整体智治实现率的理论源流、维度识别及指标体系构建研究

2023-08-14张鸣

重庆行政 2023年3期

张鸣

当前，数字革命正驱动政府转型驶入快车道，催生政府治理发生革命性变革[1]。在“放管服”改革不断深化和数字技术广泛应用的双重加持下，我国政府治理正逐渐迈向整体性治理的高级阶段——整体性智治[2]。近年来，学术界对这一新型治理模式给予高度关注，对其理论内涵、典型实践、实现路径进行分析探讨。有学者认为，整体智治是“整体治理”与“智慧治理”的有机结合，前者为后者提供方向，后者为前者提供技术支撑[3]。整体智治通过广泛运用信息技术，推动各治理主体间有效协调，可以实现精准、高效的公共治理[4]。马克思指出，区分质是认识量的前提，考察量是认识质的深化。以往研究尽管对整体智治的基本内涵进行了较多阐释，却并未对这一概念所蕴含的结构维度进行识别，更未从定量层面构建整体智治实现率的评估指标。对此，本文将系统梳理整体智治实现率内涵界定的理论源流，在此基础上准确界定整体智治实现率的内涵及结构维度，进而提出建构整体智治实现率的指标体系。

一、整体智治实现率内涵与维度界定的理论源流

整体智治作为具有中国特色的治理理念及模式，其理论源流除了源于西方的整体性治理理论、数字治理理论外，更包含了新时代中国特色治理现代化理论和钱学森社会系统工程思想。

（一）中国特色治理现代化理论

习近平总书记关于国家治理现代化的重要论述发展了中国特色社会主义治理现代化理论。在治理现代化的领导力量和动力来源方面，习近平总书记明确指出：“党是最高政治领导力量，党的领导是我们的最大制度优势。要通过深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善”[5]。在推进治理现代化的组织原则和运行机制方面，习近平总书记强调“改革要坚持优化协同高效。优化就是机构职能要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。”也就是要从横向部门设置、纵向行政层级优化以及体系整体运转上进行改革创新，从而“在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”[6]。在治理现代化的技术支撑方面，习近平总书记提出，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑[7]。此外，习近平总书记还提出以“八个能否”作为检验和评价国家制度治理实效的标准[8]。在习近平总书记重要论述指引下，学术界也展开了对治理现代化评价标准的探讨。在数字时代，衡量中国国家治理现代化的标准主要应看数字技术“平台”“精准”“智能”“透明”等特点对人民参政议政、诉求表达，以及政府决策模式、权力运行方式带来的改变程度[9]。还有学者提出政府治理能力现代化的评估应基于战略性、信息化、多元化、多中心、法治化等标准，从价值塑造、资源集聚、流程创新、网络构建和问题回应等维度建立评价指标体系[10]。

以习近平总书记重要论述为代表的中国特色社会主义治理现代化理论对整体智治实现率内涵与维度的界定提供了重要依据和参考。首先，党在国家治理中处于元治理的核心地位，是国家治理现代化的第一驱动力，这种驱动作用的现实体现就是党的领导体制机制和制度安排的完善程度。其次，党政机构在合理分工、职责清晰的基础上围绕“事项”整体协同，通过高效履职有效回应人民群众的治理诉求。最后，通过数据驱动和数字赋能推动治理方式、治理流程实现多跨协同及系统重塑，从而形成与数字时代相适应的“三融五跨”（即统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平）治理模式。

（二）钱学森社会系统工程思想

钱学森认为，系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成的具有特定功能的有机整体，社会系统是一种特殊的开放复杂巨系统，具有开放性、复杂性、层次性、整体性等特征。社会系统工程便是以社会系统为研究对象的系统工程，是“组织管理社会主义建设的科学技术”[11]，换言之便是组织开展社会主义国家治理的科学技术。钱学森还指出，社会系统工程是以第五次产业革命为中心的，它比以往任何的系统工程都更加依赖于信息高新技术。同时，基于开放复杂巨系统的特征，社会系统工程要坚持整体性、协同性、规范性的思维模式。整体性思维坚持连续性、立体性、系统性原则，认为整体是由各个局部按照一定的秩序组织起来的，要求以整体和全面的视角把握对象。协同性强调元素与元素、事物与事物间属性互相增强并向积极方向发展的相干能力，即元素间、事物间相互联系、相互作用、相互牵涉的能力，通过元素纵向与横向之间的协调与协作，推动事物共同前进，实现个个获益、整体加强[12]。

