城市社区负担的生成逻辑与治理策略

2023-08-18周振超陈如柏

重庆行政 2023年4期

周振超　陈如柏

社区居委会在城市社区治理中发挥着重要作用，是联结体制内外的关键节点。当前，居民对社区居委会的功能需求愈发多样化。城市社区由于自身资源禀赋的限制，难以应对复杂多变又零碎细化的治理事务。同时，城市社区居委会还承接了来自上级政府方方面面的工作任务，经常忙于应付各项考核问责。在居民日益增长的多元化需求和上级政府及其部门工作任务下移、考核督查的双重压力下，城市社区负担较为沉重。

一、城市社区负担的现实样态

（一）角色过载

1.考核标准单一

一个街道下辖多个社区，在社区工作者人数大致相同的情况下，每个社区的资源禀赋和居民数量各有差别，这使得不同社区的工作量会有差异。在上级政府对社区的年终考核中，通常使用统一的考核标准，很多时候考核只看结果，忽略社区间资源、能力上的现实差异。这就使得辖区范围小、条件好的社区能够以更小的成本达到上级的标准和要求。例如，辖区内新型商品房小区较多的社区，网格员可能一个人需要管理服务400户居民；在单体楼较多的社区，一个网格员往往只需要管理服务100户左右的居民。在同样的薪资待遇和考核标准下，网格员的工作量差异较大。

2.会议调研较多

多数城市社区都是社区书记和居委会主任一肩挑，社区书记往往需要比居委会成员承担更多的工作和责任。在“全能社区”的发展模式下，多数民生事务都需要社区参与，许多社区书记经常不是在开会就是在开会的路上。调研中，有社区书记反映，街道各个口子开会都习惯把社区叫上，平均每周至少要参加5个会。部分新型社区还面临着迎接调研多的情况。这些社区地处城市的核心地段，基础设施完善，各类示范创建活动优先在这些社区开展。一段时间以来，尽管名义上的检查少了，但不是检查的“检查”依旧很多。来调研就意味着需要准备材料、做汇报讲解，由于来调研的部门不同，需要准备的材料也不尽相同，社区工作人员只能先放下手头工作，整个社区队伍“齐上阵”。

（二）职责超限

1.职责边界模糊

职责边界模糊意味着社区缺少一个明确的职责范围，上级政府或部门会将许多“看似与社区有关，实则与社区无关”的事务转移给社区。社区人员既要完成本不属于自身的工作，还要承担相应的责任。如住房安全问题，需要社区负责；辖区内出现火情，无论大小，社区工作人员需要第一时间到场；等等。对一些专业性较强的工作，社区实际上很难承担。

2.职责被动扩张

在上级政府及其职能部门与社区的互动中，时常出现只“发号施令”，保留督察考核的权力，而将具体的事务及责任下放到社区的情形。这就使得社区的职责范围在压力下呈现出被动扩张的趋势。例如，有顾客在餐馆用餐和商家发生了纠纷，12345政务平台接到投诉后，会转到事发地社区，由社区出面解决。社区解决不了，再通过平台上报至街道，街道传递给相应的职能部门。如果对应的职能部门认为这一纠纷并非由自己部门负责，则会将这一事项再次下达给社区，由社区出面回复。社区在回复过程中，经常会替代政府部门承受到来自投诉群众的壓力。如果群众对处理结果不满意，社区的年终考核则会受影响。又如，社区辖区内发生工资拖欠问题，社区并没有相应的职权去核实和处理，只能上报到街道，再由街道报给对应的职能部门处理。在这一事件的传递流程中，社区所能发挥出的作用是非常有限的。

（三）资源匮乏

1.社区财权事权短缺

社区面向公众所能提供的公共服务质量有限。一些城市社区中还存留有大量的老旧小区和单体楼栋，由社区配备物业。社区缺少原本应有物业提供的房屋维修公共基金。这些老旧小区的居民遇到楼房漏水、化粪池管道破损、堵塞等问题，就会求助于社区出面协调、维修。社区在协调过程中经常会出现相关群众“各扫门前雪”的现象。在开展协调工作的同时，每位工作人员还需要兼顾自己手头的其他工作，这些调解的问题由于难度大、周期长，时常会占用社区工作人员大量时间。一个突出问题是停车场问题，许多老旧小区甚至是新型的商品房小区都面临着车多位置少的困境。许多小区设计和建设之初未考虑到居民私家车数量激增的问题，使得社区居民因为停车问题引起了不少纠纷。面对这种需要多个上级职能部门协调才有可能解决的问题，社区往往有心无力。

