重庆市社区养老服务的可持续发展探索

罗伟

未富先老对我国养老服务发展构成持续性挑战，养老服务体系需要精准和高效地建设。重庆市社区养老服务发展在设施建设和社会化运营模式探索上成效突出，但仍面临服务有效需求不足、供给结构失衡、资源利用效率较低等问题，需要多渠道增强老年人经济保障、营造“颐养”社会氛围、实施供给侧创新行动等有针对性的举措来破解上述问题。

一、问题提出

我国未富先老、未备先老，在全国人口老龄化快速发展背景下，提升养老服务供给能力和水平是一项艰巨而迫切的任务。根据《中国统计年鉴（2022年）》相关数据测算，重庆是全国人口老龄化程度靠前的地区，2021年全市65岁及以上老年人口占17.8%，比全国平均水平高3.6个百分点，在全国排第二位。全市经济社会发展水平相对老龄化程度略显滞后，2021年全市人均地区生产总值约8.7万元，只有排在首位的北京的47.2%。重庆未富先老、未备先老矛盾较为突出，在养老服务体系建设中追求精准高效是基本要求。

建设居家社区机构相协调的养老服务体系是养老服务发展总体谋划，社区养老服务承上启下，既需要为5%至7%的社区养老老人提供多层次服务，还需要为90%的居家养老老人提供服务保障^[1]，社区养老服务在整个养老服务体系中分量重。2006年起，重庆开始实施修建5000个村“五保家园”项目。2013年起，开展了为期5年的社区养老服务设施建设民生工程。由于重建轻管等原因，这两项工程的投入大多没有形成有效资源。2018年，重庆开始实施社区居家养老服务设施全覆盖工程。调研发现，当前重庆市社区居家养老服务多在政府扶持下运行，严重依赖政府拨款，自我造血能力不足，可持续发展严重承压，需要综合施策保障其持续健康发展。

二、重庆市社区养老服务发展概况

（一）社区养老服务设施基本实现全覆盖

社区养老服务设施建设是《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确的重要任务之一。多年来，重庆把社区居家养老作为养老服务体系的重要支柱予以重点推进，开展系列民生工程促进社区居家养老服务发展，全市社区居家养老服务设施建设超前于国家部署。2018年部署实施为期3年的社区居家养老“千百工程”；2019年制定实施《重庆市社区居家养老服务全覆盖实施方案》，提出2020年全市街道、社区基本实现全覆盖，2022年全市乡镇、行政村基本实现全覆盖；2021年1月印发《重庆市农村养老服务全覆盖实施方案》，对加快补齐农村养老服务体系建设短板作出部署。2022年末，全市“建成街道养老服务中心220个、乡镇养老服务中心743个、社区养老服务站2912个，设置村级互助养老点8000个”，基本实现城乡社区养老服务设施全覆盖。^[2]

（二）社区养老平台功能逐步完善

在重庆市推进全覆盖工程过程中，以街道为单元的养老设施普遍布局三项功能：一是全托照护功能。各街道养老服务中心设置数量不等的床位，提供全天候集中照料服务；二是日间照料功能。各街道养老服务中心规范设置生活照料、休闲娱乐、医疗康复、托养护理、文化教育、人文关怀和运营管理等七大功能区，为老年人提供康养场所；三是上门服务功能。主要依托社区养老服务站，通过政府购买服务，上门为社区老年人提供生活照料、助餐、助浴、康复护理等居家服务。全市各区县实施居家养老服务包制度，支持专业养老机构运营养老服务站，开发居家和上门服务项目。2022年末，“全市设置助餐点1391个、助浴点597个、助医点1003个”^[3]，众多老年人已在家享受到多元化、个性化养老服务。

（三）连锁化“中心带站进家庭”社会运营模式全面推广

各区县出台了建设补贴、运营补助等政策，以“公建民营”“民建公助”等方式，支持专业养老机构建设并运营街道社区养老服务中心和社区养老服务站，并依托服务站提供居家和上门服务， 即“机构建中心带站进家庭”运作模式。该模式已在全市大量推广，2022年末，全市已“打造‘中心带站联合体216个，整合社区养老服务站2728个”，^[4]街道社区“一网覆盖、一体服务”联网运营模式更加成熟。