钱学森社会系统工程思想所倡导的系统性、整体性、协同性，以及对信息技术的高度重视，对整体智治实现率内涵与维度的界定具有重要的参考价值。第一，整体最优化是社会系统也即国家治理的最终目标，为此应达到政府治理、市场治理、社会治理、各区域治理等子系统和谐共生、协调统一的状态。第二，从治理系统的纵向结构来看，应在各司其职的基础上统一于所从属的上一层次治理系统，形成层次性网状结构。第三，从治理系统横向结构来看，各治理主体应通过协调与合作形成拉动效应，实现相互赋能、互利共赢、全局优化。第四，從治理技术来看，应充分运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，形成人－机结合、人－网结合的治理方式。

（三）整体性治理理论和数字治理理论

整体性治理理论和数字治理理论均为西方公共治理前沿理论。针对新公共管理运动造成的公共服务和治理的碎片化，整体性治理理论创始人希克斯提出进行三大治理层面整合，包括治理层级、治理功能和公私部门。治理层级的整合是指地方政府、区域政府、中央政府乃至国际组织之间的整合；治理功能的整合是指政府部门之间的功能性整合；公私部门的整合是指在政府部门、私人部门和志愿组织之间建立伙伴关系[13]。整体性治理不仅强调政府组织体系整体运行的整合与协调，还注重政府通过与第三部门和企业合作共同完成公共服务的供给，进而“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，达致整体性治理的最高水平”[14]。数字治理理论是在整体性治理理论基础上结合数字时代而产生的一种治理理论。其代表人物帕特里克·邓利维主张政府加强对大数据、云计算等新一代数据处理技术的应用，推动数字时代协同公共服务的发展，并借助数字技术建立扁平化的公共部门组织结构及管理机制，促进权力运行的公开与共享，逐步实现还权于社会、还权于民的善治过程[15]。随后，该理论在实践过程中不断发展丰富。当前，构成数字治理理论的核心内容包括六个方面：重新融合、基于需求的整体主义、数字化变革、透明度、社交媒体和共享服务中心[16]。

由上可见，整体性治理理论、数字治理理论对整体智治实现率内涵与维度界定的理论贡献和启发主要体现为：第一，治理结构上应形成政府组织间的跨部门横向合作，政府层级间的纵向合作，公私部门之间伙伴合作等，合作关系网络的形成将从供给侧推动围绕公众需求的政策执行尤其是公共服务供给；第二，在治理机制上应广泛、深度应用信息技术和数据处理技术，在虚拟空间畅通政府内部沟通协调机制和政府与社会之间的协商对话机制，进而建立在线协同机制，形成问题导向、需求导向的治理联盟体或共同体；第三，在治理效果上应表现为基于公众需要提供一站式无缝隙的公共服务，并能有效处理公众最关注的问题，实现公众满意度的显著提升。

二、整体智治实现率的内涵界定与维度识别

（一）整体智治实现率的内涵界定

根据《辞海》的释义，“实现”可以解释为事件或状态的发生，使成为现实；“率”作为名词时指一定的标准和比率。因此，“实现率”从字面上可以理解为使某事件或状态成为现实的标准和比率，“整体智治实现率”便是使整体智治成为现实的标准和比率。而比率的计算涉及不同类别数据之间的比值，就整体智治实现率而言即是当前治理现状与整体智治理想形态或理想标准之间的比值。

在此基础上，依据相关理论基础和数字化改革、变革型组织建设的实践指向，整体智治实现率的内涵可以被具体界定为：在党“总揽全局、协调各方”的统领下，基于场景化的服务和治理需求，通过数字赋能、综合集成和系统重塑，跨层级、跨部门、跨区域、跨领域一体化全贯通治理共同体的成熟程度，以及即时感知、科学决策、主动服务、高效运行、智能监管的新型治理形态的达成程度。

（二）整体智治实现率的维度识别

根据整体智治实现率的概念内涵，结合整体智治实现率相关理论源流的思想内核，整体智治实现率的维度应包含党建统领力、跨层级协作度、跨部门合作度、跨区域协同度、跨领域联动度、数智化支撑度六个方面。每个维度的涵义如下。