社区对人才队伍所能提供的激励保障有限。社区事务繁多，对应的薪资待遇却相对较低。社区周末需要轮流值班，遇到突发事件或检查考评则需要集体加班，社区是基层群众性自治组织，因此社区不存在编制，均为合同聘用制。这样的待遇对于年轻人而言缺少吸引力，导致了人才流失，同时也使得社区的性别年龄结构失衡。在社区工作队伍中，中年女性占比较高。长期的无偿加班会挫伤社区工作者的积极性，也使得许多女性难以兼顾家庭。

2.社会组织参与不足

在打造共建共治共享的社会治理同体的背景下，单靠社区居委会参与已经难以适应当前的治理需求，势必需要社会组织的有效参与，分担一部分治理事务，提供一部分公共服务项目。就许多社区的实际情况来看，与这一目标仍存在一定的差距。许多老旧社区的社会组织还相对较少。社会组织在社区治理中处于较为边缘化的位置，存在种类单一、经费保障不足、上级关注度不够、服务范围有限的情况。

二、城市社区负担的生成逻辑

（一）政府依赖“全能”社区兜底无限事务

上级政府有较大灵活性向社区“卸载”一些自身的行政职能，延长“行政化”的链条，很容易将《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中所规定的对居委会工作的指导、支持与帮助转化为对居委会的指令、考核与问责，并把大量的政治性事务和行政工作以责任包干的方式分配给街道，然后再由街道下压和转嫁给社区居委会。^[1]

1.条线业务下沉分散社区组织力量

条线下沉一定程度上带来了社区居委会组织模式的条线化和碎片化，使得社区居委会从整体性治理走向分散化治理，^[2]造成社区工作的超负荷运转。到乡镇（街道）这一级，职能部门开始收窄，上级多个职能部门被归拢到了一个科室。到了社区层面，每个社区工作人员都需要对接多个科室，数个职能部门。尽管对应辖区范围也随之缩小，但对于一些住户量超过5000户的大型社区而言，个位数的社区工作人员既要各自对接职能科室，面对如综治、消防、民政、卫生、市政等大量的条线任务，又需要回应和解决好辖区内众多居民的利益诉求。尽管一些工作可以采取片区包干的方式，以楼栋或组团为单位，平均划分各片区的人数，实现分工合作，但如果涉及如养老等专项业务，则只能有相应的工作人员负责，这对于工作人员的精力和耐心都是不小的挑战。又如，负责妇女权益和市政的工作人员，其工作强度和难度都是不一样的。这并非居委会内部的分工问题，而是条线下沉致使居委会不得不专人分工来对接相应的职能口。其本质是依据“条线”事务的分工，而不是基于社区治理事务的分工。这就使得每一位社区居委会成员都面对着多重事务。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会一般在一百户至七百户的范围内设立，居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。这就意味着对于满配为9人的居委会，其辖区范围内住户数在700户左右，将比较适合管理服务和开展相关工作。实际上，随着新商品房小区的大规模出现，许多社区的住户数都超过了1000户，甚至一些社区的住户数超过了5000户。这就意味着在一个大型社区，一名居委会成员至少要管理服务500户住户。在人数众多的居民面前，工作很难做到精细化。

2.技术治理的不规范为社区“额外加码”

技术治理的引入本是为了打破部门间的信息壁垒，化解碎片化行政。但是，在电子政务和信息化平台建设等技术治理实践中，一些政府部门间的隔阂非但没有被消除，反而被不断地强化。在涉及一些需要向多个部门报送材料的业务上会出现不同的职能部门各自为政的情况，同一份材料需要报送的部门不同，其所需的文件格式、填写标准（整改标准）也不尽相同。此外，各部门对电子政务平台的建设投入也不尽相同，这就导致了各平台技术水平良莠不齐，有些平台甚至还存在着一些技术性缺陷，这些情况增加了社区干部的工作负担。

