构建农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系的思考

杨 玲 虞 京 赵帅琪 杨映辉

（农业农村部农产品质量安全中心， 北京100020）

民以食为天， 食以安为先。 随着城乡居民食物消费结构不断升级， 农产品质量安全工作面临新的更高要求。 制约农产品质量安全的因子众多， 而农产品生产经营主体作为农产品质量安全最直接责任主体， 是实现安全优质农产品 “产出来” 的最基础、 最源头和最关键的因素。 2022 年9 月2 日，十三届全国人大常委会第三十六次会议以全票赞成的表决结果通过了新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称 《农产品质量安全法》），法律于2023 年1 月1 日正式实施。 新法明确农产品生产经营者应当对其生产经营的农产品质量安全负责， 并对农产品生产经营者诚信自律、 县级以上人民政府农业农村等部门加强农产品质量安全信用体系建设作出要求。 当前， 创新农产品质量安全治理体制、 机制和方法， 研究探索农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系， 是积极深化“放管服” 改革、 督促农产品生产经营主体依法从事生产经营活动、 推进农产品质量安全治理体系和治理能力现代化的一项有效举措。 对此， 本文开展构建农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系作用的分析， 探讨评价的基本原则和主要内容， 并研究提出推进评价体系构建的具体建议。

一、 构建评价体系的作用

构建农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系， 是指通过确立科学合理的评价指标体系， 以农业生产企业、 农民专业合作社、 家庭农场等农业生产主体为主要对象， 依照程序采集并汇总被评价主体质量安全关键信息， 对照评价指标体系进行综合评价， 形成评价等级， 将评价等级作为监管部门分类管理和消费者选购产品的参考。 推进农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系构建， 可以从3 方面发挥作用。

（一） 提升农产品质量安全监管效能 《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》 对提高食品安全风险管理能力和推进食品安全社会共治提出明确要求。 基于我国农产品生产经营主体数量庞大、 农产品“买全国卖全国” 等实际情况考虑， 从落实源头治理出发， 构建农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系， 可帮助监管部门有效掌握点状分散的生产经营主体信息， 做到家底清、 情况明； 可根据统一的评价分级标准，对不同评价级别的农产品生产经营主体实施分类监管， 实现有效监管资源的合理分配； 可通过在评价中引入更多社会与公众元素， 推进农产品质量安全社会监督和共治共享， 促进公平竞争、 优胜劣汰，从而落实深化“放管服” 改革中“管出公平、 管出质量” 的要求。 在此基础上， 通过加强农产品质量安全评价数据的分析研判， 也可为农产品质量安全监管提供一手资料和决策支撑， 同时也为相关法规制定提供科学依据。

（二） 依法推进落实生产经营主体责任 “生产经营者是食品安全第一责任人” 原则目前已是世界公认的食品安全管理原则。 与政府或消费者相比， 农产品生产经营者对其生产经营全过程最为了解， 处于保障农产品质量安全的最核心的位置。 此次 《农产品质量安全法》 修订， 按照 “四个最严”的要求， 对落实生产经营者的主体责任、 生产经营全过程管控措施、 法律责任等内容作了修改完善。从实际情况来看， 当前仍有农产品生产经营主体法制意识淡薄， 违规使用农兽药、 非法添加有毒有害物质等问题时有发生。 通过构建农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价体系， 可推进主体与产品挂钩， 实现主体评价与产品价值衔接， 从而引导强化法制意识， 使农产品质量安全责任内化为生产经营主体的自觉行动。 同时， 科学完善的评价体系可引导农产品生产经营主体按照评价标准自觉持续保持全程质量控制水平， 并不断改进管理， 追求更高评价等级要求， 从而创新激发优质化农产品生产经营主体活力和发展内生动力， 落实 “放出活力、 放出创造力” 的要求。

