基层数字治理的“智治”逻辑

傅荣校

数字中国战略下的政治、经济与社会领域的数字化转型，数字政府与数字经济的建设与发展，近年来已经取得了令人瞩目的成就，相比较而言，数字社会建设，尤其是基层社会治理，尚需大力推进。今年4月28日，中共中央、国务院颁布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），其中明确提出“加强基层智慧治理能力建设”，体现了基层治理数字化转型的根本要求，同时也是中国特色基层治理制度“智治”展现的必然逻辑。

基层数字治理是一种强基逻辑

基层社会是我国社会的微观世界，这个微观世界中，有国家权力的末端执行，有社会自组织机制的自我调节、法治规则与道德教化要求并存的社会秩序，更有多元化价值和利益诉求的密集汇总，其治理需要以维系社会秩序为核心，在党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的整个社会治理框架中，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。

基层治理体系是国家治理体系的基础层，党和国家的方针政策惠及于民，以及国家治理体系和治理能力现代化工作的许多方面，都需要通过基层治理体系和治理能力现代化的建设来落实和推进。基层治理体系决定了党和国家的方针政策是否能够贯彻执行到位，决定了基层群众的切身利益能否得到落实。因而，党的十八大以来，党中央高度重视基层治理，多次强调，基层强则国家强，基层安则天下安，要坚持以基层社会的人民群众为中心，着力解决人民群众的担心事、操心事、烦心事、揪心事，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感，构成一个中国社会稳定的基础层。

我国基层治理基本制度设计的目标，就是加强党对基层治理的全面领导，构建党的领导、人民当家做主和依法治理有机统一的基层治理体制机制，提升基层治理能力，增强乡镇（街道）行政执行能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力和为民服务能力，加强村（社区）组织动员和综合服务、兜底服务能力建设，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

当前，通过我国各地的基层治理探索实践，已建立起自治、法治、德治相结合多维构成的基层治理体系，并不断探索固基、强基的数字治理能力，已经形成我国基层治理体系与基层治理能力现代化推进的内在逻辑。本质上，数字技术的本质内核与基层治理的核心理念，有着强烈的契合性，“技术的现代理性追求与以善治为靶向的治理核心目标具有同质性”，“社会治理的多中心理念与技术嵌入具有相互促进性”，“技术与治理作为人类的社会实践具有互构性”，嵌合而成新的基层数字治理的復合型概念，并基于基层治理体系与治理能力现代化逻辑推进，也是我国社会治理的强基必然。

基层数字治理需要体现善治逻辑

发端于上世纪90年代的数字治理，有三层变革意义：一是数字技术在治理领域的工具应用和方法创新，有着工具理性意义;二是涉及到组织结构与机制流程变革的改革意义;三是治理制度重塑意义。

尽管数字化对于社会治理有着极强的楔入性，但从省力法则上看，往往是数字技术和数字赋能作为治理工具表现得最为明显，而且从政策安排与实践推进层面上看，也是最为经济有效的。然而，在复杂的基层治理中，工具理性的过度扩展，往往会弱化价值理性，而且从国家权力的末端运用上，也容易依赖数字技术，而对于组织机制与制度重塑上有行动惰性，在日趋技术化的数字治理思维下，人们对于基层治理困境的判断会倾向于是信息技术发展不足、应用不够的问题而非制度性问题。因而，数字治理必须有着“善治”的价值导向。

“善治”概念在治理理论中有着多种解释，但在基层社会治理层面上，善治的特征是很明显的，即政府与社会成员对基层公共生活的合作管理，充分体现社会协同与公众参与的内涵，用俞可平教授的话来说，“善治就是政府官员和平民百姓对治理状况都感觉很好。不仅政府的管理要好，政府不在场时，社会的治理状况也很好”。

因而，善治的核心，就是基于国家与社会的主体属性，处理好国家与社会的关系，换句话说，就是处理好国家权力运行机制与社会自组织机制的关系。当前我国的自治、法治、德治的基层治理体系，自治是一种典型的社会自组织机制，法治手段是一个底线保障，德治是对于法治结果的升维，三者合成的基层治理体系都需要社会主体的培育。国家与社会组织关系的处理、公众社会事务性的广泛参与路径设计等问题，这些都是基层数字治理完善的必要条件。

当前，我国基层治理上多数地区面临结构性和功能性双重困境。就结构性上而言，尽管基层仍然保留全社会动员自上而下的结构形态，但由于社会流动快、熟人社会的人口结构向陌生人社会的人口结构转变，同时公众利益诉求多元、个体维权意识觉醒、社会事务参与意愿强烈，导致了基层社会向心力弱化、事务处理复杂性增加。另外，基层治理组织弱化、虚化，职责同构的体制使基层治理资源难以整合。结构性的问题，必然导致功能性困境，包括治理体制不顺、协同治理能力薄弱、指挥反应不灵、群众服务需求得不到及时满足、社会组织协同和居民参与不够等问题。

因而，解决结构性与功能性问题，就必然要着重考虑基层数字治理的组织结构与机制流程变革的改革意义和治理制度重塑意义，特别需要解决两大方面问题：一是社会协同问题，二是公众参与问题。

社会协同问题，关键是解决国家与社会组织的关系。基于中国的特殊国情以及合作治理的潮流，当前我国社会组织发展要在分立的基础上尽快实现国家与社会组织的合作，走一条混合型法团主义的独特发展道路，一方面使得社会组织不会挑战基层的国家权力，另一方面防止出现依附型人格的社会组织。为此，需要相应的政策扶持，为基层社会组织的形成与发展创造条件，并使得其中一些优秀者成为枢纽型社会组织，通过党组织作用，成为承接政府转移职能的主要对象，解决“政府干、群众看”的问题。