论全过程人民民主内涵的“四全”特征

马成昌　杨德志

摘要：全过程人民民主是中国共产党在总结社会主义民主政治建设发展规律的基础上提出的全新政治理念，是新时代中国特色社会主义政治建设的核心范畴。全过程人民民主具有权力归属上的全民性、参与实践上的全程性、功能意义上的全面性与制度依托上的全局性特征。这在一定程度上克服了西方民主政治实践过程中存在的主体有限、过程有限、范围有限与保障有限的内在缺陷。全过程人民民主作为人类政治文明的新形态，必将提升中国民主政治建设的制度化水平，也必将促进世界民主实践的多元化发展，展现人类民主可持续发展的丰富可能性。

关键词：全过程人民民主；人民当家作主；以人民为中心

中图分类号：D62     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2023）04-0062-09

一、问题的提出

习近平总书记在党的二十大报告中指出，发展全过程人民民主是中国式现代化的一项“本质要求”，是“社会主义民主政治的本质属性”[1]。这一重大理论创新是在借鉴人类优秀理论成果、结合我国传统政治智慧与最新民主实践的基础上提出的符合中国发展道路的民主模式，体现了党旨在跳出治乱兴衰历史周期率的自由自觉、自立自强的历史首创精神，是我国未来民主政治发展的基本理论遵循，是推进中国式现代化的有力政治保障。

当今世界，民主理念已然成为全人类的共同价值，但民主理念的普遍认同并不意味着民主制度的整齐划一，每种制度模式的创立与发展都是一个国家主体选择与客观条件综合演进的结果。“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。”[2]但是，一些西方国家不顾世界各国民主政治发展的多元化趋势，局限于一种二元对立的思维模式，执迷于选举民主普世化的教条，简单地将民主等同于竞争性选举，强行将这一民主政治标准作为一种普遍价值推广到世界其他国家，并将不符合这一判断标准的政治发展模式全部斥之为非民主。这无疑是一种强权政治的逻辑。在竞争性选举民主理论大行其道而竞争性选举民主实践又屡遭败绩的情況下，我们需要重新返回历史的地平线，探寻民主的真谛，呼唤民主本真价值的回归。全过程人民民主正是在这样一个历史节点提出的重大理念，这一全新理论创造为破除当代民主政治的发展困境提供了全新的中国方案，对打破西方选举民主的制度樊篱与话语神话具有重大的世界历史意义。而这一历史意义的展现首先体现在对全过程人民民主基本内涵的多重构建，唯其如此，我们才能深切领会这一全新话语体系的核心要义。

总体而言，全过程人民民主展现了人民中心性的价值理念，实现了人民参与上的广泛性，体现了人民意愿，倾听了人民声音，因此具有全民性特征；全过程人民民主贯穿于民主政治实践的运行始终，是一种适用于任何节点的、不间断的、持续性民主，体现了民主制度运行状态上无时不有的纵向贯通性，因此具有全程性特征；全过程人民民主作为程序民主与实质民主的统一，把民主政治建设内化于人民群众多元化的利益获得之中，把改善人民生活条件视为政治合法性的重要依据，切实满足广大人民群众多元化的民生需求，因此具有全面性特征；全过程人民民主的政治实践是一个以点带面的全局性工程，既需要先进的价值引领机制，也需要坚实的制度保障机制，因此具有全局性特征。

二、全过程人民民主的“全民性”

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中明确指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[3]，这一论断指明了全过程人民民主的权力主体即为人民。民主的核心就是“人民的统治”。人民既是民主权利的主体，也是民主实施的目的。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”[4]这一民主理念保障了广大人民群众的根本利益，而人民群众根本利益的有效实现是衡量民主制度治理效果的最高标准，能够最大程度体现人民意志，激发人民创造力，为实现中国式现代化与中华民族伟大复兴提供政治保障。