三、重庆市社区养老服务发展面临的问题

（一）养老服务有效需求不足

一是养老服务支付能力低。

重庆市居民对自己未来如何养老并不乐观。“重庆第四期妇女社会地位调查”数据显示，全市25.9%的人沒考虑过将来靠什么养老，11.5%表示走一步看一步，37.2%表示靠养老金。相关研究显示，当前我国养老金替代率（即退休后工资达到退休前工资的比率）约为 41.3%^[5]，按重庆市2022年度城镇企业职工基本养老保险工作中使用的就业人员平均工资79133元/年^[6]，重庆领取职工养老金的老年人月平均养老金约为2700元，扣除老年人刚性的医疗支出，用于养老服务的支出空间极小。同时，据《重庆统计年鉴（2022年）》相关数据测算，重庆近1200万人享有的是城乡居民养老保险，2021年领取待遇人员养老金约150元/月。当前较低的养老金水平，表明只有少部分老年人有较好的社会化养老服务购买能力。

二是消费观念保守且有低消费习惯。

调研发现，大多数老年人属于习惯性消费者，对社区养老服务中心（站）提供的有偿服务接受程度普遍较低，消费完政府购买服务项目后不再付费消费现象突出。

三是老年人及其家庭对养老服务认知程度不足。

市、区（县）、街道、社区各层级都很少见到对已出台的养老助老政策、法规的宣传，造成养老服务设施落地难，老年人接受收费养老服务难。2021年的一项调查显示，重庆居民不清楚社区居家养老服务的高达67.3%，47.1%不清楚“所在社区（村）周围是否有社区养老服务设施”，37.9%认为所在社区（村）“目前没有”养老服务项目^[7]。

四是现有市场利用不充分。

一方面是空间隔离。重庆山高坡陡，城市无障碍建设欠账多，这种独特社区环境大大降低了养老服务可及性。另一方面是信息隔离。全市社区养老服务中心（站）智能化、智慧化水平总体较低，社区养老服务中心（站）与市场需求对接难，制约了市场资源优化配置和效能发挥。

（二）养老服务供给结构失衡

一是多元主体共建合力尚未形成。

社区养老服务发展需要政府、市场、社会共同参与，各施其责。调研发现，目前政府是社区养老的主要供给者，市场主体和社会组织发展缓慢。首先，政府购买服务内容和范围界定不清晰。区县政府以“服务包”方式购买社区居家养老服务中，兜底性服务对象泛化、适度普惠性服务的内容和范围界定不清晰等问题较突出。政府购买的服务项目对服务对象低收费甚至免费，是公益性项目，社会机构受公益性项目影响，拓展需服务对象自付费的增值服务困难，难以实现“自我造血”。

其次，市场主体和社会组织参与社区养老服务发展尚未形成有效模式。政府购买的养老服务项目是当前社区养老服务站的主要业务内容，其价格由各区县政府制定并统一管理，价格形成机制不完善。一方面，各区县对相似的服务项目定价不一致，不利于市场主体公平竞争；另一方面，政府购买的服务项目价格整体偏低于市场价格，影响相关服务向非政府购买服务对象扩展。

最后，社区与养老服务企业的价值取向不一致，内耗问题不容忽视。社区养老离不开养老服务企业和社区的相互配合，调研中，企业反映有的社区工作人员为了规避政策风险，对于企业自主开展的活动消极对待甚至有抵触情绪，而部分社区则反映服务中心（站）的管理服务工作都是社区干部去落实，企业主动性较差。

二是服务供给与需求错位。

调研发现，居家养老消费不足，导致相关机构丰富服务内容、拓展服务范围的积极性不高，提供的服务内容较为单一。大部分社区养老服务站仅限于日间开放，只具备文化娱乐（棋牌活动为主）、日间餐饮、基本健康管理等功能。老年人需求量大的助餐、助浴、助行、助医等上门服务已具备一定规模，但主要得益于政府购买服务，市场服务部分由于服务收费与老年人预期差异大，推进困难。老年人需求大、愿意付费的医疗保健类项目供给严重不足，文化、教育、心理慰藉服务更是欠缺。相关资料显示，全市能够提供3项服务以上的机构1292家、仅占41.4%，能够提供5项服务的617家、占19.78%。同时，养老服务普惠发展不足，服务价格贵的问题突出。

（三）服务资源利用效率需进一步提升

一是规模效应不足。

目前，重庆全市养老服务体系建设主要由各区县个体实施。这种主要由区县层级主导的养老投入机制影响投入效果，加剧了区域社区养老资源布局不平衡；各区县建设补贴、运营补助等支持政策差异大，影响市场主体规模化、连锁化发展。

