新时代党和国家机构改革的逻辑理路与推进要点

丁佳欣 王斌

面对新时代新征程的战略任务、战略要求和战略环境，党的二十大对深化党和国家机构改革作出重要部署。党的二十届二中全会审议通过了《党和国家机构改革方案》，本次机构改革是在2018年机构改革后职能实现系统性、整体性重构的历史性成就的基础上，党中央站在党和国家事业发展全局作出的又一重大改革部署。深刻学习和理解这一新部署，需要正确认识新时代党和国家机构改革的历史使命，明晰党和国家机构改革的逻辑理路，抓牢党和国家机构改革的推进要点，才能科学准确深入全面地理解党和国家机构改革的理论涵义和实践价值。

一、新时代以来党和国家机构改革的历史使命

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕全面深化改革总目标，持续推进党和国家机构改革，是基于新时代党和国家机构改革利在当代、惠及长远，是解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求，是坚持和加强党的全面领导的必然要义，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径。

（一）解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求

党和国家机构改革是解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求，2018年和2023年的党和国家机构改革始终锚定新时代社会主要矛盾这一战略基点进行部署，着力解决发展中不平衡不充分的问题。2018年的党和国家机构改革，以党的十九大报告指出的我国社会主要矛盾已经发生变化的重大政治判斷为依据，积极适应这一关系全局的历史性转变，对党和国家机构提出的新要求，坚持以人民为中心，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，为解决主要矛盾提供了体制支撑。

2023年的党和国家机构改革，面对比以往更加错综复杂的风险、挑战、矛盾，党中央坚持问题导向，补短板、强弱项，深化重点领域机构改革，重点加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等领域机构职责的优化和调整，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，以更好地满足人民对美好生活多样化、高层次的新需求。

（二）坚持和加强党的全面领导的必然要义

党和国家机构改革是坚持和加强党的全面领导的必然要义，2018年和2023年的党和国家机构改革始终把握坚持和加强党的全面领导这一根本原则，不断提高党的执政能力和领导水平。2018年的党和国家机构改革，以加强党的全面领导为统领，重视理顺党政关系，统筹设置党政机构，优化党的组织机构，推进职责相近、联系紧密的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，为加强党对各领域各方面工作领导提供有力制度保障，提高了党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

2023年的党和国家机构改革，以加强党中央集中统一领导为统领，通过新组建党中央机构与职能部门，进一步强化了党中央对金融、科技、社会、港澳工作等涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导、顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进和督促落实，使党对重大工作的领导体制机制进一步健全，党总揽全局、协调各方的领导核心作用得到充分发挥。

（三）实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径

党和国家机构改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径，2018年和2023年的党和国家机构改革始终牢固树立国家治理体系和治理能力现代化导向，不断提升国家治理现代化水平。2018年党和国家机构改革，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，统筹党政军群机构改革，对党和国家组织结构、管理体制进行整体性、系统性重构，初步建立起适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架，使国家治理体系特别是党政机构架构日趋成熟。

2023年的党和国家机构改革，坚持以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，通过统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构以及中央和地方机构改革，对体制机制、机构职责、编制资源配置进行调整和完善，为从高起点、高水平推进国家治理现代化提供了更高效的机构载体和更有力的制度保障，不断把新时代国家治理现代化引向深入。

二、新时代党和国家机构改革的逻辑理路

党和国家机构改革主要涉及“系统、要素、关系”三个层面。“系统”体现了党和国家机构设置和职能配置的整体部署和系统规划，强调实现“系统完备”，是党和国家机构改革的逻辑起点。“要素”反映了机构及其改革的具体过程和环节，强调实现“科学规范”，是党和国家机构改革的逻辑生成。“关系”包含各要素之间关系以及各系统之间关系，概括了不同机构之间的互动关系模式以及不同机构在整个系统中的运行情况，强调实现“运行高效”，是党和国家机构改革的逻辑旨归。系统完备、科学规范、运行高效，三者彼此联系、相互贯通，逻辑起点、逻辑生成、逻辑旨归，三者环环相扣、缺一不可，共同构成新时代党和国家机构改革的逻辑理路。