党建统领力：党“总揽全局、协调各方”作用得到更好发挥，通过构建全局“一屏掌控”、政令“一键触达”、执行“一贯到底”、监督“一览无余”的数字赋能、高效协同工作场景，实现各领域重大任务有效落实，党的领导塑造变革能力显著提升。

跨层级协作度：突破传统科层制中的固有结构，建立适应数字化发展和公共治理需要的全新的政府间纵向关系形态。这种协作度在省域治理中主要表现为在各级政府权责明晰、履职到位的基础上省市县乡一体整体治理格局的形成情况。

跨部门合作度：党政机关各部门围绕核心业务进行有效合作与协同，实现治理功能有机整合，数据资源深度共享，反映横向政府体系整体运作的整合性与协调性及公共产品输出的“一站式”水平。

跨区域协同度：在保留原有行政管辖范围不变的前提下，不同区域的政府围绕跨区域服务和治理需求进行协调联动，实现不同区域间的合力通办、配合互补、一体联动。

跨领域联动度：不同治理主体基于一定的制度与规则达成多种形式的合作与互动，朝着特定治理目标开展步调一致的集体行动，实现治理能力优势叠加、治理效果整体最优。

数智化支撑度：治理过程中数据和数字技术的作用得到充分发挥，公共数据平台支撑能力显著提升，通过以数据流整合决策流、执行流、业务流对传统治理方式进行系统性重塑，形成人机协同、智慧研判的智能治理模式。

三、整体智治实现率的指标体系构建

基于整体智治实现率各维度的基本涵义，结合数字化改革、变革型组织建设的主要举措及数据的可获得性，进一步细化设计每个维度的二级、三级指标。

（一）党建统领力

党“总揽全局、協调各方”作用发挥情况在解决国家治理问题方面直接体现为对重大问题的管控能力和处置效果；在解决社会治理问题方面直接体现为对人民群众诉求的回应和解决情况；在解决党自身存在问题方面直接体现为全面从严治党、推进自我革命，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，而腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，所以全面从严治党成效的核心体现就是完善权力监督机制，让权力在阳光下运行。因此，该维度设置重大问题管控力、群众诉求回应成效度、权力监督成效度3个二级指标。

进而，在重大问题管控力方面，选取全流程精密智控、全要素综合分析、全方位党建统领的问题闭环管控新模式新机制——“八张问题清单”（巡视、督查、审计、环保、网络舆情、安全生产、信访、社会平安稳定）的核心指标——问题主动发现率、重点关注问题整改执行率、问题整改立体评价优良率作为三级指标。在群众诉求回应成效度方面，选取聚焦高频民意需求为民办实事数字化应用“民呼我为”的核心指标——事件按期办结率和事件办理群众满意率作为三级指标。在权力监督成效度方面，以反映权力监督新模式新机制主要载体的公权力大数据监督平台运行成效的预警信息查实率作为三级指标。

（二）跨层级协作度

跨层级协作度体现为省市县乡一体整体治理格局的形成情况，也反映纵向政府体系的贯通程度。这种贯通程度又具体体现为各级政府之间平台、应用、数据等的贯通情况。因此，以平台贯通度、应用贯通度、数据共享度作为该维度二级指标。

在此基础上，由于公共数据平台是数字化改革的关键性支撑平台。因此，以各级公共数据平台调用接口互相开放比例作为平台贯通度的三级指标；以反映数字化改革成果载体的省级统建重大应用向下延伸应贯通尽贯通的比例作为应用贯通度的三级指标；以反映层级之间数据共享效率的跨层级数据共享平均审批时间作为数据共享度的三级指标。

（三）跨部门合作度

由于跨部门合作度体现部门之间围绕复杂核心业务整体运作的协调性及公共产品输出的“一站式”水平，而政府对外输出的公共产品又主要体现于其与群众互动两大接口——群众找政府的政务服务、政府找群众的监管执法。因此，本维度设置政务服务类事项业务协同度、监管执法类事项业务协同度2个二级指标。