二是资源闲置与短缺并存。其一，

因场地规模与社区老年人口规模不匹配而产生闲置与短缺并存。受条件限制、邻避效应等影响，养老服务设施建设落地较难，建设过程中主要关注有无场地，而不是有无合适场地。其二，因养老服务项目供需失衡而产生闲置与短缺并存。为数众多的社区养老服务站开展服务项目少，场地利用率低而造成资源闲置；也有部分街道养老服务中心全面开展了生活照料、文化娱乐、精神慰藉、医疗健康、紧急援助和法律援助等养老服务，服务场地显得捉襟见肘，很多项目只能交互开展，运营主体渴求扩大场地规模。其三，与城镇化相伴随的人口空间分布变动产生资源闲置与短缺并存。全市城镇化率以每年1个百分点以上的速度递增，同时人口的迁移模式由个人迁移逐渐转变为家庭迁移，大量老年人口不断由农村迁入城镇，城镇社区养老服务资源将持续短缺，农村则将陆续闲置。

三是资源利用方式传统。

一方面，养老服务资金投入多部门、多层级，不协调、缺整合问题突出，投入的效果评估开展评估少，少有的评估也基本是传统的报表反馈信息方式，反馈的及时性、有效性不高。另一方面，智能化程度低。调研发现，市级养老服务平台仍在开发中，同时有部分区县也在自行建设养老服务平台，少量主体已经在使用自行开发的信息管理系统，养老服务相关信息既是模糊的，更是分散的。养老服务整体上仍是以“摸石头过河”方式在开展。

四、推动社区养老服务可持续发展的思考与建议

（一）多渠道增强老年人经济保障

首先，健全基本養老公共服务。

以基本养老公共服务增强预期，间接提升老年人购买付费服务意愿和能力。一是将部分社区居家养老服务项目纳入基本养老公共服务范畴，制定基本养老公共服务清单，促进基本养老公共服务均等化。二是随着经济社会基础条件改善，逐步将服务对象原限定为困难老年人群体的基本公共服务项目拓展覆盖低收入群体老年人。三是改变单纯以年龄为依据确定待遇享受资格的政策，采取以年龄为基础、以失能程度为主要依据的新政策，提升护理型床位供给、居家养老支持等的针对性，确保真正有需要者得到满足。

其次，创新养老金融产品。

一是试点推行“以房养老”，以失独家庭老人、丁克家庭等群体为重点，开展“以房养老”模式试点，让老年人即不离开社区，又增强优质社区养老服务支付能力。二是加强养老金融教育，提升民众养老规划意识及风险防范能力，加快养老理财产品服务供给。

最后，健全社会保险。

一是持续推进城镇企业职工养老保险法定人群全覆盖。二是扩大长期护理保险试点。扩大试点参保范围，将居民医保参保人纳入保障范围，对重度失能以上的三个等级分别建立待遇享受标准，进一步精准明确长护险的护理服务内容。三是推动居家上门服务所提供的医疗保健、康复护理服务同基本医疗保险制度、长期护理保险制度相互衔接。此外，建立健全老年人力资源开发政策体系。保障有意愿、有能力老年人持续参与社会劳动权利，保障其依法获取合理劳动报酬。

（二）营造“颐养”社会氛围

一要提升养老服务社会化认知。

加强宣传引导，让更多老年人认识到家庭养老功能已经弱化，由社会提供养老服务将是老年人主流生活方式。应全媒体可视化宣传社区养老服务体系建设成效，增强老年人对社会养老服务的认知和认同。

二要引导消费观念。树立新时代养老消费观念，培育老年人积极消费意愿，做好宣传和示范体验以激发消费活力，将老年人及其家庭消费关注重点由向下代际消费、生活消费转向老年人健康消费、照护消费。

三要改善老年人社会参与软、硬支持环境。一是倡導自尊、自立、自强的积极养老观，为老年人积极作为搭建平台，鼓励和支持老年人积极参与社会发展、教育培训、文化传承、志愿服务等，营造老有所为、老有所乐、老有所获的老年社会环境。二是将老年人的社会参与融入社区养老服务体系之中，畅通参与途径，倡导以老助老，以政府引导建立“时间银行”保障互助养老可持续发展。三是全面推进社区服务设施和公共空间适老化改造，打通老年人社会参与和社区养老服务供给最后100米。

