类号〕D422 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-0921（2023）04-0111-08

〔基金项目〕北京市教工委高校思想政治理论课教师“扬帆资助计划”项目“文化领导权理论视域下中国乡村文化价值的重建”（JGWXJCYF201726）；北京大学协同创新中心项目“新时代中国特色社会主义乡村振兴战略的实现路径研究”

〔作者〕冯蕾，北京建筑大学马克思主义学院副教授，北京 102616

乡村不仅是与城市并列的地理上的存在，更是中国经济发展的物质基础，是社会进步的稳定器和蓄水池。当下的中国正奋进在实现中华民族伟大复兴的新征程上，而民族要复兴，乡村必振兴。乡村治理作为乡村振兴的重要保障和动力源泉，不仅关乎农业农村的稳步发展，还涉及农民主体性的发挥和利益的保障，更关乎党的执政基础和整个社会的长治久安。因此，直面当下乡村社会所面临的新形势，把脉乡村治理中存在的问题，才能有的放矢提高乡村治理的效能，最终在乡村的善治中推进乡村的全面振兴。

一、提升乡村治理效能的重要意义

党的十九大提出了乡村振兴的总要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”①。乡村治理是实现乡村振兴的重要基石，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，乡村治理效能提升是实现“治理有效”这一重要目标的必然要求。所谓治理效能包含治理过程和治理结果两个层面，即通过一系列的治理活动所产生的积极效果或有利状态。乡村治理的治理效能可以理解为，通过乡村基层治理活动达到善治目标，即让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感，在共建共治共享中真正实现共同富裕。乡村作为承载农民生存生活之地，是服务群众的最前沿，也是各种矛盾冲突的集中地。作为国家治理重要组成部分的乡村治理，也是我国国家治理体系的根基，其治理效能直接关系乡村社会资源的调节、分配与有效利用，也关系到乡村振兴的实现程度，更关系到中国基层社会的稳步繁荣发展。

（一）提升乡村治理效能是实现乡村振兴的必然要求

乡村振兴是破解当下中国“三农”问题、实现民族振兴的关键，只有实现乡村的全面振兴才能有效补齐农业农村发展的短板，促进城乡融合发展，才能富裕农民，扩大农村需求，更好地促进国内经济大循环，从而在百年未有之大变局中稳住农业基本盘，为应对国内外的各种风险挑战提供强有力的物质基础。鄉村振兴作为一项复杂的系统工程，既涉及人、财、物等各种资源要素的有效调配，也涉及政策、法规、产业发展等多项举措并举。做好组织设计、提升乡村治理效能是全面推进乡村振兴的重要抓手。一方面，乡村治理效能的提升能为乡村振兴提供良好的治理秩序。面对乡村振兴过程中诸多矛盾和问题，提升治理效能既能有效发扬民主广开言路，又能适度集中进行决策，降低资源的内耗，从而有机整合不同声音，形成治理共识，推动乡村振兴的各种资源和政策得以有效落地和贯彻。另一方面，乡村治理效能的提升为乡村振兴提供持续动力。内生动力的形成是乡村振兴的决定性因素，这种内生动力体现为各种力量、各种资源的积极参与和投入。有效的乡村治理就是要调动多元参与主体的积极性，让各方治理要素都能发挥出积极作用，实现良性协同互动，从而激发乡村社会各种要素的活力，助力乡村振兴战略的有效实施。

（二）提升乡村治理效能是实现国家治理现代化的现实需要

基层治理是国家治理的基石，乡村治理现代化是国家治理现代化在乡村层面的表达。治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个维度，前者体现为治理体系的规范化、专业化，侧重制度安排；后者体现为制度效能转化为治理效能的执行力，取决于治理主体能力的提升。乡村治理现代化既需要依托制度要素和治理手段的创新，更需要治理主体的能力建设，而提升乡村治理效能是实现乡村治理现代化的关键举措。一方面，有效的乡村治理会加快推动基层治理的制度创新。面对基层治理的差异性、复杂性和挑战性，体制改革和机制创新是乡村有效治理的重要保障，同时也促进治理过程走向规范化、有序化和专业化，推动乡村治理呈现制度化样态，而这恰恰是乡村治理体系现代化的必然要求。另一方面，有效的乡村治理会促进乡村治理能力的大幅提升。乡村治理作为一个系统工程，需要多元主体的积极参与，既要发挥好基层党组织在治理中的领导核心和战斗堡垒作用，同时也要激发其他参与主体的主观能动性，释放其治理潜能，在形成治理合力的基础上提升“干成事”的能力。2023年中央一号文件也提出，将“深化乡村治理体系建设试点，组织开展全国乡村治理示范村镇创建”①。