在此基础上，选取涉及部门多、跨部门协作要求高且与群众、企业日常生产生活密切相关的事项作为三级指标。在政务服务类事项业务协同度方面，选取企业高频办理且对营商环境影响较大的跨部门政务服务事项——企业开办、一般企业投资项目平均审批时间作为测度指标。在监管执法类事项业务协同度方面，选取反映部门间联合监管、联合执法开展情况的跨部门“双随机”联合监管率、“综合查一次”占行政执法总次数的比例作为测度指标。

（四）跨区域协同度

跨区域协同是指不同区域间政府围绕跨区域服务和治理事项的协调联动。其中，围绕群众企业服务需求的区域间一体联动是跨区域协同度的集中体现，主要表现为政务服务和公共服务的一体化程度。因此，设置政务服务一体化程度、公共服务一体化程度2个二级指标。

进而，以反映政务服务跨区域通办情况和区域间数据共享情况的“全国通办”政务服务事项占服务事项总数的比例、跨区域数据共享平均审批时间作为政务服务一体化程度的三级指标；以反映跨区域公共服务共享应用场景落地情况的社保卡（市民卡）公共交通“一卡通行”实现率作为公共服务一体化程度的三级指标。

（五）跨领域联动度

跨领域联动是指通过治理主体之间合作与互动形成多元主体合作互补的治理格局，其主要表现是政府与企业、公众、社会组织等社会多元主体以及社会多元主体之间伙伴合作关系成熟程度。因此，本维度设置政府与企业联动度、政府与社会联动度以及社会多元主体之间联动度3个二级指标。

在此基础上，由于PPP模式体现为政府和社会资本通过合作共同参与公共基础设施的建设，因此以城市基础设施建设项目中PPP项目所占比例作为政府与企业联动度的三级指标；以体现公共服务供给方面政府与社会组织合作程度的政府购买社会组织服务支出占政府一般公共预算支出的比例作为政府与社会联动度的三级指标；以体现社会横向网络发育程度、社会组织活跃程度的每万人志愿服务参与率、每万人拥有社会组织数量作为社会多元主体之间联动度的三级指标。

（六）数智化支撑度

数智化是数字化与智能化的有机融合[17]，是链接整体性要求与治理现代化目标的关键手段。一方面，数据是数字化的基础，构建数据资源体系是推动数据资源化进而成为治理要素的关键，而构建数据资源体系就要打破部门间、层级间、系统间的数据壁垒，建立一体化的公共数据平台。另一方面，“大脑”是提升治理智能化水平的核心动力，智能要素则是体现“大脑”智能化水平的结晶。据此，以公共数据平台支撑度、智能要素支撑度作为二级指标。

在以上两个二级指标之下，选取反映公共数据平台使用情况及数据质量的公共数据平台数据共享调用次数、问题数据比例作为公共数据平台支撑度的三级指标；选取反映组件、智能模块等智能要素开发运用情况的新建应用统一组件应用尽用率、“城市大脑”智能模块上线数量作为智能要素支撑度的三级指标。

综上所述，构建了由6个一级指标、15个二级指标、24个三级指标组成的省域整体智治实现率评估指标体系（见表1）。

基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题“市场进入类跨部门审批事项‘最多跑一次改革成效测评与政策完善研究”（项目编号：119NDJC289YB）；浙江省软科学研究计划重点项目“数字化转型背景下我省政务服务体系优化与创新研究”（项目编号：2021C25026）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]Janowski， T. Digital government evolution： From transformation to contextualization[J]. Government Information Quarterly， 2015（3）： 221-236.

[2]曾凡军，梁霞，黎雅婷.整体性智治的现实困境与实现路径[J].中国行政管理，2021（12）：89-95.

[3]郁建兴，黄飚.“整体智治”：公共治理创新与信息技术革命互动融合[N]. 光明日报，2020-06-12（011）.

[4]张鹏.整体智治视阈下“放管服”改革的地方实践、现实困境与优化策略[J]. 行政与法，2023（2）：65-75.

[5]习近平.论坚持全面深化改革[M]. 北京：中央文献出版社，2018：432、449.

[6]中共二十届二中全会在京举行定[N]. 人民日报，2023-03-01（001）.

[7]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调加强数字政府建设推进省以下财政体制改革[N]. 人民日报，2022-04-20（001）.

[8]习近平.习近平谈治国理政.第二卷[M]. 北京：外文出版社2017：287.