（二）政府依赖“加压式”手段向下传导责任

社区是上级职能部门和基层政府下派行政事务的承担者。随着公共事务的复杂化，各级政府部门的要求也愈发繁杂。每一个政府职能部门都有自身的核心业务，都有本部门的年度目标。为保障自身部门的核心业务、年度目标能够按质按量如期完成，这些部门往往会选择下放责任，保留考核权力。以“加压式”的治理手段倒逼基层政府乃至社区在规定期限内完成。各部门的行政事务层层下压到社区，社区避无可避，只能按照要求逐一完成。当某些上级部门意识到社区在如此压力下仍有能力完成相应的目标任务时，监督考核社区完成本部门目标任务，便成了一种能够获得稳定收益的行为，并会在工作中不断强化这种事务下派的行为。

1.目标责任制下业务工作转为中心任务

一些职能部门和基层政府为了确保本部门、本科室的中心工作得到贯彻落实，在社区层面也建立起了目标管理责任制，使其分散于社区的各项事务之中。目标管理责任制权威形式区别于“命令—服从”模式，强调更多的分权，下级也担负更多责任。^[3]这种政策执行方式使得社区工作聚焦在了结果实现上。“每一项都很重要，每一个都是中心”成为社区工作的常态。对社区而言，文明城区创建、党建、维稳、扫黑除恶等都成了重点工作。那些本来是在实际承担行政任务的业务部门，转而成了督察检查部门。^[4]正如吕德文教授所总结的，“攻坚”成了当前基层治理的重要特征。基层治理不再依靠常规的力量来推动，而主要依赖于政治和行政力量，通过责任层层下压来推动。这种工作方法，虽然可以在短时间内聚集力量，有利于“攻坚”，却压缩和限制了基层的工作空间。根据相关规定，社区工作者按照工龄长短设置有年假。调研中，有社区工作人员反映，在重点工作、中心工作不断下放的情况下，有假不敢休是常态。再加上条线下沉后形成的专业化分工，每一位社区工作者都有自己对接的职能口下达的重点任务，每一位社区工作者都不敢轻易离开自己的工作岗位，一离开工作就“堆积如山”。目标责任管理制伴随着考核督察，如果某项重点任务未能按质按量完成，社区会受到不同程度的“问责”。

2.属地管理原则不当运用导致社区权小责大

权责失衡是社区在开展行动时面临的主要问题。基层政府和职能部门经常将原本该由自身承担的责任下推到社区。这种“责任甩锅”的情况之所以时常在各地上演，是由于在进行基层治理时大多遵循属地管理的原则。所谓属地管理就是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”。^[5]地方政府和基层组织对本地资源有着更有效的领导、动员能力，很多时候能够做到及时发现问题，第一时间回应问题。但随着考核问责的多样化，属地管理也产生了“异化”，时常被职能部门滥用。一些职能部门利用属地管理将责任和事务推给基层政府，自己保留监督考核的权力，基层政府又将责任和事务推给社区，社区最终成了被考核、被问责、被施压的对象。如此一来，社区居委会便从“协助主体”变成了“责任主体”，从“配角”变成“主角”。^[6]例如，在拆除违建、检查小区房屋建设年限、检查消防安全、查处教培机构违规培训时，都需要居委会随时到场。居委会不是执法主体，不具有执法权，工作开展起来困难重重。尽管如此，如果最后工作没做好，依然会影响年终考核。

（三）社区权能有限依赖政府供给治理资源

对社区而言，治理资源大致可以分为两个部分：一是社区本身因其先天优势所具有的治理资源，如社区辖区范围内成立的社会组织，业委会等社会力量；另一部分则是来自政府提供的行政资源，经费支持等。

社区承担着社会治理的重要任务，但在社区的实际工作中，社区自身所具備的资源有限，许多公共问题社区没有权力和资源解决。在实践中，许多社区层面急需解决的事项，例如小区改造、道路改造、控制噪声、固体垃圾分类、宠物管理、卫生服务、老年康养、锻炼空间管理等，都需要得到多个职能部门的审批和协同配合，才能有效办理落实。^[7]这些都需要社区干部耗费大量的精力和时间去协调，如果不能协调到位，将影响到社区治理的成效。对于社区居民而言，社区如果难以解决群众“急难愁盼”的现实问题，也会降低对社区的工作满意度。调研中发现，这些社区面临的困境症结原本来自上级，但在社区居民眼中，由于资源有限而造成的问题搁置，往往被认为是社区的执行力不够，或者是社区懒政、推诿的借口。

