推动社会力量参与公共体育服务的路径探析

苏静 王琳

“全民健身公共服务”是社会治理的重要组成部分，同时也是“健康中国”战略的重要实施路径。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，指明了新时代我国体育事业的战略定位，并强调要积极推动社会力量的广泛参与，鼓励有实力的社会组织和企业积极参与公共体育服务事业。近年来，国家采取了一系列措施推动社会力量参与公共体育服务，通过引品牌、引资本、引项目以及与企业、高校合作的方式激发社会力量的积极性。本文基于社会力量参与公共体育服务的逻辑理路分析，以实现社会利益最大化为目标，探索建立一套多元化社会力量参与的机制，旨在为公共体育服务项目的承接创造更为完善的制度环境，从而提升广大民众的幸福感。

一、问题的提出

进入新时代，人们对物质文化的需求更多地转向了对美好生活的追求，而拥有健康的身心体魄，才能更好地满足人们过上美好生活的新期待。公共体育服务作为社会公众美好生活的重要组成部分，是落实全民健身战略、推进健康中国的重要工作。为此，国家建立完善有关政策和标准，优化頂层设计。各地也积极推进基本公共体育服务实践，基本公共体育服务体系建设成效显著。但是这距离人们对高品质健康生活期待的内在要求还有较大差距，公共体育服务还存在着制度机制尚不健全、部分地方重视程度不足以及社会力量支持较为薄弱等突出问题。这就迫切需要进一步发挥政府作用，创新公共体育服务供给方式，有效动员社会力量，构建多层次、高质量、更公平的公共体育服务供给体系，提供更加方便快捷、优质高效的公共体育服务。为此，促进社会力量积极参与公共体育服务，不仅是为了满足社会大众对于美好生活的需求，更是为了推进和突破“健康中国”和“体育强国”战略的现实需求。

2021年7月，国务院发布了《全民健身计划（2021—2025）》，指出“引导体育社会组织参与承接政府购买全民健身公共服务”“推进体育强市建设，促进体育事业、体育产业高质量发展”。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》明确指出“全民健身公共服务体系将会成为加速我国体育强国事业建设的主要基石”，这恰恰满足了人民群众对高品质生活的内在要求，同时也有助于全体人民实现共同富裕目标。在政策导向上，社会力量参与公共体育服务受到政府部门的高度肯定。本文从社会力量参与公共体育服务的基本逻辑、现实困境和解决路径的角度出发，系统地对社会力量参与公共体育服务的逻辑路径进行梳理，并深入探讨地方社会力量在该领域的实践和探索，根据现存困境提出解决路径。

二、我国社会力量参与公共体育服务的基本逻辑

越来越多的社会力量踊跃参与到公共体育服务中，这一积极转变不仅意味着公共体育服务在政府供给方面出现的问题能够得到有效地解决，而且还能够在某种程度上对公共体育服务质量进行提升。本研究通过对文献资料的提取和凝练，试图将社会力量参与公共体育服务活动的基本逻辑归纳为前置条件、主导动机以及行动模式三个范畴，提出优化社会力量参与的应对之策，力求将社会力量参与公共体育服务的理论知识付诸实践，以期为构建政府主导、社会支持的现代化公共体育服务体系提供有益借鉴。

（一）社会力量参与公共体育服务的前置条件

1.政府的单一供给

政府作为公共体育服务的主要承担者和提供者，是连接党和人民群众的桥梁，在构建美好生活中承担着重要责任。对于基层政府而言，实现公共体育服务的有效供给，关键在于建立相应的公共资源配置体系，以确保其可持续发展。随着城市化进程的加快，政府的财政压力也随之增加。公共体育服务的低效供给源于政府供给能力不足、供给价值导向偏离、供给脱嵌需求等多种因素，这些因素为社会力量参与提供了合理的行动空间。

2.社会效益的内在驱动

随着新时代的到来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在公共体育服务领域内呈现出需求水平不断增长、需求结构日益复杂二者并存的趋势。因此，如何有效地提供高效的公共服务成为政府面临的一个重要问题。由于“一刀切”式的供给方式与多元化需求之间存在结构性矛盾，导致人民群众对公共体育服务的需求长期处于低水平满足的状态。多元化的社会力量参与公共体育服务将推动公共体育服务供给模式从国家“送体育”向基层社会根据自身需求，自我发展“种体育”模式转变，从而提高公共体育服务绩效、实现民众体育生活精神水平及专业技能的协同发展。在公共体育服务供给中，内外资源整合和多元主体参与的政社合作机制以及体育治理理念，不仅可以促进公民参与意识的觉醒，还有助于推动社会的和谐发展。