人类的民主实践经历了一个从古典直接民主制到现代代议民主制的历史发展过程。作为现代西方国家的主要政治实践形态，代议民主制采取的是一种人民投票选出政治精英以管理国家事务的方法。在这一方法中，“某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”[5]。这一代议民主模式虽然实现了大规模政治共同体的民主实践问题，但这种基于人民选票建立起来的对选举人负责、维护选举人利益的委托代理机制对国家整体利益与整体价值目标并不负有全部责任，无法解决一部分人的眼前利益与整个社会的公共利益之间的矛盾。因此，由这一责任机制所实现的民主决策并不能顾及作为整体的人民利益。从根本上来说，这一民主运作机制将民主政治狭隘地局限于政治选举领域，将广大人民群众拒斥于公共事务治理之外。“民主已变成一种纯粹用来挑选和授权政府的机制，它已沦为精英分子之间的一种竞争”[6]。在这种情况下，人民逐渐产生政治疏离感，成为只关心自我利益、只追逐自我享受的孤独个体，最终消解了人民主权的实体性内涵。国外一些学者已经注意到这一民主形式的弊端，并认为中国传统文化中的贤能政治可以弥补这一民主形式的内在缺陷，“希望民主能够依靠吸取尚贤制的优点而得到改善”[7]，选出的贤能者肩负道德与政治责任，实现对现代西方投票式民主的超越。

真正在理论上贯彻人民主权问题的是马克思的人民民主理论，在这一理论构想中，所有人都能够单独参加国家生活，从而奠定了人民主权的主体性原则，即民主在权力归属上的全民性。在马克思主义中国化时代化的历史进程中，“人民”概念的内涵与外延随着时代的变化而变化，在不同的历史时期具有不同的内容。一方面，从实体性意义上来说，“人民”概念首先是一个具有社会性与历史性特征的类概念，人作为社会关系的总和必然要在特定的政治关系与阶级关系中来理解。“人民”在我国宪法文本中主要是指现实政治生活中拥有一定民主权利的特定人群，它是构建国家认同与宪法体系的逻辑起点。中华人民共和国成立初期，“人民”的标准主要以阶级划分。随着中国社会结构与主要矛盾的变化，人民的主体范围也越来越广泛，这在最大程度上保障了社会主义民主政治中实践主体的真实性与广泛性。这一实体性的人民概念为全过程人民民主设定了开放性的人民主权边界。

另一方面，与宪法中关于人民的实体性概念相对的还有关于人民的非实体性概念，它侧重于表达一种具有正当性的抽象人格，是一种作为整体性与历史性的概念存在。人民作为一个抽象整体，具有最高的合法性与正当性，是一定历史时期绝大多数的社会主体，代表了历史前进的方向，是推动人类社会发展的根本动力。这种非实体性的“人民”概念为全过程人民民主注入了价值内涵，体现了人民的历史主体性与历史创造者的定位。

总体而言，无论从理论界定还是从实践运行来说，这种以人民为中心的全过程人民民主充分体现了人民意志，满足了人民利益，最大程度地贯彻了人民中心性的原则。在民主选举中，每一个成年公民的民主权利得到充分保障；在民主协商中，人民的不同观点得到充分表达，人民的意愿与共识得到广泛凝聚；在民主决策中，人民的利益以不同形式在各层级组织中得到贯彻落实；在民主管理中，人民在国家政治生活与社会生活中的各个领域都能够实现对公共事务的管理与自我管理；在民主监督中，人民通过体系严密、层级多元的监督制度对国家公权力进行有效规范与全方位监督。这一制度体系展现了人民中心性的价值观念，实现了人民参与上的广泛性，体现了人民意愿，倾听了人民声音。

三、全过程人民民主的“全程性”

