西部地区县域治理数字化转型困境及优化路径

郭青青

党的二十大报告再次指出加快建设网络强国、数字中国。县域治理数字化是建设数字政府、数字中国的重要一环，也是全面推进乡村振兴的重要切入点和着力点。由于各种内外因素交织影响，县域数字化转型面临诸多困境，在西部地区表现尤为明显。如何将数字化机遇转化为其治理的动力，成为研究出发点。通过分析西部地区县域数字化转型的发展机遇和转型困境，从提升参与主体积极性、完善数字化平台治理，优化互动过程、治理重心下移、回应需求、培养数字化人才等方面提出优化路径，希望为进一步推动西部地区县域政府治理工具创新和治理效能提升建言。

一、西部地区县域治理数字化转型的发展机遇

（一）数字化是推进中国式现代化的重要动力

从产业数字化转型到数字政府建设，再到数字中国建设，党和国家一直高度重视数字化建设与发展。2021年，中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》，部署了“构建产业数字化转型发展体系”重大任务，明确了数字化转型的发展方向、主要任务、重点工程。2022年，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，就数字政府建设作出部署。党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国。加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，从党和国家事业发展全局和战略高度，提出了新时代数字中国建设的整体战略，明确了数字中国建设的指导思想、主要目标、重点任务和保障措施。数字化已然成为推进中国式现代化的主要动力之一。

（二）数字化是西部地区县域提升治理效能的重要抓手

县域治理效能提升，是国家、地方治理体系和治理能力现代化的重要体现。县域治理效能要提升，要实现现代化，就要着眼于中国社会的主要矛盾，重点关注乡村的数字化建设。现阶段我国实行五级管理体制，县域是国家治理的基本单元，处于统筹工农关系、城乡关系的关键环节，结合乡村振兴战略的具体要求和我国地方发展实际，县域成为全面推进乡村振兴的重要切入点和着力点。^[1]数字化正在逐步改变县域治理的结构、过程和结果，县域治理效能提升要与全面推进乡村振兴战略、数字政府、数字中国结合。在此过程中，由于各种主客观因素影响，西部县域地区数字化转型面临诸多困境。如何将数字化机遇转化为其治理的动力，成为西部县域政府创新治理工具和提升治理效能的关注点。

（三）数字化是全面推进乡村振兴的有力之举

党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。县域治理数字化是全面推进乡村振兴的重要切入点和着力点，要全面推进乡村振兴，建设农业强国，就要求数字化的普及与应用，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。党的二十大报告在战略布局上多次谈及数字建设相关内容，成为全面推进乡村振兴的有力之举。一是，在推动高质量发展方面，要求建设现代化产业体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合；加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，构建现代化基础设施体系。这对全面推进乡村振兴中的产业、生态振兴方面具有重要指导意义，如怎样以数字化推动新型工业化、农业现代化、旅游产业化、新型城镇化、乡村数字化基础设施建设等。二是，在实施科教兴国、人才强国战略方面，要求办好人民满意的教育，推进教育数字化。这对全面推动乡村振兴中的人才、组织振兴具有指导意义，如怎样吸引、培养具有数字化知识和技能的人才服务于乡村振兴，如何以数字化推动乡村治理结构、方法优化等。三是，在推进文化自信自强方面，要求繁荣发展文化事业和文化产业，实施国家文化数字化战略，健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程。这对全面推进乡村振兴中的文化振兴具有指导作用，如怎样运用数字化技术推动乡村移风易俗，如何利用数字技术承袭和发展优秀乡村文化，打造特色乡村文化，促进文旅、文产融合等。

二、西部地区县域治理数字化转型的困境

（一）多元主体参与不充分

县域数字化治理的主导力量是政府，由县级政府统筹，引导多元主体参与数字化，推广至县域内所有乡村，由此形成的一核多元治理模式。但实践中，多元主体参与有限。

对企业而言，参与县域数字化改革的能力和动机欠缺。西部地区县域由于经济、技术、交通等原因，企业发展主要以传统农业、简单原材料加工等劳动密集型、粗放型产业为主，电子商务、商贸物流等业态发展不充分。在此情况下，无论是参与政府信息化基础设施建设，还是发展新型数字化产业，其本身资质、能力和动机都相对欠缺，党政部门整合企业发展与县域治理数字化转型需求困难。

