创新监管模式 提升国有企业招投标采购效果

张俊杰 王娇娜 李欣

［摘    要］ 本文在对国有企业招投标现状及其监管情况进行分析的基础上，多维度地总结了国有企业招投标采购中存在的问题，并对问题的成因及危害性进行了深度分析。创新性地构建了“4+1监管模式”即四个体系、一个平台的国有企业招投标全过程监管模式。为了使监管模式能够落地实施，提出了相应的实施路径与保障措施，旨在通过强化国有企业招投标全过程监管，全面提升招投标采购项目的效率、效益和效果。

［关键词］ 国有企业；招投标采购；监管模式；保障措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 11. 009

［中图分类号］ F274；F239.45    ［文献标识码］  A      ［文章编号］  1673 - 0194（2023）11- 0033- 05

１      国有企业招投标活动的现状综述

１．１   我国国有企业招投标行业概况

１．１．１   国有企业招投标采购主体及组织管理方式

国有企业招标采购主体为国有独资企业、国有独資公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。

国有企业招投标组织形式一般分为委托招标和自行招标。委托招标是指招标人自身不具有招标条件的，委托第三方招标代理公司办理招标事宜。自行招标是指招标人自身具有自行组织招标的能力，符合相关具体要求的企业自行组织的招标活动。

１．１．２   国有企业招投标采购的种类及采购方式

国有企业招投标采购的种类包括工程招投标、货物招投标和服务招投标。工程招投标主要指国有企业进行的有关工程的新建、改造、扩建、维修方面的招投标采购。服务招投标主要指国有企业进行的有关工程的规划、勘测、设计、监理，以及其他项目的审计、造价等方面的招投标采购。货物招投标主要指国有企业进行的有关设备、物资和材料的招投标采购。

国有企业招投标主要方式即为招投标法规定的公开招标和邀请招标两种方式。

１．１．３   招标代理机构的专业化服务水平

我国国有企业招标活动过程中，大部分的招投标业务是委托代理机构来完成。代理机构依据国家招投标相关法律、法规对招投标项目实行全过程代理，项目范围涵盖工业、农业、水利、交通、能源、信息科技、节能环保以及城市基础设施等国民经济建设各个领域，代理内容贯穿招投标全过程。目前，招投标市场年交易规模已超过２０万亿元，建筑、交通、水利水电等行业依法必须招标项目达９０％以上，国内每年参加招标投标的企业占大中型企业的８０％。

１．２   国有企业招投标行业监管情况

根据《招标投标法》第七条规定： “对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》对招投标活动的行政监督进行了职责分工：发展改革委负责对招投标工作的指导、协调以及对重大建设项目工程招投标的监督检查，水利、交通、铁道、建设等相关行政主管部门负责本行业招投标活动的监督检查。由此形成了发展改革委统一综合协调指导，各相关行业主管部门分别实施监督检查的招投标多部门分头各自监管体系。

２      国有企业招投标活动中存在的主要问题

２．１   招标单位在招标中存在的问题

２．１．１   招标前存在的问题

一是肢解工程，规避招标。部分国有企业将紧密相连、不可分割的招标项目强行分割标段，化整为零，规避招标。二是缩减招标，排斥竞争。有的国有企业缩小招标范围，采用邀请招标的方式进行采购，限制部分潜在投标人平等的竞争机会。三是量体裁衣，事前定标。有的国有企业在招标文件中制定有倾向性条款或限制性条款，排挤不中意的潜在投标单位。四是未批先招，浪费资源。部分国有企业存在招标采购项目未经过上级监管部门审批备案，直接招标采购，后期补充手续的情况。

２．１．２   招标过程中存在的问题

一是干涉招标，明招暗定。有的国有企业为了让选定的供应商中标，干涉招标过程。二是招投合谋，串通投标。串通投标行为是招投标活动中比较突出的违法违规现象，它有多种多样的表现形式。三是推荐无效，自行定标。有的国有企业不按评标委员会推荐确定中标供应商，自行确定供应商。

２．１．３   招标完成后存在的问题

一是篡改中标，另立合同。有的国有企业招标后与中标人订立阴阳合同。二是低价中标，高价结算。有的国有企业在招标中让中意的供应商以低价中标，后期通过高价结算提高实际标的。三是拖延授标，引发纠纷。招标后有的国有企业发现中标人非之前选定的中意人，就会通过各种手段拖延授标。

