政府数字化治理能力提升的经验、挑战和路径选择

张飞霞　王咨霈

在数字中国战略推进下，政府、社会、各行各业都将加速数字化升级，通过数字化技术思维进行改造和转型。随着“放管服”改革深入推进，各地探索的“一网一门一次”“最多跑一次”“一网通办”“省内通办”等数字政府建设范例，为提高政府数字化治理能力提升积累了宝贵经验。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，“到2035年，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。”着力于“推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态。”^[1]因此，便捷高效的政府数字化工具，以数据流整合决策流、执行流、业务流，有效实现信息的集成、规划、传达、执行，为政府智能化转型和数字化履职能力提升指明方向。

一、数字政府助推政府治理能力提升的现代化价值

当前，数据不仅是一种治理资源，更是一种治理技术，一种治理思维，日益成为推动政府治理创新、提升政府治理能力的重要支撑。新一代信息技术在公共领域组织化、系统化深入运用，数字政府已经成为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径。它既为流动性社会公共服务资源配置方式变革的时代之需，也为构建全国公共服务一体化发展提供技术之要，对于打破行政壁垒，助推要素自由流动以及行政运行规则重塑具有重要作用。

（一）数字政府助力于推动政府治理科学化

决策科学化是政府治理能力高低的重要标尺。然而，长期以来受到经验决策的惯性影响以及抽样决策的样本缺陷，传统政府决策不可避免地存在决策效率低下、决策支撑性不足和决策质量不高等弊端。数字时代，依托大数据智能化建立的数字政府，使得政府决策可以依托更为宏大的数据资源作为支撑，通过海量数据的深度挖掘、数据筛选和整合处理，推进数字技术在宏观调控决策、经济社会发展分析、投资监督管理、财政预算管理、数字经济治理等领域的系统广泛运用^[2]，能够为政府更为全面地分析研判经济、社会发展形势，准确掌握复杂矛盾问题演变处置的实时动态，系统全面把握管辖范围内经济数据底数和发展趋势，有效提升政府经济政策的动态调节能力，为促进政府科学决策和系统谋划提供数据支撑和发展趋势监测分析。因此，数字政府建设和实施为政府决策的系统化和科学化提供强大的智慧中枢和算法支撑。

（二）数字政府致力于提升政府治理高效化

提升治理效率和精准治理是提升政府治理能力的必然要求。数字时代，智慧治理成为政府治理变革的重要方向，多元化、分散化的治理信息通过智慧系统被整合利用起来，促使政府治理由单向向双向、一元向多元、线下向线上的模式转变。数字政府在社会矛盾调处、社会治安、社会公共服务和基层社会治理领域具有广泛的运用场景。如在社会治安领域，通过智能化的社会治理信息系统，依托“雪亮工程”和大数据平台，通过云计算、物联网、人工智能等现代信息技术为治安联防、打击犯罪和快速处置、动态监管和实时维护提供重要支撑，帮助政府科学高效分析处置社会矛盾问题，回应社会公众利益诉求，极大提高政府治理效率。同时，数据很重要的一个功能是预测，政府部门借助大数据的宏观分析能够在大概率层面预判事态发展演变的重要趋势，为应对和处置复杂问题赢得时间和推进智慧化应急处置。

（三）数字政府致力于改善服务质量的便利化

改善服务质量是提升数字政府治理能力的价值依归。如何利用数据的便利条件和技术支撑，改进服务质量、提升治理能力成为新的时代课题。在数字时代，数据技术使得政府能够更加及时、更为精准地把握群众的多样需求，成为政府开展精细化治理、精准提升服务质量的重要依据。同时，智慧政府推出的“互联网+政务管理”等服务，逐步实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”的目标。如川渝两地结合国家层面“跨省通办”指导意见和高频任务清单，两地在政务服务领域深度融合发展和跨区域合作，探索出系列政务服务“川渝通办”的改革探索和创新实践。在推动政务服务标准化、加强数据共享利用、推行线下异地办理、推进线上“一网通办”等6个方面达成合作，川渝两地先后联合推出三批共311项“川渝通办”政务服务事项清单，累计办理服务事项超过900万次。两地的政务服务一体化改革探索和创新实践，有效给企业、群众切实享受成渝地区双城经济圈建设带来了同城化便利。