（三）实施供给侧创新行动

一是社区养老服务网络广覆盖。

建立养老服务需求与供给跟踪调查制度，推进社区养老服务设施全覆盖工程向纵深发展。第一，以农村为重点，继续推进养老服务设施全覆盖。第二，建设“硬件”和丰富优化完善“软件”两手抓。一方面依据社区老年人口数量及其变动趋势，科学布局、均衡配置和优化整合城市社区养老服务设施，另一方面不断丰富社区居家养老服务内容，大力发展医疗服务、心理慰藉等专业化养老服务，以服务促发展，提升社区居家养老的辨识度和知晓率。第三，加强对财力薄弱区县社区养老服务设施建设、运营保障支持，促进社区养老服务区域协调发展。

二是智慧养老建设提效率。

第一，搭建全市统一的养老综合服务智慧平台。将老年人、社区、医疗机构、养老机构、各类社会组织等各方应用场景纳入平台设计，通过平台充分实现养老服务的资源优化整合、服务精准落地，实现“科技养老”“智慧养老”；推动数据共享，鼓励市场主体依托全市平台开发养老服务APP和适宜老年人使用的移动终端设备，集合各类服务机构和服务信息，便于老年人准确、高效、快捷享受服务；实施“互联网＋居家社区养老”行动，引导老年人逐步熟悉智慧养老信息平台、掌握普通智能设备基本操作。第二，以“互联网+”推动医养融合发展。以全民健康保障信息化工程和健康中国云服务计划为基础，完善社区老年人电子健康管理系统，建立居家颐养和社区医养结合信息系统。大力推广应用便携式体检、智能健康监控、移动智慧医疗器具、紧急呼叫监控等设备。

三是养老共同体建设凝合力。

深入开展“机构带中心（站）进家庭”运营模式，引导支持物业公司开展养老服务，支持引入社工开展社区养老服务，引导发展社区助老志愿服务。依托社区养老服务中心（站），建立多元主体共同参与的本社区养老服务发展议事机制，构建各主体分工明确、协调合作、利益共享的分工协调机制。明确包括社区居民委员会在内的各主体可以在合作提供社区养老服务中获取正当收益。

四是支持体系建设降成本。

第一，全市统一开发养老服务信息系统，免费或低收费供给市场和社会使用，并开展集体谈判，降低养老服务信息系统运维成本。第二，在推进社区养老服务设施社会化运营中试点合格供应商制度，各区县引进市场主体和社会组织时不再分别招投标，降低区县组织管理成本。第三，完善社区养老服务设施运营后续奖补政策，落实好税费、水电、租金等优惠政策措施，吸引社会资本持续参与社区养老服务发展；建立养老服务中心（站）的评价机制，依据评价结果分类补贴，促进运营质量提升。第四，向中央争取普惠养老发展再贷款，支持市场主体规模化、连锁化、品质化开展社区养老服务。

参考文献：

[1]班小辉，丁怡涵.论我国社区居家养老服务可持续发展的制度优化路径[J].社会治理，2023（02）：92-103.

[2]重庆市民政局.回眸2022：“数”看成绩单，一起来阅卷［EB/OL］.（2023-05-12）[2023-06-13].https：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/mzyw/202305/t20230512_11958980.html.

[3]重庆市民政局.回眸2022：“数”看成绩单，一起来阅卷［EB/OL］.（2023-05-12）[2023-06-13].https：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/mzyw/202305/t20230512_11958980.html.

[4]重庆市民政局.回眸2022：“数”看成绩单，一起来阅卷［EB/OL］.（2023-05-12）[2023-06-13].https：//mzj.cq.gov.cn/sy_218/bmdt/mzyw/202305/t20230512_11958980.html.

[5]养老金替代率20年下降30%，退休后生活水平谁来保障？［EB/OL］.（2022-06-01）[2023-06-13].https：//hbsjzxh.hebtu.edu.cn/a/2022/06/01/48D5ED3F29F74A09BCD47981EF3A8135.html.

[6]重庆市社保局.2022年社保缴费基数上下限公布！［EB/OL］.（2022-06-01）[2023-06-13].https：//mp.weixin.qq.com/s/TbL7izNWbuFUKdjEUJS0xA.

[7]刘慧玲.社区居家养老服务需求现状及对策——以重庆市社区为例[J].社会福利（理论版），2022（07）：42-50.

作者：重庆社会科学院法学与社会学研究所副所长、副研究员

责任编辑：刘小侨