就社会组织而言，该区本土社会组织（民间）较少，对域外社会组织的吸引力也较弱，更多是群团组织如工青妇结合自身工作开展相关的数字化政策宣传工作，作用有限发挥。加上数字化基础设施覆盖面有限和技术知识的普及率有限，社会组织与各层级政府、乡村的沟通有碍，导致社会组织的发展与县域治理所需的服务与能力未必一致，参与县域治理能力不足。

就个体而言，公众往往以最简单的村级微信工作群为平台反馈个人需求，参与村庄治理，对于各类政务APP、电子政务网应用不够熟悉，加上信息化能力和素质不高，部分数字弱势群体甚至被排斥在政府决策和服务过程之外^[2]。

（二）权责不匹配，执行过程异化

在县域数字化建设实践中，权责不匹配，導致人事权不匹配及执行过程异化。一是权少而事多。基层群众需求多样化、高标准化，要求基层组织回应及时准确，群众的需求增长远远大于基层政府及相关组织的权力变化，导致执行过程中有限权力与无限任务之间的矛盾，基层政府、组织迫于行政压力，在政绩考核中选择应付、避责等方式应对。二是执行过程异化。现有监督问责机制逐渐完善与权责结构尚未改善之间的矛盾，在压力型行政体制的倒逼下，执行任务过程中部分人员出现“做多错多，不做不错”的躺平思维和避责行为。^[3]一方面，在县域治理数字化过程中，“数字下乡”政策实践行动主体大都在县城，村级工作人员时间精力能力有限，工作难以完成，为了完成共同的上级考核，压力又回到了乡镇。另一方面，由于权责不匹配，多个上级部门将各自数字化考核工作分发到下级政府、基层组织，形成多对一的工作局面，基层政府、组织由于人员、资金、能力有限，会采取运动式、填补式的工作方式进行选择性回应，导致执行过程碎片化、考核目的异化，即基层工作更多为了满足上级初定目标，而非依据基层实际，难以推动数字化转型。

（三）公众数字能力亟待提升

在数字化改革的背景下，数字赋能在西部地区县域带来的非均衡性困境更为明显，尤其是边远农村地区，留守人员逐渐成了信息弱势群体。这些群体无法有效使用数字设备、信息技术和网络终端，难以整体跟进全面乡村振兴发展步伐。同时，在数字中国、数字政府、数字乡村建设的历史洪流下，一些乡村、村民被动卷入数字化改革的洪流中，出现“乡村运动而乡村不动”尴尬局面，即积极参与乡村建设行动的多是乡村外部的人员，村民对此不关心，甚至与这些外来的乡村建设者处在了对立的位置，农民主体性的缺失、内生动力难以被激发，^[4]使乡村建设运动难以产生实效，数字化治理推进困难。

（四）数字化公共服务供给和需求尚不均衡

县域治理数字化服务的主体是公众，对他们真实需求的回应才是数字化治理取得实效的关键。出于绩效考量，部分行政部门倾向于提供那些简单的、看得见的数字化服务和产品，这些服务并非村民亟须的公共服务。此外，由于缺乏数据收集和整合，不能精准把握群体差异性需求，从中采取一刀切的原則，对不同层级、地域、需求的群体，提供同质同量的产品和服务，造成资源的浪费。在西部很多乡村，数字化治理仅仅体现在对环境卫生和邻里纷争的监控，这些工作简单易操作，并未深入到治理结构之中。

三、西部地区县域治理数字化转型的优化路径

（一）提升数字化转型主体的参与积极性

在县域治理数字化转型中，县级党委政府、乡镇党委政府、村级组织要统一思想，认识到数字化转型的重要性，将这种讯号向全社会释放，引导企业、社会、个人参与到数字化治理中，营造党委政府引导下全社会共同参与的氛围和格局。同时，上级党委政府，要根据党和国家关于数字乡村、数字政府、数字中国的相关政策和要求，制定适合于本区域内的数字化转型方案，为基层政府和工作人员执行提供统一的标准。