3.行政治理的价值导向

党的十八大后，政府在社会公共网络管理中扮演着“元角色”，通过合作、协商、建立伙伴关系等途径，引导和激励多元社会主体共同参与公共事务管理和公共物品供给。近年来，随着我国体育事业蓬勃发展，全民健身上升到了新高度。在国家政策的引领下，各级地方政府积极响应国家层面的号召，越来越注重公共体育服务体系的建设和社会力量的参与，并专门发布适用于本区域的指导性文件或地方特色配套性文件，充分发挥社会力量在公共体育服务中的重要作用。

4.社会力量的可行能力

在参与公共体育服务时，社会力量所具备的能力、资源、条件和素质等方面的综合表现被称为可行能力。它包括主体的可行性和客体的可操作性两方面内容。如果我们将社会力量视为由不同的企业、非营利性社会组织、公益性单位和公民个人等构成的集合，那么这些组织或个人所拥有的体育资源、人际关系、物质资源、专业技能和时间精力等条件特质，就构成了社会力量参与公共体育服务的可行能力。从理论上看，这些因素在一定程度上能决定社会力量能否有效地投入到公共体育服务体系建设之中，进而影响公共体育服务体系的发展。随着社会力量参与公共体育服务的不断深入，他们的可支配时间变得更加充裕，可利用的物质财富和人脉资源也变得更加广泛。同时，他们所拥有的体育才艺和运营管理技能也变得更加卓越。

（二）社会力量参与公共体育服务的主导动机

1.“奉献社会”型

公共体育服务是公共产品的正外部效应，对社会发展起到了加强意识形态构建和提高公众身体素质的正面作用。因此，一些具有奉献精神的社会主体始终坚持以参与公共体育服务为手段，实现自己回馈社会的目标。社会力量参与公共体育服务旨在提高公众身体素质，而非经济利益驱动。为此，社会力量参与公共体育服务应坚持以社会需求为导向，并保持部分公益性和公共性特征。

2.“兴趣爱好”型

健身是增强体魄、健康生活的基础和保障，许多人对运动有着天然的爱好，他们享受身体锻炼得淋漓畅快，热衷“以体聚友”，并充分享受其中的过程，收获参与的快乐和满足。他们把体育当作自己的业余爱好的同时，又热衷于参加公共体育服务所带来自我能力的提高和锻炼。

3.“利益追逐”型

利益追逐是推动体育爱好者从事公共体育服务工作的主要动因。一些企业或社会组织对特定的公共体育机构或公共体育服务群体的广泛性予以关注，并通过提供实物、经费和劳动力的方式来增加曝光度，获得官方背书进而实现其宣传推广。在此基础上，一些公民立足于本单位或本岗位，与之对应的是参加公共体育服务的志愿服务考评标准，以符合考核指标为导向，积极参与其中。随着市场经济的发展和政府治理模式的转变，公共体育服务中的“利益追逐”已成为推动社会力量参与的主要驱动力。

（三）社会力量参与公共体育服务的行动模式

1.政府购买型参与模式

政府购买式参与就是社会力量依托于承接工程、合同等方式承担公共体育服务制作和服务工作，然后政府采取招投标方式进行购买，从而达到公共体育服务供给的目的。作为一种新型的公共服务模式，购买服务岗位已经成为世界各国政府改革发展的重要内容之一。当前政府购买型介入下，主要包括以下两种参与模式：第一，政府直接委托的购买方式。即在政府委托下，通过政府采购代理机构直接与企业或第三方进行谈判等独立关系竞争性购买方法参与。第二，以竞争性磋商和其他具有独立关系的非竞争购买的形式介入。通过竞争性谈判、讨价还价等独立关系竞争性购买方法参与。

2.冠名赞助型参与模式

冠名赞助型参与是指社会组织或市场通过体育冠名权投资政府部门主办的公共体育服务项目，以此实现融入式参与。在政策背景的驱动下，许多企业积极参与公共体育服务产业。目前，东鲁滨逊体育用品有限公司、威海宜人洗涤有限公司、上海太平养老保险股份有限公司等举办过公共体育服务相关活动，这不仅推广了“全民健身”的理念，还扩大了社会力量参与公共体育服务的影响力，同时也为公共体育服务的发展起到了一定的推动作用。

3.自建共享型参与模式

自建共享型参与，即社会组织或公民个人可以根据自身意愿，以自筹资金的方式参与公共体育服务供给。自建共享式参与能够满足人们日益增长的精神需求，提高全民身体素质，促进和谐社会建设。自建共享型参与主要包括两种特定的形态，即个体自愿自建型参与与外包式参与。自建共享式参与具有一定程度上的可行性和合理性，能够为人们提供更多高质量、高水平的公共服务产品，从而满足公众日益增长的精神文化需求。