（四）数字政府助力于增进政府营商环境清廉化

增进清廉指数是推进数字政府建设的应有之义和重要保障。长期以来，我国政府治理进程中，政府作为主要的治理主体，其他的治理主体话语权较弱、参与度较低和协同治理的效果不甚理想，在一定程度上增加了政府的治理成本和廉洁风险。在数据时代，政府运用智能化的数字技术构建全方位、立体化的政府监督管理机制，通过“双随机、一公开”监管平台推进事前和事中事后监督协调发展，依托“互联网+”强化数据监管，开展跨地区、跨部门和跨层级的过程监管。政府找到对新业态、新产业的监管抓手和监督手段，促使政府治理更多地暴露在社会公众的监督之下，公众和社会组织借助互联网等现代信息技术更多地参与到政府治理中来，使得政府的治理生态和监管机制逐步发生改变，从而推进政府“阳光治理”和打造“廉洁政府”。

二、“川渝通办”助推政府数字化治理能力提升的实践经验

成渝地区双城经济圈作为“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道起点，是国家战略层面重点打造的高质量发展重要增长极。随着2021年10月中共中央、国务院《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》出台，重庆27个区（县）以及开州、云阳的部分地区和四川省的15个市纳入规划范围，总面积18.5万平方公里，常住人口9600万，经济总量7.4万亿。该地区人流、物流和资金流往来高频密切，公众和企业对政务数字化履职需求强烈。两地坚持“同向发力、协调发展、互惠共赢”整体理念和一盘棋思想，建立区域间政务服务数字化、标准化和便利化发展格局，基本实现高频事项“跨省通办”全覆蓋。

（一）组织路径：构建政务服务“川渝通办”政策协同治理体系

川渝两地探索建立机构对接、政策共享和部门联动的政务服务“通办”体系，采取党政联动牵头的对接模式，有效降低制度交易成本和提升政务运转效率和质量。在政策协同上，两地搭建项目化、清单化工作体系，两地先后签署《关于协同推进成渝地区双城经济圈“放管服”改革合作协议》《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》《成渝地区双城经济圈优化营商环境方案》等“通办”政策。

（二）业务路径：共建政务服务“川渝通办”规则互认治理体系

统一政务服务规则标准是打破“数据屏障”实现“数据跑腿”的底层要求。川渝两地深入推进“市场准入异地同标”规则体系建设。一方面优化“业务同标”体系建设。按照“四减”原则，对同一服务事项的受理条件、申请材料、办理流程、办理时限等服务要素规范统一，确保事项受理标准一致性。如在市场监管领域推进“三规范、三统一”体系建设，统一实现市场主体准入实名身份信息、统一名称自主申报行业字词库、统一市场主体经营范围库，实现两地市场主体营业执照“异地互发”。另一方面，推进“流程互认”规则体系，两地协同编制规范化政务服务办事指南，建立企业办理跨区业务流程，规范线上“全程网办”，线下“异地代办”“多地联办”办事流程和操作程序，实现同一事项在川渝两地不同地区受理无差别、办理同标准。

（三）技术路径：强化政务服务“川渝通办”数据平台互通机制

川渝地区通过数据平台互联互通实现打通“跨省通办”的技术通道。一方面，着力推进数据接口互通。实现省级部门和地方政府单位自建业务系统与两地政务服务平台系统深度对接，同时深入推进后台用户信息库互通，实现用户信息跨省市互认，保障用户通过数据链接通道实现“一地认证，全网通办”。另一方面，实现数据平台对接互通。两地在省级政务服务平台PC端开通“川渝通办”政务服务专区，在“天府通办”APP和“渝快办”APP移动端设立“川渝通办”服务专区，针对个人和企业办理事项进行业务分类办理。同时，在线下开设市、县、乡镇（街道）政务服务大厅“川渝通办”窗口，推动线下大厅与服务专区融合对接，着力打通各系统数据端口，建立公共入口和公共通道，实现两地政务服务“跨省办理”全面对接与便捷服务。