引导企业将技术、资源同数字化需求结合，积极参与政府数字化治理活动，如基础设施建设，信息化平台开发、管理、维护等，将资金、技术资源下沉到乡镇、村，既可以缓解聚集于城市的竞争压力，也可以借政企合作促进乡村数字化发展，为企业自身谋新发展。

加强与社会组织沟通合作，借助数字化平台，社会组织可以知晓县域治理中面临的技术和服务弱项，在与政府沟通的前提下，加入数字化治理，根据自身优势提供诸如人员培训、困难群体救助、医疗、就业服务等，有针对性服务特定群体。

（二）完善数字化平台治理，优化互动过程

优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。治理数字化转型的基本载体是数字化平台，平台的基础资源是信息。对数字化平台的治理，其本质就是将多元参与主体引入到数字化平台，打破传统层级限制形成多元共治互动的格局。做法之一是多元主体参与平台硬件设施的建设、运营和维护，其二是各主体通过平台反馈信息，统一于数据库，借助专业工具进行平台信息治理，为决策科学化、预测准确化提供参照。通过数字治理平台，群众可知晓各项民生政策，也可以留言反馈问题，打破传统层级制的沟通限制，激发群众参与社会治理的动力，疏通信息的流通障碍，改善官民关系，提升政府决策的科学性，推动基层治理从被动卷入到主动参与，推动治理过程从上而下到上下联通，点面互动。

（三）治理重心下移，及时回应需求

明确服务对象。根据村民群体属性划分为传统村民、新型村民、离乡村民、离土村民等类型，通过数字化平台录入信息，利用现代信息工具和技术分析需求，以信息技术下乡的方式，提供不同的公共服务和产品，推动乡村公共服务供给个性化、精细化，促进数字化服务等成果惠及更多人群，增强数字化转型的基层活力。资源下沉到农村。在人才选派方面，县级、乡镇政府要继续推动人才下村，对下派到村的驻村干部、第一书记、技术指导员等工作人员，要综合考虑专业知识和综合素质。在财力资源方面，县级政府要根据各村实际，认真调研，将财政分配到各村最急需的地方，尤其是人才培训、数字基建和系统开发维护上。在技术资源上，要结合各村在数字化建设硬件软件建设情况，组织相关技术人员进行建设指导、使用指导和运营维护，同时进行技术推广与宣传，提高村民对数字化的知晓率。

（四）重视人才需求，培养数字化人才

推进教育数字化，培养数字化人才。定期组织县乡村三级工作人员培训，内容包括数字化专业知识和政策知识、管理知识等。县级政府或乡镇政府要组织多种形式的农民数字政策和技术培训，可以统一到县级、乡镇培训，也可以请专家学者到村进行宣讲和现场教学指导，增强教学的互动性和实践性。通过人才培养，缩小数字鸿沟，推广数字应用。对于农村工作人员，要通过实地调研了解其合理需求，在政策范围内给予其一定的物质激励或精神鼓励，提升参与县域数字化治理的动力。对于村民，要确保村民在数字化过程中的主体地位，将数字技术运用于村务公开、村情反馈中，确保村民的知情权、决策权、监督权。对于不会运用信息化设备和技术的村民，要采取线下信息通知、技术培训等方式，减少信息弱势群体。

参考文献：

[1]黄振华.县域、县城与乡村振兴[J].理论与改革，2022（4）：156-165+168.

[2]赵淼，鲍静，刘银喜.从赋能到包容：数字政府建设非均衡困境生成机制及化解路径[J].中国行政管理，2022（12）：41-48.

[3]何立军.结构—过程—功能：基层治理数字化转型研究[D].吉林大学，2022.

[4]刘少杰，周骥腾.数字乡村建设中“乡村不动”问题的成因与化解[J].学习与探索，2022（1）：35-45.

作者：中共贵州省紫云自治县委党校讲师

责任编辑：张 波