（三）提升乡村治理效能是保障农民权益的根本方式

村治就是治村。村民作为村庄活动的最主要主体，无疑是破解村庄治理难题的关键。乡村善治首先要面对“人”的问题，而最需要关切和保障的也是“人”的利益，这是“以人民为中心”②的党的宗旨和服务理念在基层治理工作中的体现。其一，有效的乡村治理能积极回应农民需求，找准乡村治理的症结。中国农村人口数量庞大，广大农民需求偏好、利益诉求千差万别，这些需求中有许多是一家一户办不好或不好办的事情，这就需要乡村治理的积极参与和有效协调，通过凝聚人心物力，实现越服务越满意的良好治理局面。只有农民满意多、干劲足，才能为乡村振兴汇聚起磅礴雄厚的依靠力量。其二，有效的乡村治理能促进农民主体性的发挥，在治理中实现共建共治共享，有力维护农民的合法权益。乡村治理中，农民的高度参与既是保障其权益的重要途径，也是乡村善治的题中之义。善治的乡村一定是自治程度较高的乡村，这种自治就是农民主体性的发挥，高度参与村庄管理，更通畅地表达自己的诉求，而广泛的协商讨论更容易形成强有力的公共意志，使有理的少数变为有理的多数。这种良好的政治生活秩序既是乡村善治的结果，也是农民实现自治以保障其权益的根本方式。

二、新时代乡村治理面临的新形势

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央作出了“百年未有之大变局”的重要论断。这对我们正确认识国内外形势，科学把握发展机遇，从容应对风险挑战具有重要意义。作为社会有机体重要组成部分的乡村也无法独善其身，尤其在进入二十一世纪之后，无论是从乡村的物质关系到价值体系，还是从村庄的内部秩序到外部环境都经历着重大变化。正是这种变化构成了当下乡村治理所面临的新形势，只有洞悉这种变化及其演化逻辑，乡村治理才能有的放矢真正回应问题，其治理效能才能得到切实提高。

（一）从内到外带来乡村治理视角之变

从乡村社会发展中衍生出来的“三农”问题在21世纪初曾成为各界关注焦点，农业税费负担重、农民收入水平低、农村发展速度慢，这一切问题的指向似乎都集中于乡村内部。在城乡一体化的过程中如何让乡村赶上城市，从乡村入手着力发展乡村、补齐短板成为解决“三农”问题的主要思路。党的十八大进一步强调要促进“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”①，其根本目的就是要让“广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”②，“四化”同步开展促进乡村边界更加开放，城乡互动更加频繁。党的十九大进一步提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”③，党的二十大着力强调“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”④，我国城乡关系从一体化走向城乡融合的新阶段。如果说城乡一体化中更加注重从乡村角度补齐短板，让其能与城市同步，那么城乡融合发展则强调在城乡的互动关系中动态解决乡村问题，由此也必然导致乡村治理视角的改变。城乡之间要素流动的加速、乡村社会中农民的分化等新趋势都推动乡村治理要转换治理视角，在城乡互动的内外协调中寻找工作思路。

（二）从取到予带来乡村治理方式之变

从2001年在全国推行农村税费改革试点工作到2006年全面取消农业税，国家与乡村的关系发生了重大转变，从之前的多取少予到后来的少取多予，国家逐步把乡村作为国家基础设施建设和社会事业发展的重中之重。进入新时代后，乡村振兴成为促进农村地区共同富裕的国家战略，农业产业、农村生态和扶贫脱贫的财政支农力度逐年加大，极大改善了农村的生产条件和基础设施建设。然而，伴随国家对乡村的大规模转移支付，如何行之有效地分配资源、提供多样化的公共服务成为当下乡村治理的难题和焦点。广袤的乡村地区差异明显，农民对国家转移支付的诉求也千差万别，实现国家资源供给与分散小农户的有效对接，就需要乡村治理提供有力平台。在这个过程中，乡村治理只有提高农民的组织化程度和参与积极性，才能使农民的需求偏好在国家的转移支付中得到回应，因为惠农政策和资源中的“最后一公里问题，是治理问题和组织问题”①。因此，乡村治理只有积极探索多样的治理方式，利用好自治、发挥好德治、使用好法治，才能提高农民参与的积极性，使国家支农政策和资源发挥出应有效果。

（三）从传统到现代带来治理手段之变

在现代化的不断推进中，乡村社会人们的思想观念、生活方式、利益诉求发生着巨大改变。尤其在进入新时代后，我国社会的主要矛盾发生了变化，人们对乡村公共服务提出了更多个性化、多元化需求，对乡村治理水平提出了更高要求。这些变化和要求推动着传统乡村治理向乡村治理现代化转变，其中不仅体现为对传统基层组织的再整合，通过引入多元治理主体形成多元共治的治理局面，而且也对传统治理手段的革新提出新要求。对乡村而言，“仅仅依靠传统手工方式，或一般信息化技术，已经难以高效完成上级任务。同时条块分割的管理体制和竞争性的部门间结构关系，共同塑造了纵向组织结构关系中的信息过滤机制和横向组织结构关系中的功能孤岛、资源孤岛、信息孤岛，从而衍生并加剧了政策‘碎片化、权力‘碎片化、资源‘碎片化和制度‘碎片化相互强化的趋势”②。因此，有效利用现代化的数智技术手段，既能减少信息的不对称，有效实现治理体系内部资源的共享和治理单元的无缝对接，又能减少人民群众跑腿办事的次数，提升治理服务水平和精细化程度。在未来，智治手段的引入将成为提升乡村治理效能的助推器。