在西方代议民主制中，人民各项权利的行使只有在投票时才被激活，而在选举之外则处于休眠状态；这种民主形式的民主选举与民主决策也始终处于分离状态，人民并不参与选举之后的决策行为，而交由选定的代理人进行政府决策。但这种“以投票为中心”的民主理论不能真正履行民主正当性的规范要求，因为这一政治过程没有人民群众在各个民主实践环节广泛参与的公共维度，从而弱化了人们公共参与、相互尊重的协商对话的义务，进而表现得对政治过程冷漠，与政治过程分离。因此，这种合计票数的民主模式只具有最低程度的正当性，人们的民主实践只是出于个人利益的自私动机来实现自我利益的最大化。“它提供了确定输赢的机制，但却没有提供旨在发展共识、塑造公共舆论甚或形成值得尊重的妥协的机制。”[8]这种过度强调的程序性民主只是作为投票机器，完成了规定性的投票动作，导致了作为民主主体的“人民”逐渐被忽视，导致了民主的消失。“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[9]全过程人民民主在运行时态上贯穿于民主实践活动的各个环节，是一种运行于任一节点的、不间断的、持续性民主，体现的是民主政治实践在运行状态上无时不有的特征。

全过程人民民主吸收了中国传统民本思想的政治智慧，人民能够在民主实践的所有环节行使自己的权利，充分体现了全过程人民民主“全程性”特征，“具有时间上的连续性”与“人民参与上的广泛性和持续性”[10]。这一完整的民主参与形式体现了全过程人民民主的纵向贯通性与互动性，使国家政治生活的各环节都体现了人民的意愿。这一民主实践上的连续贯通性意味着人民群众参与到民主制度运行的各个环节之中，实现了民主运行机制上下衔接的循环状态。在这样一种上下贯通、循环往复的全程性民主模式中，人民的个人意志上升为国家的公共意志并轉化为各种公共决策加以贯彻落实。这一贯通性体现在民主选举中人民权利得到了充分保障，民主协商中人民诉求得到了充分表达，民主决策中人民意愿得到了充分实现，民主管理中人民意志得到了充分执行，民主监督中人民意见得到了充分尊重，由此呈现出一个利益诉求表达、利益协调整合、政策制定、政策实施与政策反馈的有机统一过程。

具体而言，民主选举提供了广大人民群众参与选举与被选举的平等机会，选出代表多数人意志的人民代表参与公共事务，这为人民意志的充分汇集并以法律形式上升为国家意志提供了坚实的群众基础；民主协商优化、协调、整合了民主运行的态势，是实现全过程人民民主的重要实践基础；民主决策充分保证了公共权力行使与以人民为中心原则的有机统一，最大程度汇聚了人民意见，保证公共权力决策符合人民利益；民主管理保证人民群众有效行使管理国家事务、经济、文化和社会事务的权利，实现了人民事业人民管、人民事业人民办；民主监督为人民意志的实现提供矫正机制，使人民群众行使的各项民主权利不会因选举的结束而停止，使权力在阳光下运行，保证公权力的正确行使，实现人民对权力运行的检验与监督。

总体而言，这一完整的民主程序贯穿于民主政治实践的运行始末，是一种适用于任何节点的、不间断的、持续性民主，体现了民主制度运行状态上无时不有的纵向贯通性。在这一运行状态中，广大人民群众能够在任何一个民主程序节点上充分行使自己的民主权利，而不是一种一次完成投票的规定性动作；在这一运行状态中，广大人民群众既是民主程序的推动者与参与者，也是民主程序运行是否有效的评判者与反馈者。真正的民主并不是一选了之，更不是一票了之，而是在选举与投票之外全程性的民主参与过程。

四、全过程人民民主的“全面性”

全过程人民民主强调在民主与民生问题上实质民主的全面性，避免了西方代议民主制只强调投票式程序民主的片面性。代议民主制是在吸收古代直接民主制的深刻教训与反对封建君主专制统治过程中发展出来的特定政治形态，代表着人类政治文明的一大进步。但这一民主形态却是一种将经济问题排斥在政治问题之外的民主体制，政治与法律上的形式平等并不能掩盖经济上的实质不平等，人民在资源、财富占有上的不平等必然导致个体生存境况的严重不平等，这是资本主义代议民主制始终未能解决的问题。“民主目标和市场资本主义经济之间的张力，几乎必将无限期地存在。”[11]马克思主义经典作家也对资本主义代议民主制的虚伪性进行了深刻批判，认为平等不仅应当在国家领域中实行，还应当在社会、经济领域中实行。真正的民主必然是政府对民生诉求的及时回应。这种投票式的形式平等无法掩盖社会经济生活中广泛存在的人民群众普遍的不自由与不平等状态；同时社会经济领域的不平等现象必然会由于资本逻辑的控制而进一步扭曲民主政治的本真状态，必然导致由这种投票式民主选出的代理政府缺乏回应民生诉求的内在动力。“如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义。”[12]