（四）方法路径：促进政务服务“川渝通办”数据资源互享机制

川渝两地根据使用主体建立了相匹配的数据共享机制。具体根据数据共享的受众差异和服务事项，把信息资源共享分为三个层级，分别为公众服务资源、企业发展资源和政务数据资源。其中，公共服务资源重在聚焦两地公共服务资源和公共交易资源共享平台互联共享，着力推进社会保障、医疗教育、文化旅游、公共交通等领域“一卡通”建设。如在医保领域实现门诊费用和异地住院费用直接结算，社保领域实现养老、失业保险关系异地转接，住房公积金实现两地信息互享与互认互贷。在企业发展领域推进电子证照、电子印章、电子签名互认互享，协同推进成渝地区双城经济圈市场主体数据共享运用，促进信用信息共享平台对接，强化信用信息共享共用。政务数据资源领域，在符合国家保密和安全要求下加强政务数据交换共享，梳理编制数据共享清单和申请条件，实现区域数据资源开放共享与统筹运用。

三、政府数字化治理能力提升的挑战

数字时代的来临既为政府治理能力提升提供了诸多便利条件和有力支撑，也为政府治理能力提升带来了不少的困难挑战。

（一）数字化治理理念的快速转变挑战

互联网络信息中心第51次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2022年12月，我国网民规模为10.67亿，互联网普及率达74.4%。网民人均每周上网时长为29.5个小时，网民使用手机上网的比例达99.6%^[4]，这为大数据的产生奠定了坚实的基础。然而，大数据时代的来临业已打破了政府部门对数据信息的垄断地位，数据的开放性、碎片化特点越来越明显，政府部门及其工作人员迫切需要转变乃至重塑治理理念，从管控到服务的价值取向转变，从依托经验判断的被动应对到重视发挥数据价值的主动预警的思维转型，重视运用数据思维开展政府治理。然而，这种系统化的数据思维和数据治理理念，在政府行政领域和公共治理领域工作实践中仍处于探索初期，数据化的应用场景设计、全方位的数据系统构建等为政府治理带来诸多有益变革的方向引导的同时，也为政府公共数据挖掘收集、数字政府建设经费保障和专业化的治理系统开发等都带来一定的现实挑战。

（二）专业化治理人才的供求关系挑战

通过数据提升政府治理能力的关键在于要有既熟悉政府管理又掌握数据分析和数据挖掘技术的复合型、应用型人才。这类精通云计算、人工智能、区块链等为代表的新一轮科技型人才，已经成为促进地方资源要素重组和区域经济发展格局重塑的关键变量，也成为各个地区人才竞争的重要对象。由于当前我国全面布局大数据战略时间相对较晚，数据政府建设和数字产业发展区域失衡。加之，高校在人才培养模式中普遍存在的“重理论研究轻实践应用”的价值偏向，致使支撑大数据发展的高端顶尖人才匮乏、基础研究人才也较为短缺等总量供给不足、区域结构分布失衡等问题。尤其是现阶段数字人才供给较为不足，数字场景开发不足和数字关键技术面临研发瓶颈等。因此，面对数字时代，如何打造一支高素质专业化、数字化的政府服务人才队伍已经推动政府开展数据治理，乃至提升政府治理能力的重要任务。

（三）公开化治理方式的工作场景挑战

传统政府治理更多地依靠自上而下、较为封闭化的行政力量和工作方式的强力推进。如在处置突发事件及其引发的网络舆情上，传统的政府治理更多地依托行政管制支撑的刚性维稳和被动应对。在数字时代，政府治理则不仅需要对事件本身进行公正处置和透明处理，有效应对公众对政府治理方式的线上关注；政府还需要将社会组织、社会公众的利益诉求和矛盾关切纳入考量并予以回应，更多地采用协商、沟通等渠道，而非管制和命令。因此，在数字时代，提升政府治理能力的实践能力和舆情应对能力，有效应对数字化治理场景和治理方式转型等多重严峻挑战和時代趋势。