4.资助捐赠型参与模式

资助捐赠型参与是通过劝诫性政策，支持社会组织或公民个人通过出资捐赠的形式参与公共体育服务供给。以教育基础设施的供应为例，企业或个人向社会免费或降低收费开放现有教育基础设施或资助基础设施场地，本质在于政策导向或激励，以调动供应的主观能动性。独立供给参与模式虽然能有效缓解公共体育服务供给压力，解决公共体育服务设施供给不足和不平衡的问题，但受政策波动影响较大，存在较强的政策依赖性。因此，在独立提供公共体育服务时就会产生财务紧张的问题，无法达到预期目标。

5.志愿服务型参与模式

志愿服务型参与指社会组织或公民个人依据个人意愿组成志愿者团队，并通过该团队自愿参与到公共体育服务供给过程中。志愿服务型参与的服务内容广泛（详见表1），包括了体育设施服务、体育组织服务、体育指导服务、体育信息服务。开展因需而异、因地制宜的多元化、精细化服务活动内容，致力于改善和推动公共体育服务体系建设。

三、社会力量参与公共体育服务的现实困境

越来越多的国家开始重视公共体育服务管理中社会力量的參与问题，并出台相关政策以推动其发展。但由于复杂多元的市场环境，我国社会力量参与公共体育服务的过程也出现了诸多问题。

（一）政府“单一供给”的传统行政观念影响依然存在

传统意义上的政府行使的权力是强制、单向且毋庸置疑的。由于受一定程度的传统行政观念影响，公共体育服务的管理主体仍较集中在政府及事业单位等公共部门，其弊端主要表现在公共物品供给少、公共服务质量低下，无法有效满足公众的真实需求。国家先后出台一系列构建更高水平全民健身公共服务体系的意见，以激发社会力量的积极性；地方各级政府也积极倡导社会力量参与公共体育服务，但仍有部分地方在推行过程中表现出了政策实施内外不一的态度实现其公共管理的内涵。

（二）社会力量参与相关政策法规有待完善

政策法规不完善主要表现在两方面：一方面，社会力量参与的条件及培育发展限制繁琐。我国目前缺少培育社会力量的政策及基本法规，仅仅依靠相关的行政条例及文件。这些条例文件对于社会力量的参与注册、登记及审核标准都有一定的限制。另一方面，关于社会力量参与公共体育服务的政策、法规有待完善。目前，国家关于推动社会力量参与公共体育服务有许多举措，但适合社会力量参与的评估、监管及考核等法规依然不成熟。部分地区关于社会力量参与公共体育服务的政策法规内容过于空洞、宏观甚至不适合地区公共体育服务发展的现状，无法具体实施。总之，对于我国社会力量参与存在“限制过多，缺少标准”的问题，导致了政府与社会组织之间关系不和谐。因此，在当前阶段需要通过加强对社会组织的培育来促进公共体育服务的发展。

（三）社会力量参与的政府监管与服务不到位

社会力量参与公共体育服务实际上共享着政府所拥有的自由裁量权和公共财政资源的使用。由于社会力量本身所具有的特殊性，其在提供公共体育服务过程中存在着许多不规范行为，影响了社会公益组织的自身发展。因此，必须加强对公共体育服务中社会力量参与的监管和治理，以确保其有效性和可持续性，避免社会力量脱离公益性的轨道。

任何事物都是一把双刃剑。在推进公共体育服务发展的过程中，政府在积极推动社会力量参与的同时，也要对社会力量进行监督，并对其参与产生的不良后果进行评估与预判。例如，有些企业将一些公益活动转化为企业的促销活动，同时将一些免费的公共体育场地转变为收费场所，甚至出现了“权力寻租”的行为。这类问题的存在也反映出一些地方政府部门对公共体育服务重视不够，缺乏相应的激励措施以及社会力量自身存在缺陷所致。因此，公共体育服务的公益性在一定程度上会受到社会力量的不规范、个人力量的无责任的影响，综合来看，社会力量建设下的公共体育服务还存在一些不足问题。

（四）社会力量支持较为薄弱

公共体育服务应当以公益为宗旨，任何社会力量都不能从中获益。当前我国存在着大量的非政府组织和非营利组织。由于利益的驱动，部分社会力量缺乏公益精神，不愿意积极参与到公共体育服务活动中，影响了社会力量参与公共体育服务计划的全面推进。目前，公共体育服务工作仍然以政府为主导，企业、社会组织及社会精英等社会力量需要借助政府的力量来推进公共体育服务的开展。公共体育服务工作目前仍然受传统观念的影响，公众普遍认为公共体育服务是政府的事情，而忽视了其本身应承担的相应责任。尽管有些人参与了公共体育服务活动，但大部分都不是自主选择的，他们自主参与公共体育服务的意识还没培养起来，导致在参与服务过程当中出现应付态度，未能真正履行公共体育服务中应有的义务。共同治理理念以及参与基层治理主体理念的缺乏，使得公众难以主动、积极地参与公共体育服务治理进程。