２．２   投标单位、招投标代理等机构在投标中存在的问题

２．２．１   投标单位存在的问题

一是弄虚作假，非法挂靠。部分投标单位存在弄虚作假、非法挂靠、冒用其他有资格供应商名义等不正当竞争行为。在投标过程中，有的投标者借用其他单位的资质、资格、人员、业绩等来投标，带有较大的欺骗性。二是贿赂招标、非法中标投标人通过行贿招标人或代理机构工作人员非法中标。三是倒卖合同，违规转包。不少的企业在中标之后会进行非法转包、分包。四是串通舞弊，相互陪标。供应商为了减少竞争，相互串通陪标报价，出现陪标行为，破坏有序竞争。

２．２．２   代理机构及其招投标各类平台中存在的问题

代理机构存在的问题主要有两头串通，内定中标，暗箱操作，违规控制，能力不足，代理受限，非法干预，违规代理。评标专家方面存在的问题主要有专家库多头设置，容量小，管理混乱，评标专家专业素质存在差异，加之评分标准赋予评委的自由裁量权过大，导致评标结果的差异较大。招投标监督主管部门存在的问题主要有对招投标进行检查、仲裁的规章制度尚不健全，导致外部监督不力，监督效果不够理想。

３      国有企业招投标的问题成因及其危害分析

３．１   招投标主体法制意识不足，造成招标源头上风险较大

国有企业招投标管理的传统思维，限制了相关人员对招标意义的认知。国有企业习惯使用零星采购的方式，不重视规模效益，在主观上比较抵触采购招标工作。招标代理机构从业人员水平参差不齐，专业胜任能力不足也限制了招投标工作的组织效果。部分评标专家疏于业务的学习及知识的更新，不熟悉招标投标方面的法规政策制度，导致对招标文件理解不到位甚至理解错误，也影响招投标采购的效果。

３．２   招投标参与方受经济利益驱动故意舞弊，形成劣币驱逐良币

在经济利益驱使下，有的企业违法违规开展招投标工作，严重干扰了市场秩序，参与违法投标的企业不是靠实力和信用取胜，往往不大重视企业的内部管理和技术升级。由于其竞标的出发点就是通过不正当竞争而中标，他们编制的投标文件着眼点放在投机取巧、谋取不正当中标的途径上，对投标项目不可能认真研究，即使中标，也是首先弥补因违规投标增加的成本，进而造成中标人偷工减料，埋下安全隐患。

３．３   违法失信成本低，处罚过轻无威慑力

对国有企业招投标违法违规行为惩处力度不足，造成违规成本较小，没有对违规违法者形成威慑力。如《招标投标法》对招标人和投标人违法行为的惩处主要以罚款为主，且最高不能超过合同金额的千分之十。这样的处罚措施和力度与投标人违法行为所得利益相比，违法成本过低，以至于不足以阻止投标人为获得非法利益铤而走险。

４      构建国有企业招投标全过程监管的新模式

针对国有企业招投标过程中存在的突出问题，在深刻剖析问题成因的基础上，通过构建“４＋１”（四个体系和一个平台）模式全面提升招投标监管效果。

４．１   优化组织架构，明确职能职责，健全招投标组织监管体系

４．１．１   完善国有企业自身的组织管理体系

国有企业通过设立独立的招标采购部门或岗位，调整组织结构，理順各部门招投标采购关系。同时完善招投标内部审计、监察制度和流程，增加监管力量，常态化、规范化开展招投标治理行动，将治理行动结果反馈应用，提升招投标监管效果，加大招投标监管力度。

４．１．２   加强分行业监管与综合监管相结合的行业监管组织体系建设

发展改革委对国企招投标行使综合监管职能，指导、协调招标投标活动，对重大工程建设项目的招标投标业务运行进行实时监督和检查。国资委、住建厅、工信厅、交通厅、水利厅等各主管部门履行监管职能职责，依法依规对相关招标投标业务全过程进行监督，成立行业自律组织，组织国有企业签订行业自律公约和廉政承诺书，强化自律约束；及时反映各方意见建议，促进监管机构改进监管工作。

４．２   健全招投标内控制度，强化流程控制，提升风险管控能力，形成招投标内部控制流程管理体系

４．２．１   完善招投标制度和流程

深入核实、总结、分析制度和流程中存在或可能存在的问题，发现现有制度规定以及流程环节中的漏洞，健全完善招投标制度，细化招投标流程，尽可能地减少招投标各环节中的人为自由裁量权。此外，企业应根据自身实际情况，差异化地设计各项制度流程，使其更具针对性和可操作性。