三、城市社区负担的治理策略

（一）创新机制确保行政事务有序下沉

社区普遍存在“人少事多”的情况，通常多个职能部门行政事务的集中下派就已使得社区捉襟见肘，而随着社会发展势必会催生更多的公共事务。因此，为社区减负，就要减少非必要行政事务对社区的不规范下沉，杜绝向社区摊派超出社区能力的行政事务。同时，积极推动政府部门间、条条与块块间的沟通与协作，以减少行政事务的重复下派和数据的重复报送。

1.完善社区工作准入动态清单

首先，准入清单的制定需要充分考虑社会公共事务的复杂性以及其发展变化的动态性。一方面需要同现行的法律法规、政策制度保持同步，并根据其修订情况及时更新。另一方面则是需要同政府各部门职责的扩张、缩减保持一致，对于需要纳入清单的事项及时添加，对于清单中不合时宜的事项及时清除，严格规范清单动态调整程序。在编纂清单时，应当开展广泛深入的调研，充分吸纳各主体的意见建议，如社区居民、社区居委会、基层政府等不同的利益诉求。其次，准入清单的制定应实现标准化。相关部门如民政厅（局）等可以结合当地实际情况出台城市社区准入清单制定的指导意见。最后，准入清单的制定应当坚持问题导向，时刻关注人民群众、基层工作者急难愁盼的问题，突出重点，分清主次。

民政部门可以联动相关部门，组织开展专项行动，推动社区准入清单落地落实。^[8]一是加强社区工作人才队伍建设和基础设施建设，为社区准入清单的落实提供人力和物质保障。二是畅通反映渠道，建立相应的投诉通道，让深陷各类台账、考核评比等行政事务中的社区工作者及时反映自身诉求。三是主管部门定期抽查暗访，开展动态监测，防止个别政府部门以领导批示、“打招呼”等迂回施压的方式，绕过准入清单实现行政事务下沉到社区。

2.建立跨部门协同常态化机制

找准多部门之间共同的利益交汇点。部门壁垒的形成，往往是各部门过于看重本部门的利益，而忽略了整体性、长远性的利益。因此，要实现条块之间的协作互嵌，就要在开展各项行动之初，从社会整体效益和基层治理效益出发，统一协调，统一部署，实现多方利益的平衡。要理顺条块间权责关系。既要明确“条条”与“块块”之间的职责分工，清晰界定政府部门与社会、市场之间的职责边界。又要避免分工过于细致，陷入“职责分工明晰论”^[9]的误区，形成“三不管”的空白地带。要搭建业务部门之间的信息共享平台，形成长效性的信息沟通交流制度，实现信息的组织层级传递到数字技术传递的飞跃。

（二）规范考评体系实现社区权责对等

厘清职能部门之间的职责边界。既要减少“三不管”的空白地带，又要避免两三个业务相近的职能部门为同一事项出台不同的考核标准和要求，对社区重复考核检查。上级职能部门在制定目标任务前，应当开展充分地考察调研，全面评估基层的承受能力，任务要求不能超越基层的实际情况。可以建立起多方联席会议制度，向基层政府和社区传达统一的材料报送标准、考核要求等，以此为载体也能集中反映基层的诉求和痛点难点。

厘清基层政府和社区之间的职责边界。政府应当认识到并非所有的治理事务都需要属地承担无限连带责任，应当由基层政府履行的法定职责，不得要求社区承担。社区并非行政执法机构，不属于拆迁拆违、环境整治、招商引资等事项的责任主体，不能在处理这些事务时也要求社区到场。^[10]同时依据社区实际情况，合理适当地向其放权赋能。继续推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下沉到社区，让属于社区的事社区自己做，如辖区内的网格划分、公共基础设施维护等。对于政府不能下放，或者社区承接不了的事务，可以通过购买服务的方式委托专业的第三方组织、机构来做，社区和政府进行验收审核。实施事务分流，如重庆某区采用的“三事分流法”，将社区内所有事项分为“大事”“小事”“私事”三类，“大事”政府来做，“小事”社区来做，“私事”则交给私人或市场服务主体。^[11]通过这样的划分，能够在厘清不同治理主体职责的同时，进一步提高社区治理效能，形成多元主体合作共治的良好局面。

（三）多方协同参与整合社区治理资源

吸引第三方力量参与到社区治理之中，让不同治理主体间开展协作联动，发挥各自优势，实现治理资源的有效整合。从角色、权利、技术和组织等方面，对居民主体的培养进行有序地推动，从而使城市社区建设的高质量发展持续深入。