四、推动社会力量参与公共体育服务的主要路径

（一）加强体育管理和公共体育服务机制改革

为确保公共体育服务体系的完善，必须从多个角度入手，包括公共体育服务的开发、管理和后期维护，并重新规划公共体育服务流程，要求相关单位承担相应的管理责任。同时还要通过对公共体育服务的宣传推广来提高公众对公共体育服务重要性的认识，从而达到提升公共体育服务水平的目的。目前，公共体育服务已经吸引了一部分社会力量的参与，然而在服务和管理的后期，出现了推卸责任的现象，导致公共体育服务的质量下降。

政府应积极探索政府、市场和社会组织之间的协作机制，鼓励政府、市场及社会组织合作提供公共产品与服务，促进服务主体及供给主体的多元化。制定相关的服务政策及准入标准，实现政府与社会力量目标的一致性，并规范公共体育设施的质量标准，以保障社会力量参与公共体育服务的权利得以实现。要建立公共体育服务人才培养机制，采用多元化的激励方式，提升公共体育服务人才队伍素质和服务质量。基层体育馆的职能应及时转型，要从单一的体育健身场所转变为满足大众需求的多功能综合服务平台。政府应该制定相应的法律法规来规范和引导各类社会团体参与到公共体育服务中来，使之成为促进全民健身计划有效落实的重要保证。

（二）加强社会力量参与公共体育服务的政策法规建设

当前，还需要制定适合地方社会力量参与公共体育服务的社会团体、基金会及非企业单位等准入管理的政策法规，完善目前社会力量参与公共体育服务的登记管理及监督考核的制度。建议对社会力量的登记管理实行专项立法，规范社会力量在获取、使用和管理公共体育服务资源方面的行为，确保公共体育服务资源的合理配置和有效利用。地方政府应因地制宜制定相关的实施细则，不断健全与完善与本地经济社会发展相适应的社会力量参与公共体育服务供给制度体系。目前，在支持社会力量参与公共体育服务的发展方面，政府部门应采取一系列配套措施，包括降低社会组织的注册登记门槛、减免税收等，同时为加大公益组织的孵化力度，政府部门积极动员有条件的社会组织参与结对帮扶工作。并应鼓励各类体育社团及个人开展各种形式的志愿活动，打造一批可复制、可推广的模式，从而建立一个具有广泛影响力和强大号召力的公益性品牌，扩大公共体育服务和城乡共享体育经济服务的范围。

（三）建立健全社会力量绩效评估监管体系

严格审核通过合同外包、招标、授权等方式引进的社会组织成员，探索制定社会力量参与公共体育服务的工资标准及服务业绩评估体系。建立“政府管理，社会主导”的多元化考核评估方式。在评估过程中，注重被服务对象关于公共体育服务的满意度，加大公共体育服务绩效评估的权重。通过构建一套完整的政府绩效评价体系，引导各地区因地制宜地推进公共体育服务健康有序发展，通过政府和市场共同作用的方式实现全民健身目标。同时，还需要进一步加强基层社区组织建设，完善居民自治制度，以提高人民群众的参与感和幸福感。除了内部考核，体育行政部门还应积极促进公民参与监督与评价，以进一步提升绩效评估机制的效能。

（四）探索建立社会力量多元参与机制

积极探索社会力量通过外包、授权、补贴等方式对公共体育进行器材供给及体育指导的各类公共体育活动和项目。推动建设公平、公开、透明的社会捐赠管理体系。与此同时，积极探索社会力量参与公共体育服务的多元化运营方式，发挥各部分社会力量的造血功能，集零为整实现公共体育服务效率最大化、最优化。一是建立信息传播平台。综合利用微信、微博等移动端应用，对公共体育服务的供求情况进行及时更新和发布，并将其全方面地介绍给社会及市场，消除社会力量在参与时供需信息不对称的困境，从而吸引高校、公众、企业及社会组织的广泛参与。二要打造项目推介平台。利用项目平台，将丰富多彩的公共体育服务活动内容普及到全社会，以推广全民健身为目标，让社会和市场意识到举办或参与公共体育服务项目蕴藏极大价值，从而促使社会主体多元或主动赞助，达到多元社会主体参与开发体育资源的目的。

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作者：苏静，青海民族大学政治与公共管理学院副教授

王琳，青海民族大学政治与公共管理学院硕士研究生

责任编辑：张波