４．２．２   强化内部控制管理

内部控制需要企业管理者在充分考虑实际经营管理状况的基础上，系统化和专业化地制定内部控制制度的相关规范。企业在招投标工作中，应当基于业财融合理念，针对招投标采购计划、实施、完成三个阶段强化内部控制管理。

４．２．３   融合形成内部控制流程管理体系

将招投标的内控管理理念、方法、制度，嵌入招投标业务流程之中，形成招投标的内部控制流程管理体系。即在招投标采购项目的各个阶段，通过风险识别和风险评估确定风险种类，再通过制定风险应对策略进行风险管控。

４．３   建立采购项目绩效管理体系，提升招投标的效率和效果

４．３．１   建立采购项目事前预算评估机制，实现采购项目预算决策有评估

针对重大采购项目，将预算绩效评估作为预算编制的必要环节，在年初提报预算项目时，根据行业标准、定额、现场勘查、工程量计算、市场询价等，合理确定评审值，并作为预算安排的重要依据，提升预算安排精准度。

４．３．２   设置预算绩效目标，实现采购预算编制有目标

采购项目实现预算绩效目标管理，是指对招投标采购项目实行预算与绩效双编制、双申报、双审批、双管控，即在编制采购项目的预算时，同期编制招投标采购的绩效目标，申报和审批采购项目的预算时，同期申报和审批采购项目的绩效目标，充分体现采购结果与预算和绩效目标的实现程度。

４．３．３   建立采购项目绩效评价体系，实现执行有监控，完成有评价，结果有反馈与应用

采购项目预算绩效评价体系是全面实施采购项目预算绩效管理的灵魂，建立高效的采购项目预算绩效评价体系，应把握五个关键点，即预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈与应用，充分发挥绩效管理体系相关性、协调性和动态性的功能，结合企业实际经营情况和组织架构的特点，构建“全过程＋多环节”的招投标业务链条，形成具备可操作性的招投标采购项目预算绩效管理体系。

４．４   建立和完善招投标合规管理体系，提升组织管理、制度管理和监督管理的实效

４．４．１   搭建一体化招投标合规管理组织体系

国有企业应当建立责任明确、层次清晰、管控严密的一体化合规管理组织体系。企业应当结合自身规模情况，建立由企业主要負责人和各部门负责人组成的合规管理委员会，统筹推进企业合规管理工作。企业可设置由总法律顾问担任的首席合规官，作为合规管理负责人，负责合规工作的规划、实施和监督。国有企业的法律事务部通常是合规管理工作实施的主责部门，指导、协调和监督检查合规管理的运行。

４．４．２   建立完善的招投标合规管理制度体系

完善的管理制度是合规开展招投标工作的重要依据和前提。企业应形成以《合规管理办法》为核心，招投标配套制度为补充的合规管理制度体系。制定招投标合规管理专项制度，作为企业招投标合规管理的基本制度，形成招投标合规审查、报告、培训、考核、激励、问责的闭环管理。

４．４．３   构建高效规范的招投标合规管理监管体系

企业应当建立融入招投标业务的合规监管工作流程，实现合规监管与经营活动的有机融合。企业的合规管理主管部门应持续对招投标规章制度的执行情况、招投标采购的申请和审核审批、工作人员的综合素质进行监督检查。

４．５   加快建设全过程电子招投标交易管理平台，提高招投标采购运行和监管的效率

４．５．１   加强平台系统建设

国有企业的电子招投标平台建设，首先要符合相关法律法规的规定，其次要结合企业自身的业务需求。由于不同的企业都具备各自的特点，尤其是在管理方面，要求也是各不相同，所以各企业的信息化建设也要以此为基础，充分调查深入研究，探索电子招投标平台建设的相关经验，同时结合企业自身特点进行平台系统建设。

４．５．２   构建“嵌入式”监控系统，不断提升招投标全过程监控效果

将前已述及的“四个体系”嵌入电子招投标平台系统中，形成招投标组织监管体系、招投标内部控制流程管理体系、采购项目绩效管理体系、招投标合规管理制度体系与电子招投标交易管理平台深度融合的电子招投标系统，实现招投标全过程管控信息化。在此基础上推行“嵌入式”监督，紧盯重点领域和关键岗位，将监督触角深入单位采购各个环节，实现实时廉洁风险预警提醒。