三、新时代乡村治理效能提升的路径思考

农业兴、农村稳、农民富是乡村振兴的题中之义。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”③ 提升乡村治理效能无疑是撬动乡村发展难题的有力杠杆。伴随国家大力推进乡村治理体系示范点建设，目前全国出现了许多乡村治理的创新实践，比如：山东省平原县的“党建引领促三建”；湖北宜都在疫情期间构建的“应急治理体制”，交出了抗疫的满意答卷；广东清远市推广的“小小新闻官，乡村大作为”聚焦创新基层服务机制，有效激发乡村振兴的内生动力；等等。① 伴随乡村振兴的全面推进，还会有更多的典型做法被推出。实践无止境，治理的形式也必然是多样化的。理论研究虽然无法穷尽所有的实践形式，但是研究这些典型案例、善治做法，并总结其内在的规律性却是可行和必要的。从这些乡村善治的例子中总结出共性的做法，有利于更好地找到提升乡村治理效能的路径。

（一）强化基层党建，筑牢乡村治理根基

习近平强调：“江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”② 无论是革命战争年代还是和平建设时期，基层党组织就是党与人民群众相联结的最重要纽带。只有发挥好基层党组织的功能，服务好广大乡村群众，才能夯实党在农村的执政基础。中国特色社会主义进入新时代，乡村社会面临着深刻的变化，从经济结构到社会阶层、从乡村秩序到思想观念，都对乡村治理提出了新的要求。如果农村基层党组织涣散软弱、能力不强，也就无法及时回应农民需求和利益关切，必然会影响党组织的威信和领导力，进而動摇党的群众基础，党中央的重要决策部署也就无法有效落实。

加强农村基层党组织的党建引领，首先要强化基层党组织中党员干部的思想教育。思想是行动的先导，只有增强“四个意识”，坚定“四个自信”，才能做到“两个维护”，使党员干部在对自身责任感、使命感的教育中内化于心、外化于行，真正在乡村治理的实践中走在前列，发挥模范带头作用。特别强调的是农村基层党组织中村支部书记，作为村两委的领头人，其素养、能力、威望的高低将直接影响基层党组织战斗力的发挥。因此要扩宽用人渠道，把那些素质过硬、能力强、讲奉献的优秀党员提拔到村支部书记岗位。其次，要加强农村基层党组织的工作队伍建设。乡村治理现代化的关键是需要一批“懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”③，锻造高质量的农村工作团队，强化对优秀人才的汲取能力，使优秀人才可以来得了、留得住、用得好。最后，要创新工作举措，强化服务意识。各地各村可以因地制宜利用网格化管理模式，落实责任制，密切党员与所在网格区域群众的联系，简化办事流程，推行党员工作的量化考核，多措并举，在抓党建中提升服务质量，为乡村治理的现代化注入活力。

（二）创新村民自治，激发乡村治理活力

所谓村民自治，就是村民在村庄范围内对社区公共事务进行自我管理、自我自我服务、自我教育和自我监督，主要包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，这是中国特色社会主义基层民主的重要组成部分。作为中国农村土生土长的民主制度，村民自治不仅能有效发挥农民的主动性、参与性，激活乡村振兴的主体活力，而且也能使村民意愿和需求畅通表达，并得到有效回应，从而达到乡村治理的预期。当下，中国乡村社会在城镇化的进程中也在不断经历着巨变，空心化、老龄化、人口流动快都对乡村治理效能提出了挑战，要求进一步有效激发村民自治活力。首先，要激发村民的主体参与意识。村民作为乡村治理体系中自治的重要参与者，必须是乡村自治的主体。一方面，要积极培养村民的公共精神，在乡村社会的文化实践中、村规民约的制定中厚植公共精神基因；另一方面，要提升村民主体的知识文化水平和专业技能，这是实现村民事情自己管、自己做的能力基础。其次，要加强村民自治的制度建设。村民自治意愿的原点来自于利益的驱动，而自治活动的持续则依赖于自治过程的有效协商和监督，因此在村民自治中要构建起以利益激励、平等协商、监督约束为核心的制度体系，为村民实现自治提供良好的制度环境。最后，要培育和引入实现自治的多元组织载体。“尽管村民委员会是法定自治组织，但是村民自治事无巨细，要深化自治实践就要培育更多的农民自治组织。”① 各种新型的社会组织类型，如行业协会、慈善救助、人文教育、公共服务等都可以成为实现村民自治的新形式。