（三） 服务畅通优质产品产销渠道 中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》 中提出， 到2030 年，农产品供给更加优质安全， 农业生态服务能力进一步提高。 现阶段， 信息不对称是影响农产品优质化发展和放心消费的重要因素， 消费者难以凭借感官和经验判断农产品质量安全属性， 其只愿意按照市场平均价格进行支付， 使得优质安全农产品难以实现优价。 通过农产品生产经营主体评价和评价信息展示， 可有效规避农产品质量安全信息不对称， 推动农产品生产经营主体质量安全自律管控能力转化为生产优势、 质量优势、 品牌优势和市场价值， 推进农产品质量安全共治共享， 服务畅通安全优质农产品产销渠道， 从而积极追求“服出便利、 服出实惠” 的目标， 促进农产品放心消费和农业提质增效。

二、 评价的基本原则

（一） 综合性 评价指标选取要注重全面、 客观， 充分涵盖农产品生产经营主体质量安全管理重要环节， 全面考虑到农产品生产经营过程中主要风险因子及管控手段。 同时， 要根据不同评价指标在农产品质量安全管理中的作用程度， 科学设置必选指标和可选指标， 促使评价结果综合反映被评价主体农产品质量安全管控总体水平。

（二） 科学性 评价指标体系应充分考虑农产品生产经营企业、 农民专业合作社、 家庭农场、 种养大户、 散户等不同生产经营主体实际情况和共性要求， 符合我国农产品生产经营特点。 评价指标的选取和设计尽可能做到含义明确， 反映农产品质量安全管控关键节点， 典型性强， 着重兼顾指标的可比性、 可操作性以及定量与定性相结合等， 同时要注重评价方法和程序的规范性。

（三） 动态性 评价体系在以静态指标进行评定基础上， 综合考虑动态指标。 可充分依托基层农产品质量安全优质化业务技术机构在技术指导、 技术审核、 年度确认和跟踪服务等方面的作用， 对被评价主体不再满足评定级别要求的， 应当及时进行调整或退出管理； 被评价主体在一定评价级别持续符合要求， 满足一定年限后， 可以逐级升为新的评价级别。

（四） 可展示性 被评价主体的评定级别可通过规范使用主体评价标识进行展示， 不同评价级别可用不同颜色标识展示， 也可采取不同数量星级展示。 依托互联网宣展被评价主体信息， 积极打造农产品质量安全优质化发展生产典范， 促进产销信息对接， 服务农业高质量发展和农产品放心消费。

三、 评价的主要内容

（一） 产地环境 良好的产地环境是优质安全农产品生产的基础。 被评价主体不得在特定农产品禁止生产区域种植、 养殖、 捕捞、 采集特定农产品和建立特定农产品生产基地。 评价过程应考虑生产基地选址情况及土壤、 大气和灌溉用水质量， 了解基地是否符合国家相关技术标准要求， 同时也要考虑周围污染源受控情况和区域农业环境变化趋势，了解农业投入品包装物和废弃物处置情况。

（二） 生产行为 生产行为是决定农产品质量安全水平的关键因素， 应全面评价生产经营主体质量控制措施和生产操作规程建立情况， 重点掌握投入品购买及存放、 农药安全间隔期和兽药休药期有关规定执行情况、 生产记录建立及保管、 农产品包装贮运管理等是否符合要求。

（三） 产品质量 掌握农产品生产经营主体是否自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测， 上市销售的农产品是否符合标准要求， 产品是否认证登记。 在此基础上， 跟踪并持续评价具备显著地域特征和独特营养品质特色的农产品品质的稳定性。

（四） 可追溯性 掌握农产品生产经营主体是否采取包装说明、 标签标识或信息化追溯标识等形式， 结合生产档案管理， 做到产品来源可追溯、 流向可跟踪、 消费可识别。 鼓励具备信息化条件的农产品生产经营者采用现代信息技术手段采集、 留存生产记录、 购销记录等生产经营信息。

（五） 生产经营者素质 评价农产品生产经营主体法律法规掌握情况、 标准执行情况和员工培训情况， 重点掌握员工对农兽药使用规定熟悉情况和执行情况， 了解农产品生产经营主体是否制定和执行农产品全程质量控制制度规范性文件， 是否有熟悉农产品质量安全控制的内部质量控制人员负责跟踪落实生产过程质量管理。