1.资源下沉培育多元自治主体

理顺社区社会组织的培育管理机制。民政部门制定各类社会组织培育发展的有利政策，对于公益性、创新性较强的社会组织如养老、慈善、公共服务等予以适当的政策扶持。健全社区社会组织成立的审批登记备案制度，加强各类社会组织资质的监督监管。定期开展评估检查，对于违规运营、资质不达标的社会组织及时整改或清退；对于发展势头良好，社会效益良好的社会组织提供指导帮扶。推进社区社会组织制度化、规范化、法治化建设。同时也要联动各相关部门，汇聚各方资源，搭建发展平台，为各类社会组织的发展创设良好的制度环境。^[12]加强对社区两委的队伍建设，通过专业化的培训，提升社区两委核心骨干的专业素质。如鼓励社区工作人员利用空闲时间考取社工证。随着取得社工证的工作人员的增多，社区的公共服务水平也相应有所提高。

2.党群联动推动社会再组织化

无论物业纠纷、还是邻里矛盾、防诈防盗，大大小小的社区公共事务都需要社区经手，“有问题找社区”已经成为许多社区居民的普遍共识。在此背景之下，社区居民的主体意识便难以激发出来。对此，应当明确居民行动者角色，激发其主动参与到社区治理之中的热情和动力。要以居民的利益诉求为导向，积极引导，不断深化居民的参与度。保障居民的意见表达权和参与权。对于社区公共事务决策，应当由社区居委会、小区業委会牵头组织开展居民大会等形式，让社区居民充分参与到决策之中。加强意见收集，线上与线下相结合，畅通意见诉求反映渠道。培育居民自主性，鼓励社区居民通过自主协商、自主沟通等方式解决邻里纠纷。对居民自发成立的公益性社团、协会予以适当的帮扶、指导，增强居民的行动力。

适度吸纳市场和社会力量参与到社区治理之中，将可以由市场和社会组织承担的事项从社区居委会身上卸载下来，减轻社区居委会的负担。提升社区的治理能力，可以从实现社会再组织化入手。^[13]例如，重庆合川区在大数据运用基础上开展“红细胞，微治理”体系的探索。所谓“红细胞”，就是将社区党组织升格为社区党委，在村（居）民小组、基层网格和小区、楼栋、院落、小巷设立党组织，推动商务楼宇、各类园区、商圈市场、网络媒体党组织全覆盖。所谓“微治理”，就是深化基层民主协商治理，在无人管理、无专业物管服务的住宅小区和单体楼院，根据实际采取单建、联建方式成立小区或楼院治理委员会，有专业物管服务的小区规范成立业委会，组织全体居民开展自治。^[14]借助基层党组织的凝聚力和整合力，将原本不同层级、不同领域的行业组织有效整合起来；借助基层民主协商治理，培育居民的主体意识。通过这样的方式实现社会再组织化，使社区治理能力得到有效提升。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“推进基层政府减负的机制和路径研究”（项目编号：20BZZ038）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]孙柏瑛.城市社区居委会“去行政化”何以可能？[J].南京社会科学，2016（07）：51-58.

[2]赵吉.条线下沉与权责失衡：社区治理内卷化的一种解释[J].城市问题，2020（05）：81-87.

[3]梁玉柱.压力型体制下基层政府的调适行动与社会治理的行政化[J].社会主义研究，2018（04）：105-113.

[4]吕德文.基层中国：国家治理的基石[M].北京：东方出版社，2021：170.

[5]张铮，包涵川.属地管理：一个关于行政层级延长的分析框架——基于对Z街道办事处的观察[J].中国行政管理，2018（06）：94-99.

[6]吴海红，吴安戚.基层减负背景下“责任甩锅”现象透视及其治理路径[J].治理研究，2020，36（05）：50-56.

[7]李东泉，蓝志勇.行政体制改革与基层治理能力提升[J].南京社会科学，2021（04）：92-99.

[8]宿玥.完善社区准入工作制度的几点思考[N].中国社会报，2019-09-02（003）.

[9]徐艳晴，周志忍.水环境治理中的跨部门协同机制探析——分析框架与未来研究方向[J].江苏行政学院学报，2014（06）：110-115.

[10]范佳富.以社区减负推进基层治理提质增效——访西北大学公共管理学院院長雷晓康教授[J].中国民政，2021（24）：57-60.