（三）协调法治德治，规范乡村治理秩序

乡村治理的稳定运行离不开法治的保驾护航，而村民自治的科学决策、农民正当权益的维护都需要法治提供制度保障，法治是提升乡村治理效能、实现乡村善治的前提。推进我国乡村治理的法治化进程需要从以下方面入手：第一，进一步完善相应的法律制度体系。目前针对我国乡村发展的新情况，立法必须要反映乡村社会发展的实际需要，有效解决法律滞后、可操作性不强等问题。同时在完善立法的过程中要注意法律与村规民约之间的关系和张力，在对后者的扬弃中萃取精华部分充实到立法体系中，这样有助于提高我国乡村法律体系的适用性，因为很多村规民约都是乡村在长时期的“反复博弈中被证明有效有用”②的行为规范。第二，持续增强农民的法治意识。要落实好普法宣传和教育，可以通过具体的案例，以生动活泼的方式多渠道开展普法教育和实践，增强农民的法治意识，使其在遭受利益损害时能首先想到诉诸法律，而不是忍气吞声。当然乡村治理中的各级干部更要加强法治意识，确保在工作中严格依法办事。第三，加强各级监管。一方面是乡、镇党委等相关部门加强对村务治理的指导监督；另一方面也要强化村务公开制度，构建乡村法治建设评价体系，使农民真正成为乡村治理法治化进程中的主动参与者。

“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”① 法的作用在于外在的强制约束，而德润人心强调内心的自觉。如果说法治是乡村治理的前提，那么德治就是乡村治理的基础。因此，实践中需要从两方面入手。一方面是将社会主义核心价值观与乡村文化建设有机融合。乡村中的优秀传统文化资源不仅是农民满足自身精神需要的源泉，更是农民获得身份认同和价值归属的途径。传统文化资源中的伦理道德规范也是乡风文明、村庄内生秩序得以发挥的基础。在实践中要对乡村的传统文化资源去粗取精，同时以社会主义核心价值观为引领，实现优秀的传统道德资源与现代道德理念的有机融合，以农民喜闻乐见的方式盘活乡村文化资源。另一方面，要注重树立道德典型。榜样的力量是无穷的，这就需要充分发挥基层党员干部的先锋模范带头作用，积极在乡村治理中树立先进典型，同时开展诸如星级道德评价体系，推出模范家庭、先进个人等，在乡村中树立起学先进、学模范的道德氛围。

（四）引入智治资源，提升乡村治理效能

互联网时代到来后，信息技术极大地改变了人们的生产、生活和交往方式，在这样的时代大潮下，乡村治理要想实现现代化就必须充分发挥科技的支撑作用。首先，应加强政策扶持、资源投入，夯实智治的硬件基础。俗话说要想富先修路，这句话放在互联网时代就应该是“要想富通网路”。智治的物质基础比如光网建设、5G基站等，需要政府相关部门从政策到资金给予大力支持，确保信息基础设施的广覆盖。同时应注重各级网络的互联互通，搭建从市到村的立体化的网络联络体系，在协同创新、数据共享中提升治理效率。其次，要因地制宜探索数字化服务的发展路径。乡村智治的范围应用是非常广泛的，既可以与农业生产深度融合，也可以与政务处理密切结合，更可以与百姓生活有机关联。不管是建立数字化的管理平台，还是开发惠民的APP、小程序等，各村都应根据自身的实际发展需求，因地制宜地探索数字驱动下的乡村智治模式。最后，要增强乡村基层干部运用数字化手段的能力。基层干部作为乡村治理的领导者，其对信息化技术的认知程度以及所拥有的数字化治理能力高低将直接影响智治的水平，因此需要在顶层设计中强化相关方面的教育和培训。同时也应强调，智治的目标是为农民服务，基层干部运用数字化手段提升治理能力的实践必须始终围绕为民、便民、富民这一核心。

综上所述，要持续提升乡村治理能力，就需要在乡村治理中以党建的政“治”为引领，村民的自治为主体，法治、德治相配合，信息化的智治为辅助。唯有“五治”齐发，才能有效推动乡村治理的现代化，助推乡村实现全面振兴。

（责任编辑付国英）

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第32页。

①《中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，《人民日报》2023年2月14日。

②《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第40页。

①《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年，第16页。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第22页。

③习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第32页。

④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第31页。

①贺雪峰：《最后一公里村莊——新乡土中国的区域观察》，北京：中信出版集团，2017年，第307页。

②曾凡军：《基于整体性治理的政府组织协调机制研究》，武汉：武汉大学出版社，2013年，第55-61页。

③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第30-31页。