四、政府数字化治理能力提升的路径选择

在数字时代提升政府治理能力需要从优化政府治理理念、培养高素质人才队伍、推动治理方式转型等多方面加以着手，更好地把握数字经济时代发展脉搏和现实要求。

（一）理念重构：塑造数字化政府治理理念

优化政府治理理念是数字时代政府治理能力提升的思想前提。一是要高度重视数据的价值赋能。加大对政府部门工作人员在数据方面的业务培训，不断提升其数据思维，重视提升公务人员运用数据分析技术研判复杂问题、处理矛盾冲突、维护社会和谐稳定的数据治理能力和水平。二是要强化以人民为中心的价值理念。以人民为中心是我们党的基本立场和价值依归。数字治理技术归根结底是为了更加便捷高效地为人民提供公共服务。因此，要始终牢记以人民为中心的发展思想和价值理念，优化数字身份认证、电子印章保管、电子文件资源管理，使数字技术更好地造福于人民，避免数据隐私泄露、数据安全风险等损害群众利益等情况的发生。三是要强化系统化数字治理思维。数字治理思维最突出的特点是重视对分散数据的深度挖掘、相关分析、整体治理、实时监控等特征。因此，有关部门须善于借助大数据思维，在政府治理过程中重视事态发展的前因后果等碎片化数据信息的挖掘整合，破除部门数据壁垒带来的消极影响，最大化发挥数据应用价值。

（二）人才集聚：积极培育政府治理需要的数字战略人才

培育高素质数字人才队伍是提升数字时代政府治理能力的重要支撑。一要加强对大数据专业人才队伍培育的顶层设计。要坚持规划先行，重视顶层设计，进一步从战略上重视大数据人才队伍的培育培养，不断优化大数据人才队伍发展的战略规划，夯实人才队伍发展的基础。二要加大对数字人才队伍培育的经费投入。数据人才队伍的发展，离不开必要的经费投入和保障，相关部门要切实加大对大数据人才培养的经费倾斜力度，不断创造条件、优化环境，支持人才队伍发展。三要健全支持人才发展的工作机制。通过构建数字技能人才培养基地，建立人才培养平台、集聚数字经济产业、优化公共服务等方式，建立健全“政、产、学、研”联合培养的工作机制，搭建产教融合供需平台，培养数字经济技术型人才^[5]，从体制机制上保障人才队伍的健康发展。

（三）整体治理：积极推动数字化治理方式转型发展

整体性治理是基于整体主义思维，利用信息技术的发展，将原来过分强调推动多元公共管理主体形成合力，从而为公众提供便捷高效的公共产品和服务^[6]。整体性治理方式转型是数字时代政府治理能力提升的核心理念和关键环节。数字时代的来临，最为显著的特征是倒逼政府治理方式的转型升级。积极推进跨地区、跨部门、跨层级的政府职能融合。政府的不同部门要着力适应大数据时代对政府工作方式的新形势、新特点、新要求，积极推动本部门资源、文档数字化发展，搭建数字化公共服务平台的整合利用，运用数字治理、部门协商等方式有效破解部门壁垒和信息孤岛。参与、法治等治理方式来逐步替代命令、强制、人治等治理方式，将协同治理、整体治理、联动治理等大数据的治理思维借鉴和运用到政府治理过程中来，不断提高政府的治理能力和社会公众的满意度，切实改善政府治理的效果。

基金项目：川渝党校（行政院校）系统“成渝地区双城经济圈建设”调查研究专项重点项目（项目编号：CQDX2022BZXZD-014）阶段性成果。

参考文献：

[1][2]中国政府网.国务院关于加强数字政府建设的指导意见[EB/OL].https：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.html，2022-6-23.

[3]陈亚林，梁梦.市场准入“川渝通办”的实践与思考[J].中国市场监管研究，2021（4）：47-49.

[4]中國互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].（2023-04-28）[2023-05-03].https：//www.cnnic.net.cn/n4/2023/0428/c132-10783.html.

[5]刘嗣方，严志强.重庆数字经济发展报告（2022）[M].北京：社会科学文献出版社，2023：311.

[6]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）：52-58.

作者：张飞霞，中共重庆市巴南区委党校副教授

王咨霈，美国纽约大学硕士研究生

责任编辑：张 波