中国几千年的政治理论始终蕴含着把保障人民生存条件视为政府的重要责任，把改善人民生活条件视为政治合法性的重要依据，达到顺民心、厚民生的治国目的。在此意义上，“民生”就不单单是一个经济概念，也同样是一个重要的政治概念，正所谓“民生是最大的政治”。它意味着统治者对人民的政治责任，也意味着人民对统治秩序的认同程度。由此可见，中国共产党的民生政治哲学是中国民本智慧的文化传承与历史赓续。

在全过程人民民主中，人民既是实践主体也是价值主体。这就要求党和政府不仅要持续完善民主政治制度建设，而且要不断实现广大人民群众的根本利益，不断改善人民的民生需要。这种全面性人民民主超越了只空谈民主形式合法性而脱离人民根本利益关切的程序民主的片面性，将民主政治建设聚焦于民生需要，形成民生与民主相得益彰之势：一方面，民生的改善实现了实质民主与程序民主的内在统一，增强了人民对民主制度的认同感，必然会为发展更加健全的民主政治体制提供人民智慧；另一方面，广大人民群众民主政治权利的充分保障必然激发人民的参与热情，促进经济发展与民生改善。

由此可见，全过程人民民主作为程序民主与实质民主的统一，不仅把民主贯彻在“人民当家作主”的政治体系中，而且还把民主落实在“以人民为中心”的发展道路上。人民当家作主必须“具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”[13]。因此，民主政治与经济发展、民生改善是一个密不可分的统一体。全过程人民民主坚持“民心是最大的政治”[14]原则，即把民主政治建设内化于人民群众多元化的利益获得之中。

在新时代中国特色社会主义建设中，发展全过程人民民主就是要始终将人民群众的多元化需要作为一切工作的出发点。当前我国社会的主要矛盾已经发生了根本性变化，这对我国的民主运作形态提出了更高要求。民主政治的本质即在于服务广大人民群众的根本利益，而实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益正是党和国家一切工作的出发点与落脚点，着力畅通人民群众表达美好生活向往的谏言渠道，聚焦于民生的合理改善，解决包括教育、医疗、就业、收入分配、社会保障等人民群众的急难愁盼问题。

实现人民对美好生活的向往既是民生的要求，也是民主的目的。民生的持续改善为民主的持续发展提供了实践动力，而民主水平的不断提升则为民生利益的改善提供了多样化表达渠道。在此意义上，全过程人民民主始终将实现人民群众的根本需要作为自己的实践目标，是满足广大人民群众多元化民生需要的政治基础，是人民民主从价值理论层面向实践操作层面转化并得到贯彻落实的关键环节，是民之所需、民意所达与民心所向在党和政府与人民之间建立信任、实现沟通与有效施政的中枢系统。这从根本上避免了将民主单纯视为一种程序化投票机制的缺陷，实现了将最广大人民的根本利益作为我们党和国家一切工作出发点的价值目标，从而保证中国特色社会主义伟大事业能够从一个胜利走向另一个胜利。因此，全过程人民民主就是将广大人民群众多元化的主体需要转化为客观化的物质力量的根本制度保障与有效组织形式。通过满足广大人民群众的多元化需要，全过程人民民主使广大人民群众的积极性、主动性与创造力得以充分发挥，做到群策群力、集思广益，参与到社会经济发展与政治事务管理之中，真正体现出人民民主制度的强大感召力。