５      实施路径与保障措施

５．１   加强招投标政策法规宣贯，全面提升专业水平，强化廉洁自律意识

５．１．１   完善宣贯培训体系，提升招投标专业培训效果

培训体系的组织结构应由招投标各方参与主体形成，包括但不限于国有企业决策层、招投标执行和主管部门、内部监督部门、供应商、招投标监管机构等。培训内容应基于内部控制、风险管理和合规管理，对“４＋１”监管模式下国有企业招投标采购的政策、法规、制度、业务与技术进行整合，形成专业知识体系，形成全方位、多层次、全覆盖的培训内容与培训方式有机融合的综合培训体系。

５．１．２   强化招投标的廉洁自律和监督监察工作，推动招投标管控系统有效运行

制定招投标廉洁准则，指导和规范招投标参与人员的行为，帮助各方树立道德和风险意识。贯彻“道德先行”的理念，运用行为准则确保业务开展过程的规范性，降低招投标风险。细化内外部监管人员的教育工作，提高监管队伍的综合素质，提升依法监督能力。深化法律法规和专业知识的培训工作，提高队伍整体的法律专业水平。

５．２   完善“国有企业阳光采购工程”建设，不断提高企业采购的公开透明程度

５．２．１   强化“三公”意识，奠定“阳光采购”基础

树立“三公”意识，加强廉洁教育。企业应当树立公开、公平、公正的招投标意识，深化招投标队伍的廉洁培训工作，建立健全企业内部廉政教育机制，全方位、多层次地开展负面典型案例剖析，从招投标业务各环节出发，在“４＋１”监管模式下，完善现行各流程制度文件，通过建章立制实现招投标全过程制度化、规范化。

５．２．２   依托电子招投标交易管理平台，继续创新招投标采购的组织管理方式

在此基础上，继续结合当前互联网、大数据、人工智能、云计算等现代技术同各行业相关业务深度融合的发展趋势，将阳光采购工程嵌入到“４＋１”监管模式之中，不断优化招投标电子平台。通过大数据、区块链等技术的创新应用，大力开展远程开标、评标，提高采购效率和资源配置效率。

５．３   建立招投标采购专项审计、巡查制度，实现国有企业采购全过程监管常态化、规范化

加强与审计机关、纪检监察机关和公安机关的协调联动机制，建立健全国有企业招投标采购专项审计、巡查制度，强化对招投标业务执行情况的监督检查工作，切实防范招投标全过程中的违法违规和舞弊行为。利用审计、巡查等多种形式，定位招投标管理中的漏洞和内控风险。

招投标监管部门应当持续整治招投标领域突出问题，坚决做到常抓常管、长治长效，坚决防止问题乱象反弹回潮。将常态化监管中发现的问题和收到的信访投诉举报的调查处理作为常态化监管的重要内容，通过建立问题台账，形成问题调查处理闭环机制，确保问题线索及信访投诉举报“事事有回应、件件有着落”，不断优化完善监管机制，从源头上减少国有企业招投标违法违规行为的发生。

６      结束语

国有企业招投标全过程监管工作是一件综合性很强的工作，加强其监管功能，提升其监管效果更是一项长期的系统工程。国有企业招投标工作涉及面广，管理层次多，业务流程长，需要政府相关管理部门、国有企业、行业自律性组织、招投标代理机构等多方面的协调配合，齐抓共管，形成合力，方可见效。特别是要建立起一套新的“４＋１”监管模式，执行其相应的监管机制，实施其一系列新的制度，需要各层次、各环节的相关部门、机构和单位全方位、全过程努力推动。既需要在制定制度体系过程中体现出科学性和先进性，更需要在执行过程中体现出适用性和有效性。国有企业需要率先从自身做起，树立高质量发展、可持续发展的战略理念，主动发挥国有企业作为重要市场主体的引导作用，将招投标采购管理的理念、方法、模式纳入企业战略管理之中，在招投标全过程监管模式合规运行的基础上，使招投标采购项目的效益更高、效果更好。通过不断健全招投标法规政策和制度体系，持续加大法制刚性和执法力度，有效协调招投标领域各个市场主体，努力推动招投标市场有序规范运行，尽早实现招投标采购治理体系和治理能力的现代化。

主要参考文献

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