（一）新时代党和国家机构改革的逻辑起点：系统完备

逻辑起点是原点、基点，是党和国家机构改革的起始范畴与重要基础，它的内涵与重要性体现于改革的全过程。新时代党和国家机构改革的逻辑起点聚焦于党和国家机构的系统完备。

第一，系统完备是改革的顶层设计。在全面审视、系统梳理党和国家机构及其职能的基础上，整体、统筹谋划机构设置的调整以及职能配置的优化，以形成有机统一、联系紧密、覆盖全面的党和国家机构职能体系，为各方面要素整体有序推进提供保证，为提高改革的精准性、时效性奠定基础。

第二，系统完备包括机构健全、职能配套、机制完善。机构健全是党和国家机构的完整性，该增设的增设，该合并的合并，该分拆的分拆，该撤销的撤销，使各类机构设置健全、彼此协调、耦合一体。职能配套是机构职能的系统性，该加强的加强，该整合的整合，该划转的划转，该弱化的弱化，使党和国家机构职能全面、统分有度、相互配套。机制完善是理顺党政机构关系，完善党政机构布局，是党的集中统一领导的机构职能体系、党对重大工作的领导体制机制健全完善，确保党的领导全覆盖。

经过2018年的机构改革，党和国家组织结构和机构职能已经实现了系统性、整体性重构，顺利构建了适应新时代要求的党和国家机构职能体系框架，加强党的全面领导得到有效落实，维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全，为2023年继续深化党和国家机构改革奠定了良好基础、提供了有力保障。

（二）新时代党和国家机构改革的逻辑生成：科學规范

逻辑生成是过程、反应，是党和国家机构改革的主要路线和中心线索，它发挥着联结作用，将逻辑起点、逻辑旨归有机联结进而形成一个完整的逻辑闭环。新时代党和国家机构改革的逻辑生成主要表现为党和国家机构的科学规范。

第一，科学规范是改革的主要过程及其相应要求。在系统完备的党和国家机构职能体系整体框架下，对机构改革的具体过程和各环节进行精细调整和精准把控，以构建科学化、具体化、规范化、程序化、制度化的党和国家机构工作流程体系，进一步强化职责体系的系统性，最终为实现党和国家机构的高效运行提供保障。

第二，科学规范是设置合理、程序严密、于法周延。设置合理是聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，坚持问题导向，合理设置机构、科学配置职能，理顺和明确各机构职责权限，确保各类机构设置、职能配置和职责调整符合实际需要、符合客观规律、符合系统整体变化。程序严密是抓好改革的关键环节，落实改革主体责任，确保机构改革工作按照时间表、任务图有组织、有步骤、有纪律地推进，确保机构、职责、人员等按要求及时调整到位。于法周延是坚持机构改革与法治建设的和谐统一，机构改革于法有据，在法治框架下展开，在国家法律和党内法规的规范下进行，确保依法依规设置党政机构、履行党政职能、管理机构编制。

2018年的机构改革完成了组织架构重建、实现了机构职能调整，党和国家机构改革解决了“物理重组”的问题，但是要真正发生“化学反应”，还有大量工作要做。2023年的党和国家机构改革的重点是处理职能体系重构后职责、权限、业务、人员等各要素的重组和融合问题，解决好机构改革中出现的新问题，对机构职责进行及时查缺补漏、科学动态调整，增强机构改革的执行力度，推进机构改革工作有序依法展开，将机构改革任务落到实处，才能不断向改革的目标迈进，最终达成改革的目标。

（三）新时代党和国家机构改革的逻辑旨归：运行高效

逻辑旨归是终极价值目标，是党和国家机构改革的归宿和最终落脚点。新时代党和国家机构改革的逻辑旨归集中体现在党和国家机构的运行高效。

第一，运行高效是改革的目标。系统完备的机构职能体系和科学规范的机构职责体系，最终体现为党和国家机构的高效运转，党和国家机构改革最终落脚于各机构行政效率和履职能力的提升以及执行力和公信力的提高，建设人民满意的服务型政府，提高党和国家治理效能。