总体而言，切实满足广大人民群众多元化的民生需求是全過程人民民主的重要目标。而要实现这一目标，党和政府则需要通过多种民主渠道、载体与平台，使人民群众的多元化需求得到充分表达、倾听、反映与落实，特别是一些重大规划与项目的出台更需要通过群众听证会、专家座谈会与网络征询会等方式来进行。在广大人民群众的多样化需求表达得到识别与确认的基础上，党和政府将这种多元化的需要进行充分整合，从而转化为现实可行的科学民主决策。这样，既使得人民的现实需求与国家的长远战略得到有机对接，又能将国家发展的重大决策转化为高质量、多样化的民生需求。在满足广大人民群众需要的多元化表达中，全过程人民民主特别关注弱势群体的需求表达及其相关的评价制度与帮扶机制的建立，把生活困难群体的需求纳入公共政策制定的范围。同时，建立与经济社会发展水平相适应的公共服务体系，提升人民群众的获得感、幸福感与安全感，实现人民群众对美好生活的多元化向往。

五、全过程人民民主的“全局性”

全过程人民民主在具体的政治实践中并不是一个孤立的点，而是一个以点带面的全局性工程，既需要先进的价值引领机制，也需要坚实的制度保障机制，只有这样才能使全过程人民民主的全民性、全程性与全面性特征得到充分展开。因为一种健全而有效的民主政治实践不但需要程序正当性机制的确立，更需要价值合法性的制度构建，而这种价值合法性的确立则是通过价值引领与制度依托这两个方面来实现的。过度的程序式民主只保证决策的产出，却缺乏价值引领之下的决策向善，而中国共产党则将具有价值引领作用的实质正义与绩效合法性融入全过程人民民主的具体实践中。

中国共产党对全过程人民民主的价值引领作用主要通过对党自身的价值塑造以及将这些价值观念融入国家的政治、思想、组织生活来实现的。党对自身的价值塑造主要是指整体价值观的自我认同。党的章程对党组织及其党员各方面的属性都作出根本规定；党内法规与党内文件树立了所有党员共同的民主价值观，并得以传承与保留，实现价值引领；对党员干部民主认同的塑造在价值引领中也起到至关重要

的作用。党通过不同形式的整风整党、干部培训等方式一次次完成了政治价值观的自我革命、自我塑造与自我调适，使自身始终能够担当民主制度价值领导的重任。

中国共产党的政治引领功能主要是通过民主集中制原则保障全过程人民民主实践机制的有效性，即通过民主基础上的集中与集中领导下的民主相结合的方式实现最佳民主效能。这在一定程度上既激发了全党的创造力，又集中了人民的决策力。党对全过程人民民主的思想引领作用主要体现在，党始终保持着对中国特色社会主义民主政治制度共识的凝聚作用，使整体社会具有共同承认的核心价值目标，使中华民族始终保持着牢固的共同体意识。党的组织引领功能主要是将党组织嵌入到各项制度体系之中，将党的价值导向融入全过程人民民主的制度体系之中，建构起党性与人民性之间的价值链条，“把体现党的主张和反映人民心声统一起来”[15]。这一点充分体现在党对立法机制的价值引领上，这一价值引领强调党领导立法工作的方针政策，以及在人大及其常委会内部确立党的领导地位，从而在制度上整合人民的价值诉求与党的价值主张，充分实现了在民主立法实质上与程序上的价值引领。