（六） 承诺达标合格证开具情况 此次新修订的 《农产品质量安全法》， 对农产品生产者开具承诺达标合格证、 收购者收取保存和再次开具承诺达标合格证、 批发市场查验承诺达标合格证作出了具体规定， 明确了法律责任。 应对照法律要求， 将生产经营主体严守相关法律法规规定与强制性标准，并依法开具承诺达标合格证情况纳入评价范畴。

（七） 接受监督检查和消费反馈情况 掌握各级管理部门对被评价主体日常检查、 监督抽查等监督检查结果， 将存在产品监督抽查不合格的， 或在日常巡查、 举报核实等监管过程中发现问题且未及时整改等情形纳入动态评价指标范畴。 在此基础上， 逐步随着主体评价的信息化管理， 将消费者实时评价纳入评价指标范畴。

四、 推进评价体系构建的建议

（一） 建立评价管理规范 建立评价程序方法，可采取自愿申报、 综合评价、 分级宣展、 动态管理的方式建立工作规范， 明确评价具体流程和要求。规范评价信息数据管理， 按照真实、 及时、 准确的原则， 建立评价分级、 监督抽查、 举报投诉等信息采集报送机制。 明确动态管理要求， 细化跟踪检查规定， 明确评价等级调整的具体规定。 开展评价分级宣展， 依托物联网平台， 对不同评价级别主体进行宣展， 培育展示自律管控能力持续增强的农产品生产经营主体样板， 带动提升农产品生产经营主体质量安全自律管控能力， 从源头增加安全优质农产品供给， 服务农业高质量发展和农产品放心消费。

（二） 研究评价技术标准 在综合了解现状的基础上， 分析影响农产品质量安全的相关因素， 全面将评价内容纳入评价技术标准， 建立完整、 清晰的评价内容层次。 针对不同评价内容， 推进评价技术创新， 提升评价时效性。 同时， 根据评价总体要求， 分行业和重点产品类别编制农产品生产经营主体评价操作指南， 指导农产品生产经营主体对照要求落实全程管控。

（三） 推进评价与分类管理衔接 推进落实评价与激励惩戒衔接机制， 从政策扶持等方面实施分类监管， 高于一定评价级别的， 可以优先获得各种安全优质农产品生产性扶持、 奖励、 补贴资金和优先参加政府举办的各种农产品质量安全展示展销活动； 低于一定评价级别的， 列入重点监管范围， 加大监管频次， 实施联合惩戒。 通过评价与分类管理挂钩， 全面调动农产品生产经营者主动抓农产品标准化生产和全程质量安全管控的积极性， 推动提升农产品质量安全自律管控能力。

（四） 跟进做好培训服务 根据生产经营主体自身基础和评价对应级别， 有针对性强化对农产品生产经营者的扶持、 指导和服务， 引导实施标准化生产， 帮助农产品生产经营者提高生产经营水平，提高履行第一责任人义务的能力。 培训内容以农产品质量安全法律法规、 质量控制技术等为基础， 随着农产品生产经营主体评价级别提高， 培训内容逐级提升、 拓展丰富。 同时， 面向基层农产品质量安全优质化业务技术机构开展培训， 指导其开展技术指导、 技术审核、 年度确认和跟踪服务等工作。

（五） 推进评价信息化管理 统筹利用现有信用信息系统基础设施， 建立完善主体评价数据库。农产品质量安全管理行业内部要以数据标准化和应用标准化为原则， 在保护隐私、 明确责任、 数据及时准确的前提下， 推进各类农产品质量安全信息数据互联互通。 主体评价数据库应当进行分类分级管理， 确定查询权限， 注重信息数据挖掘应用和公开共享。 积极推进行业间信用信息互联互通， 逐步畅通消费实时评价途径， 提高农产品生产经营主体质量安全自律管控能力评价信息的透明度。