第二，运行高效是运转协调、执行顺畅、监督有力。运转协调是各类机构的职能定位以及相应的职责明确清晰，实现一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责，各类机构分工明确、权责清晰、履职到位，能够有机联动、相互配合、高效协作，在履行职能过程中发挥总体效应。执行顺畅是中央与地方两个积极性充分发挥，从中央到地方各层级机构有序衔接，从上到下各项事务能够贯彻落实、运行顺畅、有效执行。监督有力是党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督等各类监督关联互动、系统集成，发挥好覆盖全面、协同高效、常态长效的监督合力，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，保证党立党为公、执政为民，保证国家机器依法履职、秉公用权。

2018年的机构改革实现了党和国家机构职能的系统性、整体性重构，提升了党和国家机构改革工作的科学化、规范化尤其是机构编制管理的法定化水平。2023年的机构改革持续强化方向聚焦和靶向精准，将更加有针对性地解决改革中各层面各环节出现的问题，继续提升机构改革工作的制度化、规范化水平，有组织、有步骤、有纪律地将机构改革各项任务稳步落实到位，推动机构运转更加协调、执行更加顺畅、监督更加有力，最终实现党和国家机构的高效运行。

三、新时代党和国家机构改革的推进要点

党和国家机构改革是一项复杂系统工程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，需要根据新的使命任务、新的战略安排、新的工作要求不断进行调整优化。在巩固已有改革成果的基础上继续深化改革党和国家机构，需要正确认识和准确把握党和国家机构改革的四个推进要点。

（一）新时代党和国家机构改革切入点：机构职能

职能是机构存在的前提，是机构必须发挥的作用和应当具备的功能，新时代党和国家机构改革要以机构职能为切入点，通过厘定功能，确立系统结构，实现党的领导组织的完备。

一是定功能。党和国家机构改革必须明确党的领导核心作用以及党组织的两项基本功能，即政治功能和组织功能。党组织的根本属性是政治属性，党组织的首要功能是政治功能，而组织功能服务于政治功能，是发挥党组织政治功能的基础和保证。政治功能重在把方向，组织功能重在聚力量，两者相辅相成、内在统一，在机构改革中既要突出政治引领，确保党在同级各种组织中发挥领导作用。同时，要突出组织体系建设这个重点，整体推进各层级各领域党组织建设。

二是确系统。明确党的组织机构的系统结构，为充分发挥党组织的政治功能和组织功能提供载体。理顺各级党组织的关系是确立系统的核心工作，党中央是整个系统的大脑和中枢，负责把方向、谋大局、定政策、促改革；党的地方组织听从党中央指挥，并在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用；党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒。理顺党组织同其他组织的关系是确立系统的重要工作，党组织在同级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体等其他组织中居领导地位。从纵向和横向理顺党组织的职能定位和相互关系，构建和完善纵向到底、横向到边的严密组织架构，才能确立党和国家机构的职能体系。

三是促完备。推进各层级各领域党组织建设，实现党的组织机构职能体系的主体框架完备性。强化系统思维，坚持一体推进各级党组织建设，不断健全健强党的各级组织。坚持问题导向，针对党的组织和工作覆盖存在的空白点、薄弱点精准发力，实现党的组织建设紧随党的工作进展全覆盖。推进党的组织建设贯通各层级、覆盖全领域，通过各级党组织的政治功能和组织功能的有效发挥，推进党的组织机构系统结构不断趋向成熟和完备。

（二）新时代党和国家机构改革核心点：机构职责

职责是职能的具体表现，是机构应该承担的责任、履行的作为，新时代党和国家机构改革要以机构职责为核心点，通过厘定责任，确立科学边界，实现党的领导职责的规范。

一是定责任。在明确党组织基本功能和职能体系主体框架的基础上，重点是要明确党的各级组织机构应当承担的主要责任。党中央机构与职能部门决定总的工作路线方针政策，负责对重大战略、改革、举措、事项作出决策和部署；党的地方组织负责贯彻落实执行党中央以及上级党组织的决策部署、指示要求，部署本地区重大事项和重要工作，领导同级其他组织，指导和督促检查下级党组织开展工作；党的基层组织负责把党中央和上级党组织的决策部署贯彻落实到基层，密切联系群众。