全过程人民民主制度的健康运行既需要先进的价值引领又需要坚实的制度依托，这一制度依托是以根本政治制度和基本政治制度的科学设置来实现的，既解决了权力属于人民的问题，也保障了多元民主权利的行使问题。这一制度保障机制充分体现在我国的根本政治制度与基本政治制度有机统一的制度架构上，它包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”[13]人民代表大会制度保障了国家权力掌握在人民手中。在民主选举中，我国的成年公民，不分民族、种族、性别、职业、区域、家庭出身等状况均享有选举权与被选举权，这便在法理上确保了一人一票的选举原则，最大程度地体现了人民代表的广泛性与整个社会成员的利益诉求。在民主决策中，人大代表能够参与所有的立法决策过程，既能够将人民的立法建議转化为立法论证，实现以民主决策达到科学决策的制度保障，同时又能够在实践中及时检验法律实施的效果。随着我国协商民主渠道的拓展，各级别政协委员不但能够参与政党协商，而且还能够参与政府协商与人大协商，进行民主监督与决策。基于广泛讨论基础上的协商民主在内容上广泛反映民意、在程序上充分贯彻协商，通过协商制度保障了协商内容有效转化为决策内容。我国的民族区域自治制度实现了自治与统一的有机结合，而基层群众自治制度实现了自我监督与自我管理的有机统一。

全过程人民民主涉及多维空间的民主运行机制，这种多维空间的民主运行机制构成全过程人民民主的全局性特征。在经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域，不同制度体系之间互通互融、相互支撑，对整个社会发展进行宏观调控以及对具体公共事务进行科学决策，最大程度优化民主架构与决策模式，提高国家治理现代化的能力。更为重要的一点是，全过程人民民主有机整合了民主选举和民主协商两个实践环节，丰富了民主的实现形式，提高了国家的治理效能，达到了寻求公共理性、凝聚社会共识和汇集治理智慧的目的。这种“共识民主”[16]冲破了“民主即选举”的思维模式，真正克服了投票式民主机制胜者为王的弊病，消除了由此带来的政治斗争和社会动荡。

综上所述，全过程人民民主充分体现了我国民主政治的人民中心性、纵向贯通性、横向延展性与立体保障性的特征，最大程度地发挥了人民民主的治理效能。全过程人民民主摆脱了将西方代议民主制视为唯一具有“普世价值”的民主形态的固有观念，克服了将实质民主与程序民主等各种不同民主形式对立起来的二元思维模式，大大开拓了人类民主实践的制度空间，为世界民主政治的多元化发展贡献了中国方案。

六、结语

作为世界政治文明演进的丰硕成果，民主理念已然成为全人类的普遍共识，成为不同国家政治实践的基本准则。但人类对民主政治有效实践形式的探索是一个永无止境的开放过程，世界上并不存在普遍适用的民主制度标准，“民主永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远也不会完成的”[17]。这说明民主观念的普遍认同并不意味着民主制度的整齐划一，每种制度模式的创立与发展都是地理环境、社会条件、经济发展、政治文化、国际形势、人民选择、民情风俗等主客观多方面因素综合演进的结果。全过程人民民主正是在继承中国传统民本主义与尚贤举能政治思想、总结党百年来的政治实践经验基础上而提出的、符合中国国情的民主模式。全过程人民民主的制度设计真正体现了人民当家作主的价值理念，搭建起实质民主与程序民主相得益彰的体制架构，提升了民主政治的制度化水平，实现了结构和功能的良性运行，从而超越西方程序民主的制度樊篱与话语神话。

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On the Four-dimensional Characteristics of the Whole

Process of People's Democracy

MA Chengchang，YANG Dezhi

Abstract： The whole-process people's democracy is a new political concept put forward by the Communist Party of China on the basis of summarizing the law of socialist democratic political construction and development， and the core category of socialist political construction with Chinese characteristics in the new era. The whole process of people's democracy is characterized by the universality of power attribution， the universality of participation in practice， the comprehensiveness of function and the universality of system support. To some extent， it overcomes the inherent defects of limited subject， process， scope and guarantee in the practice of western democratic politics. The whole process of people's democracy， as a new form of human political civilization， will certainly enhance the institutionalization of China's democratic political construction， promote the diversified development of democratic practice in the world， and show the rich possibilities for the sustainable development of human democracy.

Key words： whole-process people's democracy; supremacy of the people; people-centered philosophy

責任编辑：翟  祎

作者简介：马成昌（1978—）男，东北林业大学文法学院副教授，哲学博士。

杨德志（1999—）男，东北林业大学文法学院硕士研究生。