二是确科学。清晰党的各级组织机构的职责边界，构建科学完善的党的组织机构职责体系。在明确各级党组织主要职责及关系的基础上，进一步确立党的各级组织机构的职责，以及与其他组织机构的职责边界，特别是党的组织机构和政府机构之间的权责关系，以明确的权力清单和责任清单为手段，科学构建党的统一领导，进而破除政出多门的问题，解决好职责界限模糊、职责交叉重叠、工作内容重合等问题。推动形成纵向职责明确、上下有序衔接，横向分工合理、权责关系清晰的职责体系。

三是促规范。完善党的组织制度并强化监督，提升党的组织机构职责调整和职责履行的制度化、规范化。健全党的组织制度法规体系，依据党的组织法规制度调整和完善党的各级组织的职权职责。树立“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”的管党治党理念，加强党内监督，并逐步推进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督等各类监督的贯通和衔接，发挥好规范和约束履职行为的合力，提升党组织及党员依法履行职责的效率和水平。

（三）新时代党和国家机构改革着力点：机构调整

机构是职能发挥的载体，是职责落实的主体，新时代党和国家机构改革要以机构调整为着力点。通过制定机制，确立运行体系，实现党的领导运行高效的目标。

一是定機制。建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，优化党中央决策议事协调机构，强化对重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进。建立健全党总揽全局、协调各方的体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位。优化党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作，优化设置党委办事机构和党的派出机构，推动党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置。

二是确运行。完善上下贯通、执行有力、令行禁止的组织运行体系。在贯彻落实党中央各项决策部署和执行党中央各项决定指示要求上，党的中央组织是“最初一公里”，党的地方组织是“中间段”，党的基层组织是“最后一公里”。中央组织、地方组织、基层组织之间上下贯通、有序衔接、环环相连，党的各级组织各正其位、各司其职、各显其力、执行顺畅，通过层层管理、层层传达、层层落实、层层监督的方式，把中央决策部署落实落地。

三是促高效。优化相关工作机制，提升党的组织运行体系的效率。完善推动党中央重大决策落实机制，完善党委督促检查工作领导体制和工作机制，严格执行向党中央请示报告制度，提高党中央决策的执行力度与贯彻力度。建立常态沟通联系机制和重大问题请示汇报机制，加强党组织对同级其他组织相关重大工作的指导与及时掌握，确保党的决策部署在同级组织中贯彻落实。形成党的各级组织间上下贯通、执行顺畅、令行禁止，国家机关、企事业单位、群团组织、社会组织等在党的统一领导下协调行动、发挥合力的高效运转的工作格局。

（四）新时代党和国家机构改革突破点：编制改革

机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，新时代党和国家机构改革要以编制改革为突破点。通过设定资源，确立编制配置重点领域，发挥编制资源的统筹作用。

一是定资源。充分考虑党和国家各机构的职能性质、任务轻重、工作量大小、难易程度，依法核定机构的人员编制和领导职数。把规模控制在合理、科学、可持续的范围内，优化机构和人员的匹配关系。在综合分析编制、实有人员、一定时期自然减员和用编需求等情况的基础上，适当精简编制，解决机构臃肿、人浮于事等问题，为机构“瘦身健身”。加大机构编制违纪违法行为查处力度，严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定。

二是确重点。将收回的编制用于保障重点和急需，完善机构编制的供给侧改革。着眼科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域，推动编制资源向重点领域、重点行业倾斜，以保障重点领域和重点工作的人力支撑。根据行政权力事项调整、下放情况，鼓励推动编制资源下沉，“减上补下”，重点保障直接服务民生、从事社会管理和基层一线的编制需求，保障下放事项接得住、管得好。

三是促统筹。打破编制使用壁垒，优化编制资源结构，提升机构编制资源使用效率和效益。强化编制资源跨部门统筹使用，根据职能、职责和任务变化情况，按照编随事走原则，促进编制资源在部门间合理调整、有序流动，核减收回职能弱化部门编制资源，保证职能任务加重部门编制资源。强化编制资源跨地区统筹使用，根据各地人口状况、城镇化水平、经济社会发展水平等变化情况，进行区域间编制动态调整，优化编制资源区域布局。

作者：丁佳欣，西南大学国家治理学院硕士研究生

王斌，西南大学国家治理学院、重庆市基层治理共同体研究中心教授、博士生导师

责任编辑：张波